城市人口發(fā)展過程中面臨的公共安全問題及其對策

張同林

摘要：隨著我國城市規(guī)模的迅速擴大，城市公共安全體系建設面臨許多新問題與新挑戰(zhàn)。合理控制城市人口規(guī)模，適度調(diào)整社會治理的手段和方法，創(chuàng)新城市社會治理，完善城市公共安全體制機制，提高社會治理能力保障和改善民生水平的能力，是我國適度推進城市化，加速社會主義現(xiàn)代化建設過程中需要解決的重大課題。在梳理國內(nèi)外城市安全管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對我國城市化發(fā)展過程中存在的主要問題，提出創(chuàng)新和完善我國城市公共安全體制機制的路徑及其對策建議。

關(guān)鍵詞：城市公共安全;控制人口規(guī)模;創(chuàng)新城市社會治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.003

黨的十九大報告提出，加強和創(chuàng)新社會治理過程中，非常重要的環(huán)節(jié)在于健全城市公共安全體系，在總體國家安全觀的指引下，形成共建共治共享的社會治理格局。城市公共安全是城市中的安全問題，由于城市問題與安全問題的耦合，使城市安全問題研究變得異常復雜。尤其隨著城市規(guī)模的迅速擴大以及人口的大量導入，當前城市公共安全體系的建設需要緊密地把握現(xiàn)實中出現(xiàn)的新問題與新挑戰(zhàn)，結(jié)合國外城市公共安全管理的經(jīng)驗，全面系統(tǒng)地對城市公共安全進行維護，提高保障和改善民生的能力，推進城市化發(fā)展與現(xiàn)代化建設。

一、城市公共安全理論溯源

現(xiàn)代化城市的形成與科學技術(shù)的發(fā)展密切相關(guān)，伴隨城市物理空間的拓展、人口規(guī)模的擴大以及公共管理的形成，大型城市不斷在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，并成為一個地區(qū)、一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展程度的代表。而這些因素在推動城市不斷發(fā)展的同時，也在很大程度上成為城市發(fā)展的風險因素，從國外對于城市公共安全風險的研究可以大體描摹出城市公共安全風險形成的基本路徑。這些研究最早發(fā)端于20世紀30年代，逐步成熟于20世紀50年代，隨著西方社會工業(yè)化的逐步完成以及信息化社會的到來，歐美等國家對于公共安全的研究逐步呈現(xiàn)多理論、多視角以及精細操作化的態(tài)勢。

歸納起來，國外相關(guān)研究基本上是從理論支撐與實踐操作兩個層面展開，理論層面主要是風險社會理論、安全國家理論以及政府責任管理理論三個方面，分別從現(xiàn)代社會發(fā)展的特征、國家建設的內(nèi)在屬性以及政府的現(xiàn)代職能轉(zhuǎn)型等視角來探討后現(xiàn)代社會城市公共安全的基本特征以及發(fā)展態(tài)勢;實踐層面主要是圍繞如何應急處置針對城市社會各類型的公共危機事件，包括對公共風險的類型劃分、危機事件應急處置的體系建設、風險治理的社會整合功能發(fā)揮、各類危機事件的經(jīng)驗總結(jié)以及社會組織參與公共安全維護等。

在相對完整的研究框架下，我國國內(nèi)關(guān)于城市社會公共安全應急處置與維護治理的研究主要起步于20世紀90年代，這與中國的城市化發(fā)展階段性密切相關(guān)。特別是在2008年以后，隨著中國城市化的快速發(fā)展，圍繞城市社會安全以及風險防控的相關(guān)研究開始逐步增多，并根據(jù)不同主題深入細致地發(fā)展成為幾條研究主線，而這些研究領(lǐng)域的形成也大體反映出我國城市傳統(tǒng)安全風險的演化路徑。

首先，城市公共安全面臨的問題呈現(xiàn)出明顯的復雜性、多元性與綜合性。很長一段時間，由于我國城市化發(fā)展水平相對較低，城市公共安全問題基本上被分割成為幾個單獨的管理領(lǐng)域，例如由公安機關(guān)負責的城市治安工作，由各個企業(yè)負責的安全生產(chǎn)工作，這其中也包含消防工作。城市社會生產(chǎn)生活的單一性以及城市人群組成的同質(zhì)性，決定了公共安全的管理工作基本上是以“防”為主。而進入2000年以后，中國的城市化發(fā)展迅速，城市之間以及城市內(nèi)部的聯(lián)系與分工日漸緊密和復雜，城市化進程中所凸顯的各類安全問題打破了以往單一的類型化特點，越來越多地呈現(xiàn)出復雜性、多元化與持續(xù)性特點。[1]由此，開始形成了對城市公共安全管理體系存在問題的系列延續(xù)，并圍繞不同的問題類型形成了不同的研究分析視角，[2]特別是在2008年奧運會之后，針對特大型城市公共安全所存在的隱患與漏洞的研究開始逐步成為城市管理研究的主流。[3]

其次，城市公共安全風險的積聚推動了應急管理體系建設的研究。特別是2010年以來發(fā)生的一系列重特大城市安全問題，對城市公共安全應急與管理的能力提出了迫切的要求。作為重要的考核指標，城市公共安全逐漸成為中國各級政府需要面對的主要工作任務，特別是對城市突發(fā)事件的應對和管理成為最近幾年城市政府公共管理能力的主要評價依據(jù)。[4]而城市突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，一方面反映出城市發(fā)展水平的大幅度提升，另一方面也折射出傳統(tǒng)城市安全問題正在發(fā)生顯著的變化。在信息化社會的影響下，城市風險的積累在一定程度上受到新興技術(shù)的影響，并在特定情境下成為安全風險的誘發(fā)因素。[5]針對不同安全問題，結(jié)合不同城市的地域特點，借鑒國外經(jīng)驗，城市應急管理與公共危機事件處置成為我國各類城市安全管理體系的重要組成部分，并在系列研究的基礎(chǔ)上對未來的城市安全趨勢進行判斷。[6]

再次，城市公共安全事件的社會影響日漸顯著。以往城市安全問題表現(xiàn)出單一的線性影響效果，即事件與問題的產(chǎn)生往往局限在小范圍的時空場景中，社會影響有限。而隨著我國城市社會的不斷發(fā)展，在人群大量積聚、網(wǎng)絡不斷發(fā)展的時代，公共安全事件的影響逐漸成為社會性的公共議題，并引發(fā)大量關(guān)注和討論。很多時候，這些輿論情緒會進一步推動出現(xiàn)新的公共安全危機。[7]在這樣的背景下，城市公共安全體系的研究就不僅要有理論分析，更要重視對策研究，特別是針對公共安全的社會影響，需要借助理論工具的分析，從角色、功能、類型等不同角度，探討公共安全體系構(gòu)建的組成部分與各自功能，對我國城市公共安全現(xiàn)狀進行分析;[8]同時，更需要充分考慮中國社會轉(zhuǎn)型的特殊階段性因素，結(jié)合不同地域城市發(fā)展模式進行比較研究，在此基礎(chǔ)上厘清社會問題產(chǎn)生的深層次原因，并提供相應的對策建議。[9]與此同時，當前中國城市社會的公共安全問題也與轉(zhuǎn)型階段中國社會的文化變遷與群體價值觀念重塑密切相關(guān)，特別是社會性的公共安全問題，有必要根據(jù)不同學科的專業(yè)分析視角，研究事件全過程的演變軌跡與內(nèi)在邏輯，研究不同事件應急處置措施的效果，同時也探討突發(fā)性公共安全事件造成的深層次社會影響。[10]

二、人口城市化進程中城市公共安全問題的特征

20世紀以來，城市化成為世界性潮流，推動人類社會發(fā)展。在城鎮(zhèn)化過程中，人口快速向城市集聚，城市規(guī)模變得越來越大，涌現(xiàn)出一批千萬人口以上的超大城市。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，從1960年到2017年，世界百萬人口以上的特大城市的人口占全世界總?cè)丝诘谋戎貜?3.4%提高到31.4%。然而，隨著超大城市的空間、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等子系統(tǒng)變得越來越復雜，城市尤其大城市的公共安全問題呈現(xiàn)出如下趨勢：

（一）城市公共安全問題呈現(xiàn)雙重分化的基本態(tài)勢

從總體來看，城市公共安全風險問題呈現(xiàn)“物—人”雙重分化的基本態(tài)勢。對于我國城市化進程來說，一方面全球化影響下，經(jīng)濟曲折動蕩風險作用于城市的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、社會結(jié)構(gòu)深度轉(zhuǎn)型風險作用于城市生活環(huán)節(jié)、城市基建脆弱風險作用于城市安全環(huán)節(jié)，三種風險同時對我國城市的公共安全維護構(gòu)成嚴峻的挑戰(zhàn)。另一方面，職業(yè)分化產(chǎn)生的工作差異容易導致生產(chǎn)場所與生產(chǎn)過程的風險累積，利益分化產(chǎn)生的群體矛盾容易借助新媒體技術(shù)，以暴力化的特征破壞正常社會秩序。而對于超大城市來說，人員多地域、大規(guī)模、短時間的快速聚集與流動，進一步增加了公共安全維護與社會治安管控的壓力與難度，也為特定暴力分子制造群眾傷害與社會破壞等事件提供了條件與機會。

（二）城市公共安全問題社會敏感度日益升高

從城市公共安全問題的成因看，城市公共安全問題的擴大化與否，主要受三類因素的影響：政府應對效率、群體情緒累積與媒體輿論導向。城市生活的流動性與多樣性往往對政府公共管理的效度形成沖擊，基層政府職能部門在風險的管控過程中始終伴隨緊張感與壓力感。同時，很多公共安全事件的產(chǎn)生看似偶發(fā)，實則存在必然的邏輯鏈條——監(jiān)管的源頭失效、處置的過程失當、善后的結(jié)果失衡;群體的社會情緒往往伴隨公共危機事件的進展而演化，部分個體或者群體在日常生活中的心理落差，容易因不同危機事件的刺激而導致情緒的失控，進而引發(fā)暴力行為;而媒體輿論的導向具有雙重性效果，公共安全事件的過度解讀以及主觀誤讀在一定程度上起到了擴散社會情緒并制造效仿對象的反向作用。

（三）城市公共安全脆弱性非常突出

由于人類活動強度特別劇烈，中國超大城市的脅迫型脆弱也非常突出，對城市安全形成威脅。中國超大城市不僅人口數(shù)量大，而且人類活動強度大。一是城市的城區(qū)人口高度密集，并且流動人口較多，人際關(guān)系復雜。二是城市經(jīng)濟活動強度大，例如以特大城市為核心的十大城市群總面積占全國總面積的11%，人口比重達到39%，而GDP占全國比重達到66%，市轄區(qū)GDP占全國的比重達40%以上。三是城市土地開發(fā)強度高，農(nóng)田和生態(tài)空間不斷縮小，由此造成生態(tài)環(huán)境惡化，生物多樣性減少。四是城市的火車站、客運樞紐以及各繁華商業(yè)區(qū)域的交通流量特別大，市內(nèi)交通擁堵現(xiàn)象屢見不鮮，交通事故也頻頻發(fā)生?？傊邚姸鹊娜祟惢顒邮沟贸鞘袑ψ匀换蛉藶橹聻囊蜃拥拿舾卸仍黾?，因而城市安全風險日漸上升。

（四）人口規(guī)?？刂坪蜕鐣卫碚{(diào)整問題高度集中

城市公共安全涉及的內(nèi)容在當前階段主要圍繞兩個層面展開，首先是城市人口規(guī)模的控制問題，特別是特大型城市如何科學有序地進行人口安置，成為影響城市發(fā)展以及安全風險化解的重要因素。目前，我國城市在公共安全領(lǐng)域亟須破解的問題是，在大量國內(nèi)人口導入的基礎(chǔ)上，積極有效地應對人群的規(guī)模化積聚效應帶來的風險問題，這一問題與保障和改善民生的議題緊密相關(guān)，涉及不同人群在就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的諸多需求與訴求，處置不當會引發(fā)連鎖反應。其次，公共安全問題的內(nèi)容主要涉及城市社會的治理問題，既包括物品層面的安全防護，也包括人員群體的矛盾調(diào)處。目前中國城市的經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等子系統(tǒng)存在發(fā)展失衡、匹配失調(diào)的現(xiàn)象。在人口向超大城市快速集聚的過程中，普遍存在“重經(jīng)濟，輕社會”“重物質(zhì)，輕文化”“重開發(fā)，輕環(huán)?！薄爸厣a(chǎn)，輕生活”“重建設，輕管理”“重速度，輕品質(zhì)”“要數(shù)量，不要質(zhì)量”“要人手，不要人口”的現(xiàn)象。由于各子系統(tǒng)之間缺乏有機耦合和功能互補，超大城市普遍存在系統(tǒng)性脆弱，因而抗御安全風險的恢復力也就大打折扣。

三、中國大城市的新型公共安全問題類型

中國大城市存在各種安全問題，既包括政治、國土、軍事、社會治安、公共交通等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的安全風險，也包括非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的新型安全風險。與世界其他大城市一樣，中國大城市安全問題也面臨一些與世界大城市共同的安全風險。但在中國特殊的經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和城鎮(zhèn)化發(fā)展格局下，中國大城市的新型公共安全問題突出地體現(xiàn)在以下六大方面。

（一）經(jīng)濟安全問題

在后全球金融危機時代，全球競爭將從個體競爭走向群體競爭，特別是走向以特大城市為核心的城市群競爭。中國大城市在引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)造就業(yè)機會、維持經(jīng)濟增長方面具有舉足輕重的作用，但同時也存在房價過高且上漲過快、城市政府的地方債務過高、抗御金融危機能力較弱等經(jīng)濟安全風險。此外，由于歷史原因，有的城市還在城區(qū)布局了一些高?；瘜W品企業(yè)，存在安全生產(chǎn)方面的風險。

（二）信息安全問題

在信息時代，大城市的信息安全顯得尤為重要。中國各類重要信息主要集中在大城市，同時向中小城市和鄉(xiāng)村地區(qū)傳播信息的速度也不斷加快。然而中國大城市信息安全防護的能力與其信息中心的地位不相稱，與發(fā)達國家相比，中國大城市在信息安全防護方面尚有較大的差距。

（三）社會安全問題

中國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展期和社會矛盾凸顯期。大城市吸納了大量的外來人口，人口流動性較大，社會分層和居住分異現(xiàn)象明顯，大量農(nóng)民工和大學畢業(yè)生蝸居在城中村、棚戶區(qū)和城市邊緣區(qū)。加上經(jīng)濟利益分配格局不盡合理，各種社會文化相互沖突，這使得大城市在城市貧困和失業(yè)、暴力犯罪等方面積聚了大量的安全風險。此外，西方敵對勢力、國際恐怖主義與國內(nèi)分裂分子相互勾結(jié)，為了制造社會轟動效應，故意選擇在大城市制造各種暴力恐怖事件等。未來，暴力恐怖事件可能存在從邊疆地區(qū)向內(nèi)陸大城市蔓延的趨勢。

（四）生態(tài)安全問題

中國人口快速向大城市集聚，經(jīng)濟活動越來越強烈，對生態(tài)系統(tǒng)的干擾也越來越強烈。很多大城市的農(nóng)田和生態(tài)空間不斷被吞噬，形成了大片的鋼筋水泥叢林，城市生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生物多樣性已經(jīng)面臨巨大挑戰(zhàn)。不少大城市的地下水長期被嚴重超采，已經(jīng)引發(fā)地面沉降、“天坑”和房屋坍塌等地質(zhì)災害。還有不少大城市的PM2.5嚴重超標，霧霾天氣頻頻出現(xiàn)，嚴重影響市民的生活質(zhì)量和身心健康。

（五）資源安全問題

中國大多數(shù)大城市資源稟賦條件較差，水資源和土地資源日漸短缺，石油、天然氣、糧食等戰(zhàn)略資源高度依賴外部供給。然而中國大城市的戰(zhàn)略資源儲備數(shù)量非常有限，一旦發(fā)生重大事故、災難，資源供給途徑被切斷，那么這些城市的正常運行勢必面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（六）公共衛(wèi)生安全問題

中國大城市人口密集，但市民的公共衛(wèi)生意識淡薄，良好的衛(wèi)生習慣有待逐步養(yǎng)成，這就為新型傳染性疫情的傳播擴散提供了天然土壤，例如非典型肺炎（SARS）、H7N9型禽流感等疫情，已經(jīng)給中國大城市留下了深刻教訓。此外，由于中國有些企業(yè)社會責任缺失，有關(guān)部門對食品衛(wèi)生監(jiān)管不力，大城市的食品安全也存在一定的風險。

四、國外城市公共安全管理模式

在不斷應對各種城市公共安全危機挑戰(zhàn)的過程中，城市公共安全管理系統(tǒng)也同步發(fā)展起來。從近代發(fā)達國家的城市政府介入災害應急管理起，經(jīng)過長期的變遷和發(fā)展，發(fā)達國家的城市尤其大城市在20世紀中后期，已經(jīng)逐漸建立了多元化、全方位、綜合性的危機管理系統(tǒng)，其危機應急機制的運行狀況和經(jīng)驗教訓，對于我國處于初創(chuàng)階段的城市公共安全管理機制建設，具有重要的參考借鑒價值。

（一）紐約城市公共安全管理模式

紐約是美國第一大城市，是美國經(jīng)濟的引擎，也是全球經(jīng)濟、金融和貿(mào)易的中心。紐約曼哈頓區(qū)集中了世界金融、證券、期貨及保險等行業(yè)的精華。紐約是聯(lián)合國總部的所在地，也是國際政治活動的中心之一。這種特殊的城市地位也給紐約的城市公共安全管理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。紐約有世界上最多的摩天大樓，有世界上最繁忙的機場之一，平均每天都會發(fā)生兩起有毒物質(zhì)污染事故和一起綁架事件，紐約極其容易成為恐怖襲擊的目標。而同樣的災害，一旦發(fā)生在紐約，就會形成“放大效應”。

為應對這種挑戰(zhàn)，紐約市政府逐步建立了一套完備的城市公共安全應急管理體系。這套體系在應對2001年“9·11”恐怖襲擊和2003年的停電事件中發(fā)揮了巨大作用。

1. 紐約市危機管理辦公室

紐約市危機管理辦公室是紐約進行公共安全應急管理的常設機構(gòu)，2001年成為一個正式的職能部門。它管理的危機事務具體有：制定法規(guī)、協(xié)調(diào)各方力量;制定危機預案，進行演習和訓練;儲備應對危機所需要的物資。一旦大的危機爆發(fā)，它負責啟動應急系統(tǒng)。

紐約市危機管理辦公室所定義的危機事態(tài)幾乎涵蓋了所有可能對人們的生命和財產(chǎn)安全造成威脅的突發(fā)性事件，包括公共設施故障、惡劣天氣、傳染性疾病暴發(fā)、有毒或者化學物質(zhì)泄漏、社會秩序動蕩、恐怖襲擊等。對每一種危機事態(tài)，危機管理辦公室都有一套針對性的應急方案。

2. 危機管理運作

（1）紐約市危機管理辦公室日常工作內(nèi)容

一是危機監(jiān)控。通過覆蓋紐約五大區(qū)的信息系統(tǒng)，就地理狀況、人口密度、基礎(chǔ)設施、道路交通、建筑結(jié)構(gòu)等提供詳細數(shù)據(jù)和一目了然的示意圖，一旦發(fā)生緊急事故，馬上可以確定哪些地區(qū)的人口應緊急疏散、哪些道路最安全等。

二是危機處理。危機事件爆發(fā)時，協(xié)調(diào)各機構(gòu)之間的活動;對危機事件的情形進行評估;調(diào)配資源，充當危機處理指揮員以及協(xié)調(diào)參與處理危機的各機構(gòu)之間的聯(lián)系中介。根據(jù)具體情況啟動相應指揮中心。

三是與公眾進行信息溝通。其一，在危機發(fā)生之前教育公眾，提高公眾應對危機能力;其二，在危機發(fā)生時，向公眾傳遞重要信息。

（2）紐約市的危機準備項目

為了能夠出色地應對各種各樣的危機事件，紐約市設計、開展了很多幫助城市市民和工商業(yè)界“做好準備”的項目。主要有：

一是針對社區(qū)的危機準備項目。幫助市民做好準備，不僅可以降低危機事件對市民的直接影響，更重要的是可以在短時間內(nèi)迅速動員起市民的力量，幫助政府機構(gòu)處理危機事件。

二是針對商界的危機準備項目。危機管理辦公室提供各種信息服務，幫助工商業(yè)主對可能對自己的業(yè)務造成影響的危機提前做好應對的準備。

三是訓練和演習。為了更好地應對可能發(fā)生的危機事件，紐約市危機管理辦公室針對各種危機事態(tài)的情形，設計并開展了很多訓練和演習，培養(yǎng)能夠?qū)ξC事件作出快速反應的專業(yè)人士。這些訓練和演習一般和許多聯(lián)邦、州和地方政府機構(gòu)合作開展。

（3）紐約市的危機反應項目

紐約市危機管理辦公室通過一系列的項目，為在危機發(fā)生時作出快速有效的反應提供了信息、人員和組織上的充分保證。主要項目包括：

一是城市危機管理系統(tǒng)。2004年5月，紐約市危機管理辦公室宣布紐約市危機管理系統(tǒng)正式開始運作。該系統(tǒng)以美國國家危機命令智慧系統(tǒng)為模板組建，對各個政府機構(gòu)在危機處理中的角色和責任有清晰的界定。

二是城市應急資源管理體系。這是一個以計算機網(wǎng)絡為平臺的信息系統(tǒng)，可以對需要的各種物資和人力資源進行準確的定位，以迅速地調(diào)動這些資源。

三是“9·11”危機呼救和反應系統(tǒng)。

四是移動數(shù)據(jù)中心。裝備有及時更新的地理信息系統(tǒng)，能夠進行數(shù)據(jù)收集和分析。利用移動數(shù)據(jù)中心的地圖定位繪制功能和信息收集處理功能，移動數(shù)據(jù)中心的工作人員能夠迅速描摹受危機影響地區(qū)的信息，提供給危機現(xiàn)場的救援人員和公共信息機構(gòu)。

五是城市搜索和救援。

（4）紐約市的危機恢復項目

紐約市危機管理最后一個重要環(huán)節(jié)，就是幫助受危機影響的個人、企業(yè)和社區(qū)盡快地恢復，這個階段從危機情況基本穩(wěn)定，一直延續(xù)到所有的體系回歸正常為止。

3.紐約危機管理模式總結(jié)

紐約市危機管理是全政府、全社會、全過程、多層次的城市公共安全和危機控制模式，以“預防為主，充分準備”為原則，不斷完善統(tǒng)一指揮、職責明確與協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制，民間組織廣泛參與應對突發(fā)事件，應急教育日益廣泛普及。

（二）倫敦城市公共安全管理模式

倫敦是英國首都，同時也是英國的政治、經(jīng)濟、文化和交通中心，其應急管理體制建設的發(fā)展已經(jīng)比較完善，目前已形成了立體化、網(wǎng)絡狀的應急指揮協(xié)調(diào)體系;倫敦市應急管理體制框架分為三個層面，分別是國家、地方和地區(qū)，便于形成決策、組織、指揮和協(xié)調(diào)應急管理。在國家層面上，在英國內(nèi)閣中，設立了專門的倫敦應急事務大臣，監(jiān)督倫敦重大違紀事項的準備工作和危機應對工作。在地方層面上，倫敦市應急體制的主要組成部分包括倫敦應急服務聯(lián)合會、倫敦消防應急規(guī)劃署、倫敦應急小組、地方衛(wèi)生署、倫敦應急論壇、市長辦公室和大倫敦議會以及倫敦政府辦公室。在地區(qū)層面上，倫敦33個區(qū)政府都有自己獨立的應急規(guī)劃職能。

1. 倫敦應急服務聯(lián)合會

該機構(gòu)成立于1973年，聯(lián)合會的委員會成員主要是應急服務組織和地方政府的代表，主要來自以下各部門的代表：城市治安服務部、倫敦消防總隊、倫敦市警察局、倫敦交通警察署、倫敦急救中心以及倫敦市各級地方政府。平時負責地區(qū)危機預警、制訂工作計劃、舉行應急訓練。災難發(fā)生后，負責人必須協(xié)調(diào)各方面的力量有效處理事務，并負責向相應的中央政府部門，如衛(wèi)生部、國防部尋求咨詢或其他必要的支援。

2.倫敦消防應急規(guī)劃署

該機構(gòu)直接對大倫敦議會和市長辦公室負責，是整個城市應對火災、地震等各種災害最重要的力量。倫敦消防和應急策劃局在每個社區(qū)設立了消防站，其中有市政管理人員、有消防安全專家，也有社區(qū)建設人員，能夠隨時提供多方位的救援措施。各個消防站還與專業(yè)救火、救災隊員共同建立防災教育體系。消防站幾乎實現(xiàn)24小時值班，居民可以隨時進入消防站咨詢或者尋求幫助。

預防災害一直是倫敦消防應急規(guī)劃署近年來的工作重點。1987年，倫敦一地鐵站發(fā)生大火，造成31人死亡，大量人員受傷。這場災難發(fā)生后，倫敦消防應急規(guī)劃署與倫敦地鐵和鐵路網(wǎng)絡公司建立合作，以保證各個機構(gòu)在災難發(fā)生時履行各自的職責。鑒于2006年7月發(fā)生的地鐵爆炸案，倫敦市政府采取了各種措施對地鐵公共設施進行“升級服務”，以提高對恐怖襲擊等各類非法暴力行為的防范和應對能力，應急體系的完善措施就包括倫敦消防應急規(guī)劃署和其他應急服務組織在內(nèi)的更為完善的聯(lián)動反應機制，并制定深層隧道救援計劃。

2003年，倫敦消防應急規(guī)劃署發(fā)表的第一份《倫敦安全計劃》，為未來一年的城市災害處理制定了細則。根據(jù)2/3的火災遇難者年齡超過了60歲的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，倫敦消防應急規(guī)劃署2004年開展了名為“你自己能活下來嗎？”的活動，為60歲以上的公民建立了專門的火災求助熱線。熱線開通第一周內(nèi)，就有數(shù)千名老人和他們的親戚朋友通過電話咨詢。與此同時，倫敦消防應急規(guī)劃署還建立了“青少年縱火者干預體系”，對青少年進行防火教育，解答他們有關(guān)火災的疑問。

倫敦消防應急規(guī)劃署還與負責醫(yī)療急救的“國家健康服務體系”簽訂協(xié)議。在遭遇火災或其他災難的人因為情急而錯撥求救電話時，這兩個機構(gòu)之間的通訊交換系統(tǒng)能夠自動轉(zhuǎn)接到消防隊。作為世界上第三大消防隊，倫敦消防應急規(guī)劃署還利用先進技術(shù)，協(xié)助救災工作。2004年，該機構(gòu)對2.5萬戶家庭進行了防災能力評估，并計劃在2005年前在82%的倫敦家庭中安裝火災報警系統(tǒng)。該機構(gòu)還與摩托羅拉等公司合作，改進消防部門的應急響應時間，努力實現(xiàn)使火災數(shù)目、傷亡數(shù)目和虛假報警呼叫數(shù)目減少20%的目標。

3.地方衛(wèi)生署

該機構(gòu)負責地方的救護車服務、急救服務以及基本醫(yī)療保障。在職能上與英國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對體系有交叉。英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對體系是一個綜合體系，包括了戰(zhàn)略層面和執(zhí)行層面。其中，戰(zhàn)略層面的應對指揮由衛(wèi)生部及其下設機構(gòu)負責，而執(zhí)行層面的突發(fā)事件應對則由國民健康服務系統(tǒng)及其委托機構(gòu)開展。其中“突發(fā)事件計劃協(xié)作機構(gòu)”的主要職責是制訂、頒布、修改并維護突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對計劃，并協(xié)調(diào)與應對系統(tǒng)中其他部門的合作;“國民健康服務系統(tǒng)”地區(qū)行政機構(gòu)在這個系統(tǒng)中的職責是確保地方衛(wèi)生服務機構(gòu)在突發(fā)事件中作出快速恰當?shù)姆磻?002年4月計劃修改后，更多的職能從“國民健康服務系統(tǒng)”轉(zhuǎn)向了基本醫(yī)療委托機構(gòu)，構(gòu)建了一個更為完善的公共衛(wèi)生網(wǎng)絡。網(wǎng)絡中的各機構(gòu)在突發(fā)事件應對中各司其職，協(xié)調(diào)活動，形成了更為綜合的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對系統(tǒng)。

4.倫敦應急小組

該機構(gòu)是2001年美國“9·11”事件后設立的一個應急組織，主要職責是保證倫敦做好各種災難事件的準備工作。

5.倫敦應急論壇

該機構(gòu)主要是監(jiān)督倫敦應急小組的工作，其成員都是代表主要應急機構(gòu)和關(guān)鍵合作部門的高級官員。

6.市長辦公室和大倫敦議會

市長辦公室負責戰(zhàn)略管理問題，協(xié)調(diào)全倫敦范圍內(nèi)的行動，大倫敦議會在危機預防和危機應對中沒有正式的職責，只是通過倫敦政府協(xié)會為地方政府提供支持和援助。

7.倫敦政府辦公室

該機構(gòu)主管倫敦應急小組，同時在危機預防和危機應對中協(xié)助一些政府部門。

（三）啟示

從發(fā)達國家重要城市的安全應急管理經(jīng)驗中可以看出，危機管理出現(xiàn)多元化、立體化、網(wǎng)絡化的發(fā)展趨勢。許多公共危機不是某一部門或機構(gòu)諸如警察、消防或醫(yī)療機構(gòu)單獨應該應對的。他們需要來自不同部門和機構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，必須以多元化、立體化、網(wǎng)絡化的管理體系來應對城市安全風險問題。

因此，在城市的應急管理的模式選擇上，發(fā)達國家的經(jīng)驗給我們的啟示是：

1.建立政府主導和多部門合作聯(lián)動機制

通過立法明確政府不同部門和社會團體在城市公共安全管理中的職責定位，建議先進的信息管理系統(tǒng)。打破條塊分割，建立起集中統(tǒng)一、層次分明、序列協(xié)調(diào)的新興城市公共安全管理體系，承擔起向全社會提供系統(tǒng)、全面的公共安全服務的職能。特別是構(gòu)筑完善的風險危機分級反應機制。該機制主要包括：（1）規(guī)定城市緊急狀態(tài)等級系統(tǒng)、確定風險危機的性質(zhì)和嚴重等級，建立分級風險危機應對系統(tǒng)。（2）成立應急決策中心、指揮中心或指揮部。（3）根據(jù)風險危機的性質(zhì)、種類和嚴重程度，迅速啟動相應的應急預案，調(diào)動應急力量，應對風險危機。風險危機反應機制還應包括：及時發(fā)布危機信息，確保通信系統(tǒng)暢通，保證城市交通系統(tǒng)正常運作，高效的城市搜索和救援系統(tǒng)，良好的風險危機恢復系統(tǒng)。

2. 完善預案

制定各種自然災害和治安災害的預防和處置預案、建立完善的應急預備系統(tǒng)。通過科學的規(guī)劃和資源儲備，反復演習和專業(yè)訓練，使政府管理者和危機所涉及的社會組織和人群能夠按照既定的程序有條不紊地應對，最快地化解危機。

3. 健全網(wǎng)絡

建立遍布全社會的應急網(wǎng)絡，包括官方和民間的。完善緊急公共信息中心平臺系統(tǒng)，主要包括衛(wèi)星通信網(wǎng)絡、可視電話系統(tǒng)和直升機電視傳輸系統(tǒng)、GIS系統(tǒng)、相關(guān)數(shù)據(jù)庫等有效共享機制。在受災時，各級、各類應急救災機構(gòu)可以通過緊急公共信息中心平臺系統(tǒng)進行無線通信，以保證緊急網(wǎng)絡和信息收集、交換和傳達，并使各系統(tǒng)網(wǎng)絡相通，形成一個高覆蓋的應急對策通信網(wǎng)。

4. 鼓勵社會多方力量參與

鼓勵民間組織廣泛參與應對突發(fā)事件。除了靠政府動員廣泛的人力、物力和財力資源以外，民間組織在救災及災后恢復過程中能夠扮演非常重要的角色，成為政府主導力量的重要補充。

5. 平戰(zhàn)結(jié)合，重在訓練

如果沒有平時的管理，戰(zhàn)時就不能馬上適應，因此需要不斷地演練，才會防止當真實事件來臨時的慌亂和傷亡。

6. 廣泛普及公共安全教育

加強宣傳，將各方面的預案都讓老百姓知道，普及全民應急知識。有關(guān)部門可考慮編制市民災害防護指南，基本內(nèi)容包括防護對策清單、緊急事故防護對策、警戒區(qū)域和疏散地圖、颶風、水災、龍卷風、危機事件以及危機管理有關(guān)機構(gòu)的常用電話號碼等。廣泛普及應急教育，有助于提高社會對重大突發(fā)事件的心理承受能力，這對重大突發(fā)事件的處理起到了事半功倍的效果。

五、城市公共安全問題防控的思路

針對城市公共安全問題的新動向與新特征，城市公共安全問題防控需要具有清晰的問題意識，即城市公共安全問題借助何種因素與條件形成了影響社會秩序的危機事件，其問題傳導路徑的基本特征是怎樣塑造的。基于這一問題意識，公共安全的問題應對與化解思路就需要將問題的事前預警、事中處置與事后防治有效整合，從而形成制度化、立體化、系統(tǒng)化的公共安全綜合治理網(wǎng)絡，并探索在源頭上去化解安全問題產(chǎn)生的因素。因此，針對當前我國城市社會出現(xiàn)的系列公共安全問題，一方面要分析特大型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展特征及其中不同社會群體的生活方式來探尋公共安全問題發(fā)生的內(nèi)在根源與一般規(guī)律，分析社會性問題與群體性暴力相互轉(zhuǎn)換的內(nèi)在機制;另一方面需要進一步討論媒體輿論在公共安全事件中的雙向作用，揭示當前公共安全問題隱匿線索、觸發(fā)條件與運轉(zhuǎn)機制，進而提出有效的應急處置對策與社會治理措施。從體系構(gòu)建到對策實踐，需要設置并加強以下幾個方面的工作：

第一，形成特大型城市公共安全共建共享綜合治理體制

城市公共安全的維護涉及社會生活的多個領(lǐng)域，有效統(tǒng)籌與整合協(xié)同各類社會資源是應對公共危機的關(guān)鍵。共建共享共治綜合治理體制的建設不僅需要在技術(shù)層面上形成科學先進的偵破、監(jiān)管、應急與善后支持體系，更需要重點研究如何將常規(guī)化的安全防控網(wǎng)絡嵌入日常社會運行過程中，系統(tǒng)分析公共安全防治體系的方向、目標、路徑、方法、步驟、標準等鏈條環(huán)節(jié)，既構(gòu)建信息化規(guī)模應用與社會多元主體協(xié)調(diào)互動的治理機制，更要重視搭建基層社會力量共同參與的平臺，以社區(qū)治安為核心推動群眾工作，以文化融通為手段擴展基層彈性，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城市公共安全網(wǎng)絡全面覆蓋與有效運行。

第二，培育特大型城市社會矛盾化解的多元路徑與有效機制

特大型城市公共安全問題更多的是以人和群體為核心的社會矛盾的產(chǎn)生與反映，公共安全問題的防范不僅需要應急處置能力的提升，更需要在常態(tài)環(huán)境下對不同性質(zhì)與類型的社會矛盾進行及時有效的預防化解。由于特大型城市群體生活方式的復雜性與流動的快速性，要實現(xiàn)相關(guān)社會矛盾問題的排查、預警與調(diào)處化解，需要了解不同人群的生活狀態(tài)以及行動邏輯，深入研究不同層面矛盾的生發(fā)、轉(zhuǎn)化、擴散因素與基本路徑，進而綜合運用多種方式溝通、協(xié)商、應對與處置由于矛盾激化產(chǎn)生的公共安全事件。在實際的工作中，需要將維權(quán)和維穩(wěn)相統(tǒng)一，把源頭治理、過程控制、應急處置有機結(jié)合起來，完善社會穩(wěn)定問題評估制度，拓寬基層社會多方參與糾紛化解的制度化渠道，牢牢掌握預防化解社會矛盾主動權(quán)。

第三，注重特大型城市公共危機事件的網(wǎng)絡動態(tài)管理與社會輿情引導

當前新媒體技術(shù)的廣泛應用在為城市公共安全網(wǎng)絡建設帶來便利條件的同時，也增加了危機事件輿情引導的難度。部分公共危機事件借助網(wǎng)絡平臺迅速傳播擴散，具有強大的“虹吸效應”，在很短的時間內(nèi)，裹挾各種主觀情緒，吸引大量圍觀群眾，在一定程度上推動了危機事件的進一步擴大化，并造成了社會恐慌與民意扭曲，影響公共危機事件的處置。同時，網(wǎng)絡空間本身也蘊含多重公共危機觸發(fā)因素，作為現(xiàn)實社會的“倒影復制”，網(wǎng)絡社會不僅具備現(xiàn)實社會空間問題產(chǎn)生的基本要素，同時又增添了新的不確定性因素。一些領(lǐng)域、一些群體的特殊性問題在特定條件的刺激下很容易轉(zhuǎn)化成危機事件，其危害效應往往超越網(wǎng)絡空間，形成線上、線下力量交互影響的傳導模式，放大了危機事件的破壞效果。因此，從公共安全問題的角度對網(wǎng)絡平臺的監(jiān)管，應該以明確制度化的手段和方式實現(xiàn)日常工作的常態(tài)化、動態(tài)化管理，一方面需要把握在日常工作中如何實時收集、掌握、研讀網(wǎng)絡輿情的各種信息數(shù)據(jù)，使發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題、核實反饋四個環(huán)節(jié)緊密相連;另一方面，需要研究如何增強政府各級部門信息發(fā)布、媒體溝通、輿情引導的能力，牢牢確立政府在危機事件中信息掌握的權(quán)威性與信息發(fā)布的公開性，并且在實際處置中遵循制度的規(guī)范性、體現(xiàn)法律的正義性、保障群體的權(quán)益性，進而避免在網(wǎng)絡公共危機事件中出現(xiàn)“輿論坍塌”的現(xiàn)象與后果。

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Public Security Problems and Countermeasures in the Process of Urban Development

Zhang Tonglin

（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai200235， China）

Abstract：With the rapid expansion of the scale of cities in China， the construction of the urban public safety system is facing many new problems and challenges. Reasonably control the size of the urban population， appropriately adjust the means and methods of social governance， innovate urban social governance， improve urban public safety systems and mechanisms， and improve the ability of social governance to ensure and improve peoples livelihood is a major issue that needs to be solved in the process of moderately promoting urbanization and accelerating the construction of socialist modernization in China. This article intends to focus on the development of urbanization in China on the basis of combing domestic and foreign urban safety management experience， based on which this article responding to the main problems existing in the process puts forward the path and countermeasures to innovate and improve the urban public safety system and mechanism of our country.

Key words：urban public safety;controlling population size;to innovate the social governance

責任編輯：王明洲