全球與國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估與監(jiān)管比較

劉明彥

2020年12月3日，《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》由央行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布，將于2021年1月1日起正式施行。此評(píng)估辦法是2018年11月央行發(fā)布的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的實(shí)施細(xì)則之一，是結(jié)合中國(guó)實(shí)際對(duì)巴塞爾監(jiān)管框架的完善，為評(píng)估和識(shí)別國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）提供了重要制度依據(jù)，從而防范國(guó)內(nèi)銀行“太大而不能倒下”的風(fēng)險(xiǎn)。早在九年前，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）發(fā)布《針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策措施》，對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行制定出評(píng)估與更高監(jiān)管的制度。在金融全球化的當(dāng)下，我們對(duì)兩大制度進(jìn)行比較分析，應(yīng)當(dāng)有助于中國(guó)系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估與監(jiān)管，也有助于大中型銀行更好地滿足相關(guān)監(jiān)管要求。

全球系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

2008年國(guó)際金融危機(jī)對(duì)國(guó)際大型銀行造成了較大沖擊，但為避免對(duì)金融系統(tǒng)造成更大的損害，各國(guó)政府不得不對(duì)這些大銀行進(jìn)行救助，從而導(dǎo)致“太大不能倒下”頑疾進(jìn)一步加劇。為了防范大型銀行“太大不能倒下”的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，2011年11月，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）發(fā)布《針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的政策措施》，該文件中提出針對(duì)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管計(jì)劃，同時(shí)發(fā)布全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（G-SIFIs）名單。全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）評(píng)估方法由巴塞爾委員會(huì)制定，每年11月份金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）依據(jù)上年數(shù)據(jù)評(píng)出G-SIBs名單并予以發(fā)布，被評(píng)為全球系統(tǒng)重要性銀行之后，商業(yè)銀行將面臨更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括更高的資本充足率、杠桿率要求以及總損失吸收能力要求等。

目前全球系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估體系（簡(jiǎn)稱G-SIBs評(píng)估）包含5個(gè)方面13項(xiàng)指標(biāo)，最終得分為各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分的加權(quán)加總。評(píng)分指標(biāo)評(píng)估銀行倒閉或出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難的系統(tǒng)性影響（系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)），并不評(píng)估其倒閉或出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難的概率，即關(guān)注銀行的違約損失率，而不衡量銀行違約的可能性。評(píng)分體系包含跨境業(yè)務(wù)、規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性與金融基礎(chǔ)設(shè)施及復(fù)雜性共五個(gè)方面（見表1）。

一是跨境業(yè)務(wù)，包含跨境債權(quán)和跨境負(fù)債兩個(gè)指標(biāo)，衡量銀行跨境業(yè)務(wù)的規(guī)模。銀行跨境業(yè)務(wù)規(guī)模越大，救助中協(xié)調(diào)越困難，銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)傳染與溢出效應(yīng)更顯著。二是規(guī)模，只包含調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額一項(xiàng)指標(biāo)。銀行規(guī)模越大，其業(yè)務(wù)越難以替代，銀行倒閉導(dǎo)致市場(chǎng)崩潰的可能性越高。三是關(guān)聯(lián)度，包含金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)間負(fù)債、發(fā)行證券和其他融資工具三個(gè)指標(biāo)。由于銀行間的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)傳染，單一銀行倒閉可能引發(fā)其他銀行陷入危機(jī)。四是可替代性/金融基礎(chǔ)設(shè)施，包含托管資產(chǎn)、通過(guò)支付系統(tǒng)或代理行結(jié)算的支付額、有價(jià)證券承銷額和交易量四個(gè)指標(biāo)。當(dāng)一家銀行的某項(xiàng)業(yè)務(wù)市場(chǎng)地位非常重要或提供市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，該銀行的倒閉就可能導(dǎo)致市場(chǎng)某項(xiàng)服務(wù)缺失或影響市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。五是復(fù)雜性，包含場(chǎng)外衍生產(chǎn)品名義本金、交易類和可供出售類證券與第三層次資產(chǎn)三個(gè)指標(biāo)。銀行業(yè)務(wù)、結(jié)構(gòu)和操作的復(fù)雜性越高，其倒閉對(duì)金融體系的沖擊就越大，救助成本和難度會(huì)更高。

計(jì)算一家銀行G-SIBs評(píng)分的具體步驟：一是求出該銀行單個(gè)指標(biāo)的得分——用單個(gè)銀行的某個(gè)指標(biāo)數(shù)值除以全部樣本銀行（即調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額排序的全球最大75家銀行）的該指標(biāo)數(shù)值總和，再乘以10000，即得出該指標(biāo)以基點(diǎn)為單位的得分;二是對(duì)五個(gè)方面的13項(xiàng)指標(biāo)得分進(jìn)行加權(quán)加總，從而得出該銀行的總得分。

巴塞爾委員會(huì)將得分超過(guò)130分的國(guó)際大型銀行列入全球系統(tǒng)重要性要求，并根據(jù)得分將全球系統(tǒng)性歸入五個(gè)等級(jí)中的相應(yīng)等級(jí)，進(jìn)而對(duì)其提出1%～3.5%的附加核心一級(jí)資本要求及其他方面更高的監(jiān)管要求。

對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求

目前，對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行的更高監(jiān)管要求主要包括：更高的資本充足率、杠桿率要求以及總損失吸收能力要求等。

附加核心一級(jí)資本要求。全球系統(tǒng)重要性銀行的資本監(jiān)管要求比一般商業(yè)銀行更高，根據(jù)其G-SIBs評(píng)估的級(jí)別，要在最低資本要求（核心一級(jí)資本不低于7%）的基礎(chǔ)上，額外增加1%～3.5%的附加核心一級(jí)資本要求（見表2）。

更高的杠桿率要求。為了與上述附加資本要求保持一致，2017年12月，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的最終修訂版本對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行提出了比一般銀行更高的杠桿率要求（Leverage Ratio Buffer），規(guī)定“全球系統(tǒng)重要性銀行的杠桿率最低要求=一般銀行杠桿率最低要求+50%×系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求”。由于杠桿率定義為一級(jí)資本凈額與商業(yè)銀行調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額的比率，因而不同檔位的全球系統(tǒng)重要性銀行杠桿率相應(yīng)增加0.5%～1.75%，即需要滿足更高的杠桿率要求。

總損失吸收能力（TLAC）要求。2015年11月，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）出臺(tái)《處置中的全球系統(tǒng)重要性銀行損失吸收和資本補(bǔ)充能力原則》，要求全球系統(tǒng)重要性銀行逐步滿足總損失吸收能力（TLAC）的監(jiān)管要求?？倱p失吸收能力指的是全球系統(tǒng)重要性銀行在進(jìn)入處置程序時(shí)，能夠通過(guò)減記或轉(zhuǎn)股方式吸收銀行損失的各類資本或債務(wù)工具的總和，主要用“合格TLAC工具/風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)”以及“合格TLAC工具/調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額”兩項(xiàng)指標(biāo)衡量。對(duì)于全球系統(tǒng)重要性銀行，巴塞爾委員會(huì)要求非發(fā)展中國(guó)家銀行于2019年1月1日，發(fā)展中國(guó)家銀行于2025年1月1日，合格TLAC工具/風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)≥16%;合格TLAC工具/調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額≥6%，之后對(duì)銀行總損失吸收能力要求進(jìn)一步提高，前兩項(xiàng)比率分別提高2%和0.5%。

國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

2020年12月中國(guó)人民銀行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》（以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》），作為《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的實(shí)施細(xì)則之一，對(duì)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估與相應(yīng)監(jiān)管進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定（見表3）。

國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評(píng)估?！对u(píng)估辦法》規(guī)定：“銀保監(jiān)會(huì)在完成數(shù)據(jù)收集后，計(jì)算參評(píng)銀行（以杠桿率分母衡量的調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額在所有銀行中排名前30位，或曾于上一年度被評(píng)為系統(tǒng)重要性銀行）系統(tǒng)重要性得分。每一參評(píng)銀行某一具體指標(biāo)的得分是其該指標(biāo)數(shù)值除以所有參評(píng)銀行該指標(biāo)的總數(shù)值， 然后用所得結(jié)果乘以10000后得到以基點(diǎn)計(jì)的該指標(biāo)得分。各指標(biāo)得分與相應(yīng)權(quán)重的乘積之和，即為該參評(píng)銀行的系統(tǒng)重要性得分?！?根據(jù)評(píng)分結(jié)果，得分達(dá)到100分的銀行被納入系統(tǒng)重要性銀行初始名單。然后按系統(tǒng)重要性得分進(jìn)行分組，實(shí)行差異化監(jiān)管（見表4）。

國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行名單的確定?！对u(píng)估辦法》規(guī)定：“系統(tǒng)重要性銀行初始名單、相應(yīng)銀行填報(bào)的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)重要性得分、監(jiān)管判斷建議及依據(jù)于每年8月底之前提交金融委審議。系統(tǒng)重要性銀行最終名單經(jīng)金融委確定后，由人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布?！?/p>

國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求。2018年發(fā)布的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》針對(duì)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出從特別監(jiān)管要求、審慎監(jiān)管、特別處置機(jī)制和國(guó)際協(xié)調(diào)與合作四個(gè)方面的要求，未來(lái)對(duì)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性最直接影響的是特別監(jiān)管要求，主要包括附加資本要求（根據(jù)G-SIBs經(jīng)驗(yàn)為1% ～3.5%）和杠桿率要求（根據(jù)G-SIBs經(jīng)驗(yàn)為0.5%～1.75%）， 在風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理和信息系統(tǒng)等方面，即面臨比全球系統(tǒng)重要性銀行更嚴(yán)格的監(jiān)管。

全球與國(guó)內(nèi)系統(tǒng)性重要銀行評(píng)估與監(jiān)管比較

國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行與全球系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估指標(biāo)及權(quán)重存在的差異。一是分類不完全相同。全球系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估指標(biāo)包括五個(gè)方面，即跨境業(yè)務(wù)、規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性和復(fù)雜性，每類權(quán)重為20%，而國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估指標(biāo)包括四個(gè)方面，每個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為25%，沒(méi)有單列跨境業(yè)務(wù)方面， 而是將其列入復(fù)雜性一類中，體現(xiàn)為境外債權(quán)債務(wù)指標(biāo)，權(quán)重為5%，表明國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行其產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要在國(guó)內(nèi)。二是可替代性與復(fù)雜性方面指標(biāo)構(gòu)成不完全相同。其中： 可替代性方面構(gòu)成指標(biāo)中前兩項(xiàng)指標(biāo)相同，但第三項(xiàng)、第四項(xiàng)全球系統(tǒng)重要性銀行是有價(jià)證券承銷額和交易量，而國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行這兩項(xiàng)指標(biāo)為代理代銷業(yè)務(wù)與客戶數(shù)量、境內(nèi)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量，這與中國(guó)銀行業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管體制相關(guān)，即中國(guó)銀行業(yè)基本不涉及股票承銷與交易業(yè)務(wù);另外，在復(fù)雜性方面構(gòu)成指標(biāo)中，全球系統(tǒng)重要性銀行的兩項(xiàng)指標(biāo)為場(chǎng)外衍生產(chǎn)品名義本金、交易類和可供出售類證券，而國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行調(diào)整為金融衍生產(chǎn)品和以公允價(jià)值計(jì)量的證券，全球系統(tǒng)重要性銀行復(fù)雜性的另一項(xiàng)指標(biāo)為第三層次資產(chǎn)，而國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行復(fù)雜性其余三項(xiàng)指標(biāo)分別為非銀行附屬機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、理財(cái)業(yè)務(wù)和境外債權(quán)債務(wù)，即全球系統(tǒng)重要性銀行復(fù)雜性主要衡量的是其持有衍生品和可交易證券的余額，而國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行復(fù)雜性側(cè)重于對(duì)非銀行業(yè)務(wù)及機(jī)構(gòu)數(shù)量的衡量。

國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行與全球系統(tǒng)重要性銀行分組標(biāo)準(zhǔn)有所不同。盡管國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行與全球系統(tǒng)重要性銀行均分為五組，但評(píng)估的樣本銀行數(shù)量和各組分?jǐn)?shù)界限差異顯著。全球系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估的樣本銀行為全球前75家大型銀行，得分130 分（這與一家銀行平均資產(chǎn)規(guī)模占比1/75×10000=133相當(dāng)）以上進(jìn)入全球系統(tǒng)重要性銀行范圍，得分上限為629分，總數(shù)為30 家，主要分布在前三檔，最新公布的全球系統(tǒng)重要性銀行第四檔、第五檔為空;而國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估樣本為全國(guó)規(guī)模前30家銀行，得分100分（相當(dāng)于樣本銀行總資產(chǎn)份額的1%，單個(gè)銀行市場(chǎng)份額簡(jiǎn)單平均值為3.33%，后者對(duì)應(yīng)的得分大約為330 分）以上即入選國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，具體數(shù)量由監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定，第五檔得分為1400分以上。

國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行與全球系統(tǒng)重要性銀行的特別監(jiān)管不同。全球系統(tǒng)重要性銀行的特別監(jiān)管主要體現(xiàn)在更高的資本充足率、杠桿率要求以及總損失吸收能力三個(gè)方面，而國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行則從特別監(jiān)管要求、審慎監(jiān)管、特別處置機(jī)制和國(guó)際協(xié)調(diào)與合作四個(gè)方面的要求，即國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行比國(guó)際系統(tǒng)重要性銀行可能面臨更嚴(yán)格、更全面的監(jiān)管。

總之，在世界經(jīng)濟(jì)受疫情困擾和中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇之際，加大對(duì)可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大型銀行強(qiáng)化監(jiān)管有利于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，但在不利經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)銀行業(yè)帶來(lái)壓力的背景下提出更高更嚴(yán)格的監(jiān)管要求會(huì)加大監(jiān)管的順周期性，不利于銀行業(yè)更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，因而強(qiáng)化監(jiān)管制度落地時(shí)機(jī)的選擇也是對(duì)監(jiān)管當(dāng)局智慧的考驗(yàn)。

（作者系國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室特聘高級(jí)研究員、對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究員）