優(yōu)化銀行股東控制與制衡權(quán)責(zé)

陳雪梅 高自強(qiáng)

編者按：20世紀(jì)90年代，銀行公司治理問題被普遍忽視，導(dǎo)致許多世界級(jí)的大銀行出現(xiàn)了治理危機(jī)。為了避免更大范圍的金融危機(jī)，國際貨幣基金組織、世界銀行、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等諸多國際金融組織都紛紛采取措施，幫助銀行提升公司治理能力。自此，銀行公司治理問題開始進(jìn)入公眾視野。近年來，隨著我國中小銀行股權(quán)管理失衡、高管履職有效性不強(qiáng)、內(nèi)部人控制等問題頻出，優(yōu)化和完善銀行公司治理制度已成為銀行業(yè)亟待解決的棘手問題。

商業(yè)銀行亂象表現(xiàn)、原因及折射的問題

商業(yè)銀行亂象表現(xiàn)

根據(jù)媒體披露和銀行監(jiān)管部門通報(bào)的信息，近年來國內(nèi)商業(yè)銀行出現(xiàn)了如下方面的亂象：一是銀行業(yè)高管涉腐，中紀(jì)委將懲治金融信貸領(lǐng)域腐敗作為近幾年反腐的首要任務(wù)。二是銀行業(yè)過度和違規(guī)激勵(lì)現(xiàn)象嚴(yán)重。如某股份制銀行高管團(tuán)隊(duì)在正常激勵(lì)外，私分巨額公款被查處。三是利益相關(guān)者權(quán)責(zé)不清。如某城商行出現(xiàn)董事會(huì)與政府主管部門爭奪人事任免權(quán)的行為。四是股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的問題已開始暴露。如某股份制銀行因股權(quán)分散、缺乏控股股東而導(dǎo)致外部人爭奪控股、控制權(quán)的股權(quán)大戰(zhàn)。又如某農(nóng)商行因缺乏控股股東而被某不法金融大鱷違法、違規(guī)取得控股、控制權(quán)，使該銀行成為大股東的提款機(jī)。再如因股權(quán)分散導(dǎo)致外部人謀取城商行、農(nóng)商行乃至全國性股份制銀行的控股、控制權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。五是股東、股權(quán)管理存在監(jiān)管漏洞。如某城商行存在大量娃娃股東持股現(xiàn)象。又如有的銀行違規(guī)進(jìn)行員工股權(quán)激勵(lì)被查處。再如有的銀行存在股東虛假出資、股權(quán)代持、向股東進(jìn)行利益輸送等現(xiàn)象。六是商業(yè)銀行二級(jí)法人治理失控。如某股份制銀行分行行長過度掩蓋不良貸款、進(jìn)行業(yè)績?cè)旒俦徊樘帯Ｆ呤窃诮鹑诜?wù)市場(chǎng)方面，有的銀行內(nèi)外勾結(jié)、直接侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的“理財(cái)飛單”案件頻出，嚴(yán)重?fù)p害了銀行的社會(huì)形象。八是銀行業(yè)高管薪酬失衡。隨著國家對(duì)國有或國有控股銀行高管團(tuán)隊(duì)的薪酬進(jìn)行限制，一些銀行的高管團(tuán)隊(duì)流失嚴(yán)重。

商業(yè)銀行亂象原因

關(guān)于導(dǎo)致銀行亂象的原因，郭樹清在人民日?qǐng)?bào)2018年刊登的《打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)（權(quán)威訪談）》中指出：“當(dāng)前的主要問題是規(guī)范的股東管理和公司治理沒有同步跟上，既存在股東不作為、不到位，從而導(dǎo)致內(nèi)部人控制問題;也發(fā)生了少數(shù)股東亂越位、胡作為，隨意干預(yù)銀行正常經(jīng)營的問題?！贝送?，劉明康在《公司治理是銀行永續(xù)發(fā)展的基石》一文中提出，長期以來，我國商業(yè)銀行一直存在“內(nèi)部人控制與大股東控制并存”現(xiàn)象。從監(jiān)管通報(bào)和媒體披露的銀行亂象案件來看，銀行亂象都與股東控制缺失導(dǎo)致的內(nèi)部人控制及股東制衡缺失導(dǎo)致的單一大股東控制有關(guān)。

筆者認(rèn)為，國內(nèi)銀行業(yè)亂象既有內(nèi)部人原因，也有股東原因，但因制度不完善、不明確而導(dǎo)致的股東控制和股東制衡缺失是根本原因。股權(quán)大戰(zhàn)、控制權(quán)爭奪等表面上看起來是銀行內(nèi)部管理混亂和外部監(jiān)管不嚴(yán)的問題，實(shí)質(zhì)上都與商業(yè)銀行股權(quán)分散、控股股東缺位、股東控制與制衡缺失有決定性關(guān)系，反映了銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、股東控制權(quán)責(zé)不到位、委托代理機(jī)制模糊、相關(guān)利益主體監(jiān)督與制衡失效、外部監(jiān)管評(píng)價(jià)體系不完善等商業(yè)銀行公司治理制度問題。核心和關(guān)鍵是缺乏良好的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股東與內(nèi)部人之間、大股東之間相互有效的控制、制衡制度。

商業(yè)銀行亂象折射的問題

國內(nèi)銀行亂象至少折射出了以下一些需要引起高度關(guān)注和警惕的制度性問題：一是政府、股東及內(nèi)部人控制權(quán)不明確、不規(guī)范，必然導(dǎo)致公司治理混亂、無序。二是政府并不是法律上的公司治理主體，如通過任免高管并決定其薪酬直接行使控制權(quán)，導(dǎo)致股東權(quán)力受到擠壓，即使是控股股東也不能及時(shí)、有效控制內(nèi)部人的不良行為。三是股權(quán)過度分散易致股東控制與制衡缺位，股東直接監(jiān)督、控制缺失，肯定會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部人控制。四是沒有控股股東的銀行極易被不法金融大鱷收購，從而使銀行缺乏穩(wěn)定的股東環(huán)境。五是如果不設(shè)股東控制與制衡這道防火墻，政商腐敗極易傳染到銀行體系，損害銀行聲譽(yù)和公信力，最終損害所有股東權(quán)益。

不同的外部控制主體、控制結(jié)構(gòu)和控制方式所導(dǎo)致的商業(yè)銀行公司治理效果和經(jīng)營績效完全不同。法治化、市場(chǎng)化和混合所有制是商業(yè)銀行發(fā)展與改革的主要方向和原則。在國家逐漸打破銀行業(yè)壟斷經(jīng)營、銀行業(yè)向民間資本和外資金融機(jī)構(gòu)開放度越來越大、民資和外資持股比例越來越高、金融業(yè)市場(chǎng)競爭越來越充分的背景下，商業(yè)銀行股東究竟如何依法行使對(duì)內(nèi)部經(jīng)營管理者和大股東的監(jiān)督、制衡、約束與控制權(quán)，是商業(yè)銀行公司治理面臨和需要解決的首要問題，也是能否有效遏制商業(yè)銀行亂象的根本和關(guān)鍵。

股東地位國際原則及國內(nèi)銀行股東控制、制衡情況

股東在銀行治理中職能與地位的國際理念與原則

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）頒布的《OECD公司治理原則》（1999）是商業(yè)銀行公司治理國際原則與規(guī)范的重要實(shí)踐基礎(chǔ);巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BASEL，以下簡稱“巴塞爾委員會(huì)”）完全將《OECD公司治理原則》（2010）（以下簡稱《OECD原則》）關(guān)于公司治理的定義引用到其制定的《加強(qiáng)銀行治理的原則》（以下簡稱《原則》）中，成為商業(yè)銀行公司治理定義與規(guī)范;有關(guān)加強(qiáng)銀行治理的一整套原則與規(guī)范也完全是建立在OECD公司治理基礎(chǔ)規(guī)范基礎(chǔ)之上。

在國際銀行業(yè)公司治理實(shí)踐中，《OECD原則》將股東放在首要和最高位置，首先強(qiáng)調(diào)公司治理應(yīng)該保證股東享有合法的權(quán)利，并保證公平對(duì)待所有的股東，使其能夠平等地行使相應(yīng)的權(quán)利（股東大會(huì)的依據(jù)）;在股東、董事會(huì)、管理層以及其他利益相關(guān)者之間的關(guān)系上，《OECD原則》在要求充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理中的核心作用的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)股東必須得到尊重、必須“維持董事會(huì)對(duì)股東的忠誠度”。巴塞爾委員會(huì)在《原則》引言第10條中明確強(qiáng)調(diào)“公司治理的一個(gè)基本問題是有效股東權(quán)利，但這個(gè)問題已在OECD原則中解決，因此并不是本指引的首要關(guān)注點(diǎn)”。在此情況下，《原則》雖然明確強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)健公司治理的主要職責(zé)在于董事會(huì)和高管層”，但《原則》第145條將股東作為超越政府、客戶、監(jiān)管部門等利益相關(guān)者的第一或首要“環(huán)境因素”，明確鼓勵(lì)“股東在掌握充分信息的前提下積極行使股東權(quán)利”，確保了股東超越董事會(huì)、管理層在銀行治理中處于最高權(quán)力地位。關(guān)于控股股東，《原則》認(rèn)為對(duì)許多小銀行來說，控股股東的存在是非常普遍的股權(quán)模式，控股股東事實(shí)上能夠成為銀行有益的資源。與此同時(shí)，《原則》認(rèn)為，如果銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜、缺乏透明或制衡機(jī)制，銀行內(nèi)部人或控股股東對(duì)銀行業(yè)務(wù)的不當(dāng)影響和行為都會(huì)使公司治理面臨挑戰(zhàn)。

總體來看，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的《OECD公司治理原則》和巴塞爾委員會(huì)的《加強(qiáng)銀行公司治理的原則》都強(qiáng)調(diào)維護(hù)股東在銀行治理中的權(quán)利和外部控制主體地位，但對(duì)大股東尤其是控股股東規(guī)范行使控制職權(quán)提出了要求。按照巴塞爾委員會(huì)的理念，股東的影響、控制權(quán)并不意味著大股東或控股股東對(duì)銀行經(jīng)營管理可以進(jìn)行隨意干預(yù)，而是通過委托代理關(guān)系，以契約的方式來約束股東權(quán)力，將其規(guī)范、限制在不影響董事會(huì)、管理層對(duì)銀行正常經(jīng)營管理決策范圍內(nèi)。這就使以控股股東為核心的股東外部控制與以董事會(huì)為核心的內(nèi)部控制的二元控制結(jié)構(gòu)成為必然。

國內(nèi)商業(yè)銀行股東控制、制衡情況

股東在銀行治理中的地位與權(quán)責(zé)制度安排

2008年爆發(fā)的全球性國際金融危機(jī)集中暴露了國際銀行業(yè)公司治理的嚴(yán)重缺陷。國際金融危機(jī)后，中國銀監(jiān)會(huì)根據(jù)巴塞爾委員會(huì)關(guān)于《加強(qiáng)銀行治理的一般原則》，于2013年7月發(fā)布了《商業(yè)銀行公司治理指引》（以下簡稱《指引》），國內(nèi)幾乎所有商業(yè)銀行形式上都已按《指引》建立了“三會(huì)一層”公司治理結(jié)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，作為按照國際規(guī)則制定的國內(nèi)最具權(quán)威的商業(yè)銀行公司治理制度安排綱領(lǐng)性文件，《指引》主要存在以下不足：一是對(duì)股東，特別是主要股東，更多強(qiáng)調(diào)的是約束和限制，而沒有明確強(qiáng)調(diào)“股東的權(quán)利應(yīng)得到尊重”，也沒有明確鼓勵(lì)“股東在掌握充分信息的前提下積極行使股東權(quán)利”，更沒有明確強(qiáng)調(diào)股東對(duì)董事會(huì)、經(jīng)營層及股東之間應(yīng)有監(jiān)督、制衡、控制權(quán)。也就是說，只有負(fù)面限制性清單，而沒有正面權(quán)力清單，股東作為于法無據(jù)。二是從股東大會(huì)運(yùn)行機(jī)制來說，《指引》雖然將股東大會(huì)作為公司治理的首要主體，并明確其與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營層“獨(dú)立運(yùn)作、有效制衡、相互合作、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的關(guān)系，但沒有明確股東大會(huì)對(duì)董事會(huì)和經(jīng)營層行使監(jiān)督、控制、制衡權(quán)的制度、流程。三是《指引》規(guī)定“股東大會(huì)議事規(guī)則由商業(yè)銀行董事會(huì)負(fù)責(zé)擬定，并經(jīng)股東大會(huì)審議通過后執(zhí)行”，而股東大會(huì)沒有下設(shè)代表股東權(quán)益的獨(dú)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，股東大會(huì)議事規(guī)則由董事會(huì)執(zhí)行，而不是由股東大會(huì)獨(dú)立執(zhí)行，因此，股東大會(huì)“獨(dú)立運(yùn)作”“有效制衡”就只能流于形式。四是所有股東都應(yīng)有平等的權(quán)利，但這并不代表所有股東對(duì)銀行的實(shí)際影響、控制力都相同，真正能對(duì)內(nèi)部人形成有效監(jiān)督、制衡、控制的是主要股東尤其是大股東，但《指引》并沒有對(duì)股東權(quán)責(zé)做出明確的制度安排，即使是牽頭發(fā)起設(shè)立銀行的控股股東，在商業(yè)銀行公司治理中的地位、權(quán)責(zé)也不明確。在此情況下，就可能出現(xiàn)兩種極端現(xiàn)象：一種是因股東不作為或無法作為而形成內(nèi)部人控制，另一種是大股東不知道如何作為而亂作為。對(duì)大多數(shù)銀行而言，作為商業(yè)銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營結(jié)果的最終民事責(zé)任承擔(dān)者，股東對(duì)內(nèi)部人的外部監(jiān)督、制衡與控制實(shí)際處于缺位狀態(tài)。因此，在實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化的情況下，最突出的問題是股東履職不到位、不規(guī)范。

總體而言，《指引》既沒有明確控股股東的控制權(quán)責(zé)，也沒有明確內(nèi)部人是控制主體，更沒有明確各級(jí)政府為商業(yè)銀行實(shí)際控制人。按照證監(jiān)會(huì)的規(guī)定，上市銀行必須披露控股股東和實(shí)際控制人，但由于缺乏明確的控股股東認(rèn)定制度，控股股東的控制權(quán)不明確，政府又未納入法人治理結(jié)構(gòu)框架，因此，國內(nèi)商業(yè)銀行既無法披露控股股東，也無法披露實(shí)際控制人。

國內(nèi)商業(yè)銀行控制結(jié)構(gòu)和控制特點(diǎn)

與西方國家銀行相比，國內(nèi)銀行股東參與銀行治理不足。西方國家法治化、市場(chǎng)化環(huán)境比較成熟，因此，這些國家的銀行公司治理實(shí)踐與公司治理理論及國際銀行業(yè)規(guī)范與原則吻合度比較高，大股東或控股股東在銀行治理中的權(quán)利、職責(zé)明確且能得到保障。我國的法治化、市場(chǎng)化進(jìn)程剛剛開始，而且由于我國商業(yè)銀行有深厚的政府背景，控股股東制度不完善、控制權(quán)不明確，監(jiān)管制度對(duì)大股東、控股股東強(qiáng)調(diào)更多的是責(zé)任、義務(wù)與限制，股東整體處于受監(jiān)管壓抑的狀態(tài)。即使是第一大股東或控股股東，其對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)督、制衡、影響、控制作用也很難與其股權(quán)比例相匹配。

國內(nèi)銀行總體呈現(xiàn)“三合一”控制結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。盡管由于缺乏明確、規(guī)范的控股股東、控制人和控制權(quán)制度安排，上市銀行未能依法規(guī)范披露控股股東和實(shí)際控制人，但任何一家銀行客觀上都應(yīng)當(dāng)有控制主體，不是控股股東控制就是實(shí)際控制人控制，不是內(nèi)部人控制就是外部人控制，亦或是控股股東、實(shí)際控制人與內(nèi)部經(jīng)營管理者共同控制，沒有控制主體的銀行是不存在的。在我國的特殊國情之下，大股東或控股股東、內(nèi)部人或非股東實(shí)際控制人等任何單一主體對(duì)商業(yè)銀行形成完全或絕對(duì)控制，幾乎是不可能的。除民營銀行外，絕大多數(shù)商業(yè)銀行是股東、政府（包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)）、內(nèi)部人等在法律上有直接或間接利益關(guān)系的三合一控制結(jié)構(gòu)。

商業(yè)銀行各控制主體控制權(quán)責(zé)尚未制度化。在我國商業(yè)銀行公司治理實(shí)踐中，股東、政府、內(nèi)部人等三大主體參與和控制商業(yè)銀行經(jīng)營管理活動(dòng)的角度、內(nèi)容、方式、側(cè)重點(diǎn)、節(jié)奏和力度都有明顯不同。一般來講，各級(jí)政府或政府主管部門控制的主要是高管的人事任免和薪酬;大股東或控股股東控制的主要是商業(yè)銀行增資擴(kuò)股、并購重組和所有者權(quán)益分配等重大事項(xiàng);以董事長、行長為主要代表的內(nèi)部高管團(tuán)隊(duì)控制的是三長以下的高管和中層人事任免、組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)與調(diào)整、發(fā)展戰(zhàn)略和風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略導(dǎo)向及日常經(jīng)營與財(cái)務(wù)獨(dú)立決策。目前的主要問題是，商業(yè)銀行公司治理實(shí)踐中形成的上述“潛規(guī)則”有待于制度化、法治化。

商業(yè)銀行股東、股權(quán)監(jiān)管變化及依然存在的問題

為了根治銀行業(yè)亂象和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，近兩年銀監(jiān)會(huì)加大對(duì)商業(yè)銀行股東、股權(quán)和公司治理的監(jiān)管力度管理，2018年正式頒布了《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》，2019年成立了商業(yè)銀行股權(quán)與公司治理監(jiān)管部?！渡虡I(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》對(duì)主要股東的界定更加清晰，注重大股東在銀行治理中的作用;并且規(guī)定金融和非金融機(jī)構(gòu)最多只能作為兩家銀行的主要股東或一家銀行的控股股東，這實(shí)際上將原來的“一控或兩參”變?yōu)椤耙豢鼗騼芍鳌?，加大了商業(yè)銀行引進(jìn)優(yōu)質(zhì)大股東的力度。

《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》的突出缺陷主要是對(duì)大股東或控股股東的控制權(quán)責(zé)規(guī)定尚不夠明確。一是只規(guī)定了主要股東的責(zé)任與義務(wù)，而沒有明確其權(quán)利，只有限制性、約束性規(guī)定，沒有明確其在公司治理中的權(quán)利、職能與作用。二是該辦法所指的控股股東依然沿用的是《公司法》概念，從限制、約束性條款來看，持股5%或5%以下的最小主要股東與持股50%以上的控股股東在銀行公司治理中的責(zé)任、義務(wù)沒有任何區(qū)別。在我國，持股比例在10%以下的企業(yè)法人股東很難對(duì)銀行經(jīng)營管理形成實(shí)質(zhì)性干預(yù)，對(duì)銀行經(jīng)營與財(cái)務(wù)決策能形成實(shí)質(zhì)性干預(yù)的只可能是極少數(shù)大股東或控股股東。因此，該辦法對(duì)一般主要股東與控股股東的職責(zé)、權(quán)利規(guī)定主次不分，既不利于發(fā)揮大股東在公司治理中的積極作用，也不利于發(fā)揮中小股東的監(jiān)督、制衡作用。

整體來看，我國商業(yè)銀行控股股東制度尚不明確，實(shí)踐中缺乏可操作性，一定程度上影響和制約了監(jiān)管效力和商業(yè)銀行公司治理效力。因此，客觀上需要出臺(tái)既能遵循《公司法》一般原則、又能體現(xiàn)銀行業(yè)特殊性的包括申請(qǐng)、認(rèn)定、公示制度在內(nèi)的銀行控股股東制度，以利于《公司法》的一般性原則細(xì)化為銀行業(yè)的實(shí)施細(xì)則。

完善銀行股東控制與制衡權(quán)責(zé)的思路與建議

完善控股股東、控制人及其控制權(quán)責(zé)制度，積極、有效發(fā)揮控股股東對(duì)內(nèi)部人的有效監(jiān)督、控制、制衡作用。一是建議銀行監(jiān)管部門按照持股比例將銀行股東分為財(cái)務(wù)類、戰(zhàn)略類和控制類：將持股5%以下者確定為一般財(cái)務(wù)類股東，將持股5%～10%者確定為主要財(cái)務(wù)類股東，將持股10%～25%者確定為戰(zhàn)略類股東，將持股25%～50%者確定為控制類股東，即控股股東。同時(shí)，將第一大股東單一及關(guān)聯(lián)合計(jì)持股比例上限設(shè)定為50%。二是將法人控股股東定為商業(yè)銀行控制人或?qū)嶋H控制人，行使控制人權(quán)責(zé)，如另有非法人股東實(shí)際控制人，應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管認(rèn)定并披露。三是分類明確上述各類股東權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，包括鼓勵(lì)性權(quán)責(zé)清單和權(quán)力限制清單，使包括控股股東在內(nèi)的各類股東積極、主動(dòng)、直接行使股東監(jiān)督、制衡、控制權(quán)有法可依。

優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，著力培育商業(yè)銀行戰(zhàn)略性股東和控股股東，營造持續(xù)、穩(wěn)定、健康的股東環(huán)境。一是應(yīng)明確規(guī)定戰(zhàn)略性股東和控股股東的資質(zhì)、條件和認(rèn)定辦法與機(jī)制，除直接按持股比例確定股東性質(zhì)并賦予相應(yīng)權(quán)責(zé)外，對(duì)于不能完全按持股比例確定股東性質(zhì)的情況，應(yīng)制定操作性強(qiáng)的股東性質(zhì)認(rèn)定、申報(bào)、審核或備案辦法和實(shí)施細(xì)則。二是應(yīng)建立戰(zhàn)略性股東和控股股東的引進(jìn)、培育與成長機(jī)制，鼓勵(lì)符合資質(zhì)的主要財(cái)務(wù)類股東和優(yōu)質(zhì)民間資本和境內(nèi)外優(yōu)質(zhì)機(jī)構(gòu)通過增持、定向增發(fā)、并購等方式成為戰(zhàn)略性或控制類股東，不斷提升股東質(zhì)量，優(yōu)化股東土壤。

優(yōu)化控制主體結(jié)構(gòu)，按法治化、市場(chǎng)化原則培育內(nèi)部人與股東之間相互支持、相互制衡、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的二元控制結(jié)構(gòu)。一是應(yīng)明確董事會(huì)、高管層、監(jiān)事會(huì)在商業(yè)銀行公司治理中的內(nèi)部主體權(quán)責(zé)，確保發(fā)揮董事會(huì)在商業(yè)銀行公司治理中的內(nèi)部核心主體作用。二是按照產(chǎn)權(quán)明晰原則，確?？刂祁惞蓶|或控股股東在商業(yè)銀行公司治理中的外部監(jiān)督、制衡、控制權(quán)主體地位。三是對(duì)于股權(quán)分散、沒有戰(zhàn)略性股東和控股股東甚至沒有主要財(cái)務(wù)類股東的商業(yè)銀行，應(yīng)建立委托代理機(jī)制，由持股比例最高的前十位或前五位股東組成股東委員會(huì)代表全體股東行使對(duì)內(nèi)部人的監(jiān)督、制衡與控制職權(quán)，或由股東委員會(huì)代表全體股東委托政府主管部門代理行使股東外部監(jiān)督、制衡、控制權(quán)責(zé)，使政府對(duì)銀行的外部控制法治化、規(guī)范化。二元控制結(jié)構(gòu)形成后，未經(jīng)股東委托或未經(jīng)法律授權(quán)，各級(jí)政府應(yīng)淡出對(duì)民資、外資持股比例較高、無控股股東的商業(yè)銀行高管及其薪酬的直接控制，而應(yīng)通過各級(jí)監(jiān)管部門專施監(jiān)管職能。

優(yōu)化股東結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)商業(yè)銀行之間交叉持股、控股，提升股東對(duì)內(nèi)部人的專業(yè)化監(jiān)督、控制與制衡能力與水平。一方面，應(yīng)借鑒德國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與做法，允許并積極鼓勵(lì)國內(nèi)商業(yè)銀行之間錯(cuò)位交叉持股，尤其應(yīng)鼓勵(lì)規(guī)模較大、公司治理水平較高的銀行通過戰(zhàn)略性或控制性投資或持股，直接參與對(duì)規(guī)模相對(duì)較小、公司治理水平相對(duì)較低的銀行的公司治理活動(dòng)。另一方面，銀行之間的持股、控股比例限制應(yīng)明顯寬于非銀行金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的持股、控股比例限制，使商業(yè)銀行之間持股、控股更加方便與普遍，商業(yè)銀行之間的資產(chǎn)重組與股權(quán)轉(zhuǎn)讓更加順暢與高效。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)）