淺談中國應(yīng)急管理體制的變革與展望

丁榮嶸

[摘? ? 要] 新中國成立七十年以來，應(yīng)急管理體制一直處在變革中，在治理的體制、組織、機(jī)構(gòu)等方面都呈現(xiàn)出中國經(jīng)驗(yàn)的典型性。文章將中國的應(yīng)急管理實(shí)踐分開五個(gè)階段進(jìn)行分析，在總結(jié)七十余年中國應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)對(duì)未來提出展望，希望能為中國應(yīng)急管理體制建設(shè)提供思路。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急管理;體制改革;公共事件

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2021. 01. 083

[中圖分類號(hào)] D630? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2021）01- 0201- 02

0? ? ? 引? ? 言

了解中國應(yīng)急管理的體制的歷史變革，是優(yōu)化對(duì)應(yīng)急管理體制的路徑基礎(chǔ)。本文通過回顧自新中國成立以來各個(gè)歷史階段的應(yīng)急管理體系建設(shè)，對(duì)該體制建設(shè)進(jìn)行梳理，探討應(yīng)急管理體制的歷史變革，并對(duì)其未來發(fā)展提出展望。

1? ? ? 中國應(yīng)急管理體制變革

1.1? ?新中國成立之初至改革開放前（1949-1978）

新中國成立之初國家就遭遇了嚴(yán)重的災(zāi)荒，給當(dāng)時(shí)并不完備的應(yīng)急管理體系帶來了巨大挑戰(zhàn)，救災(zāi)減災(zāi)問題事關(guān)當(dāng)時(shí)的政權(quán)穩(wěn)定，救援工作具有較強(qiáng)的政治性，救災(zāi)關(guān)乎新民主主義政權(quán)的鞏固。同時(shí)，這一時(shí)期的救災(zāi)工作本著群眾路線的工作思路，延續(xù)著戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的革命傳統(tǒng)。

該階段主要以臨時(shí)性應(yīng)急指揮部的管理為主。比如1949年設(shè)立的中央防疫委員會(huì)，由周恩來總理擔(dān)任委員會(huì)主任，該機(jī)構(gòu)于3年后改稱愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì);再如1969年設(shè)立的中央地震工作小組，同樣也是在3年后改組成國家地震局。且該階段的應(yīng)急管理機(jī)制主要以單災(zāi)種管理為主，針對(duì)特定災(zāi)種的管理具有單一性的特征。

此外，黨和政府包攬一切、生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒，政治上拒絕國際援助也是當(dāng)時(shí)的鮮明特征。從應(yīng)急效果看，唐山大地震對(duì)社會(huì)造成了巨大的損失，無法佐證該時(shí)期的體制效果。綜合來看，該階段處于單一災(zāi)種應(yīng)對(duì)、救援物資少、效率較低的時(shí)期。

1.2? ?改革開放至“SARS”事件前（1978-2003年）

改革開放以后，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)快速發(fā)展，生產(chǎn)安全事故以及各類自然災(zāi)害的頻發(fā)對(duì)以往分類管理的應(yīng)急管理體制提出了挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，采用多頭管理并設(shè)置非常設(shè)機(jī)構(gòu)，來承擔(dān)應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)公共事件的跨部門應(yīng)急協(xié)調(diào)職責(zé)和臨時(shí)處置職能。

北方大旱是改革開放政策開始實(shí)施之后中國面臨的第一個(gè)重大自然災(zāi)害，民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于印發(fā)十三省、區(qū)生產(chǎn)救災(zāi)工作會(huì)議文件的通知》等救災(zāi)文件。由于當(dāng)時(shí)各種機(jī)制都被打亂甚至癱瘓，而這一系列通知的出臺(tái)，體現(xiàn)了黨中央對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)不斷探索和高度重視，措施的出臺(tái)也證明了救災(zāi)工作正在不斷恢復(fù)。

自然災(zāi)害方面，中央設(shè)立了旱災(zāi)、海洋、地震、氣象等相關(guān)研究機(jī)關(guān)，同時(shí)設(shè)有國家減災(zāi)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。事故災(zāi)難方面，中央成立了全國安全生產(chǎn)委員會(huì)。公共衛(wèi)生事件方面，1978年重新成立了中央愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，以防疫站建設(shè)為基點(diǎn)，并配備衛(wèi)生人員、基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)等。直至1993年8月，“應(yīng)急管理”首次出現(xiàn)在官方文件中，“分類分級(jí)”的應(yīng)急管理模型初現(xiàn)，但仍存在機(jī)構(gòu)膨脹、效率較低的現(xiàn)象。整體來看，政府重視程度較高，處于低效探索的階段。

1.3? ?“SARS”事件至“一案三制”的完成（2003-2008年）

2003年之前的應(yīng)急管理體制是碎片化的，各個(gè)應(yīng)急部門的職責(zé)和相應(yīng)的資源相互分離，各部門、地區(qū)之間也缺少聯(lián)動(dòng)性。2003年，“非典”疫情暴發(fā)，給中國公共衛(wèi)生體系乃至整個(gè)應(yīng)急體制敲響了警鐘，黨中央和政府首次明確指出政府要注重非常態(tài)管理。當(dāng)時(shí)，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)在各自部門內(nèi)部并依靠國務(wù)院的應(yīng)急決策，構(gòu)建應(yīng)急管理體制、安全管理體系與部門間議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，成為這個(gè)時(shí)期的一個(gè)明顯特點(diǎn)。

“非典”事件給“一案三制”的設(shè)立奠定了基礎(chǔ)。2003年成立應(yīng)急預(yù)案工作小組，“一案三制”工作的正式啟動(dòng)。2004年，在國務(wù)院召開的應(yīng)急預(yù)案工作座談會(huì)中，把建設(shè)“一案三制”應(yīng)急管理體系作為本年度重點(diǎn)工作。2005年國務(wù)院要求各級(jí)政府成立相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，同年國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室成立。2006年，應(yīng)急管理被列入“十一五規(guī)劃”;同年我黨明確指出要抓緊建立健全社會(huì)預(yù)警體系。2007年通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，完善了我國的應(yīng)急機(jī)制法律建設(shè)。

“一案三制”體系的基本建立，為部門機(jī)構(gòu)提供行動(dòng)指標(biāo)。同時(shí)，建立和完善了應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的機(jī)制，為協(xié)調(diào)管理奠定基礎(chǔ)，由單一災(zāi)種應(yīng)對(duì)基本轉(zhuǎn)向了多災(zāi)種應(yīng)急管理，是中國應(yīng)急管理改革進(jìn)程中的里程碑。

1.4? ?“一案三制”至黨的十八大前夕（2008-2012年）

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的初步建設(shè)和多災(zāi)種應(yīng)對(duì)的深入建設(shè)成為這一時(shí)期應(yīng)急管理的主要改革內(nèi)容。2008年，南方罕見冰凍雨雪災(zāi)害、汶川特大地震的發(fā)生仍讓我國應(yīng)急管理略顯局促，暴露了災(zāi)害預(yù)警和匹配物資等方面的不足。

2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革增加了社會(huì)管理服務(wù)職能140余項(xiàng)，目的在于切實(shí)維護(hù)群眾切身利益;同時(shí)在“三定”方案中也明顯增加了應(yīng)急管理方面的規(guī)定;2010年，中國救災(zāi)應(yīng)急裝備領(lǐng)域的首個(gè)國家級(jí)科技平臺(tái)成立。2011年，“ICL地震預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)”技術(shù)的首次成功預(yù)警，標(biāo)志著中國成為世界上第三個(gè)能夠提供地震預(yù)警的國家;2012年，《國家地震應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定：國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)地震應(yīng)急與救災(zāi)工作。

該階段的應(yīng)急管理工作在制度上更加趨向于向應(yīng)急聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變，并且規(guī)定國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部負(fù)責(zé)牽頭進(jìn)行統(tǒng)一的管理，從國家政府層面提高應(yīng)急保障能力和救援力量，將原本分散的職能部門進(jìn)行整合，優(yōu)化信息傳達(dá)、物資調(diào)配、救援力量等各個(gè)方面。

1.5? ?黨的十八大至今（2012年）

中央國家安全委員會(huì)的設(shè)立和應(yīng)急管理部的成立是黨的十八大以來應(yīng)急管理建設(shè)中的兩個(gè)重大事件，具有十分重要的意義。該時(shí)間段的應(yīng)急管理建設(shè)內(nèi)容主要圍繞職能整合、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)高效的中心思想。

2013年，國家安全委員會(huì)的成立，由中共中央總書記出任主席，更加有利于提高國家在面臨各種安全危機(jī)時(shí)的能力，同時(shí)體現(xiàn)著黨中央對(duì)國家安全的高度重視和我國捍衛(wèi)國家安全的意志。2014年，全國人大常委會(huì)重新修訂了“史上最嚴(yán)”《安全生產(chǎn)法》;“總體國家安全觀”被寫入黨的十八屆四中全會(huì)決定。2015年，首次把社會(huì)力量納入政府規(guī)范中。2016年，《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》發(fā)布并實(shí)施，明確提出“兩個(gè)堅(jiān)持”和“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的治理理念。2017年，習(xí)總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：要堅(jiān)持總體國家安全觀。2018年3月，應(yīng)急管理部在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中成立。應(yīng)急管理部的成立將分散的機(jī)構(gòu)及職能整合起來，更有利于發(fā)揮黨中央統(tǒng)籌指導(dǎo)和地方政府主體協(xié)調(diào)相結(jié)合的作用，同時(shí)能夠提高專業(yè)救援能力，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援力量的快速分配以及信息的有效整合，形成整合式管理大局。

黨的十九大之后，整體形成了以總體國家安全觀為導(dǎo)向的、國安委和應(yīng)急部為指導(dǎo)的、黨政同責(zé)的、相關(guān)部門及職責(zé)統(tǒng)一的整體性治理，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致的制度框架，向著更加專業(yè)化、常態(tài)化、全過程轉(zhuǎn)變。

2? ? ? 總結(jié)與展望

簡(jiǎn)單回顧了新中國成立以來70多年里，中國應(yīng)急管理體制變革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，我國的應(yīng)急管理事業(yè)在治理體制、治理機(jī)制、治理機(jī)構(gòu)、治理理念上都有了更充足的經(jīng)驗(yàn)。但伴隨著社會(huì)不斷發(fā)展和社會(huì)治理要求不斷提高，應(yīng)急管理體系仍需要進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)。

2.1? ?經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國應(yīng)急管理體系中發(fā)揮了巨大的作用，尤其是在高度集中的政治體制下，黨的領(lǐng)導(dǎo)更是發(fā)揮了核心作用。其次，應(yīng)急管理在實(shí)踐過程中逐漸擴(kuò)大領(lǐng)域，將災(zāi)前預(yù)防、救災(zāi)過程和災(zāi)后重建等工作聯(lián)系在一起，同時(shí)，隨著風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的加強(qiáng)，常態(tài)化、風(fēng)險(xiǎn)化解、災(zāi)后重建等工作也得到了重視，簡(jiǎn)言之，對(duì)災(zāi)害管控進(jìn)行全過程的制度管理。最后，應(yīng)急管理的體制改革形成了一種適應(yīng)性的變革，從最初負(fù)責(zé)災(zāi)害救援的中央救災(zāi)委員會(huì)，到負(fù)責(zé)單一災(zāi)害的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，再到國家減災(zāi)委員會(huì)，再到國安委和應(yīng)急管理部。不難看出，科層機(jī)構(gòu)適應(yīng)性的調(diào)整一直以我國的特殊國情和應(yīng)急理念為基礎(chǔ)，由臨時(shí)性變得更加常態(tài)，由分散性變得更加統(tǒng)一。

2.2? ?展望

首先，應(yīng)在日常的應(yīng)急管理中把握一般規(guī)律，設(shè)計(jì)一套可以應(yīng)對(duì)不同類型突發(fā)事件的管理機(jī)制，尤其是在面對(duì)重特大突發(fā)事件時(shí)，可以規(guī)避傳統(tǒng)機(jī)制的不足，以機(jī)制的完善和能力的提升來推進(jìn)體制變革。其次，新中國成立以來的經(jīng)驗(yàn)表明，單一的應(yīng)急體制難以滿足復(fù)雜的社會(huì)需求，所以發(fā)動(dòng)來自企業(yè)、社會(huì)組織、公民的力量是十分有必要的，在黨和政府已經(jīng)完備好的大平臺(tái)上充分發(fā)揮各主體的協(xié)同力量，形成多主體治理的大趨勢(shì)。最后，要在體制建設(shè)中明確各部門職責(zé)問題，所以，需要為協(xié)作模式完善政策和法律保障，以避免政策不一、相互推諉以及權(quán)利義務(wù)不對(duì)等等問題。

主要參考文獻(xiàn)

[1]吳波鴻，張振宇，倪慧薈.中國應(yīng)急管理體系70年建設(shè)及展望[J].科技導(dǎo)報(bào)，2019，37（16）：12-20.

[2]鐘開斌.中國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的演進(jìn)與發(fā)展：基于協(xié)調(diào)視角的觀察[J].公共管理與政策評(píng)論，2018，7（6）：21-36.

[3]楊乙丹.中國應(yīng)急管理組織體系的反思與重構(gòu)[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，18（1）：57-64.