城市更新中的鄰避困境與鄰避治理

邵任薇 連曉琳 李晨馨

摘要：伴隨著城市更新的快速推進(jìn)，鄰避沖突不可避免地相伴而生。然而，城市更新在導(dǎo)致鄰避困境的同時(shí)，又可以用新的城市更新手段解決鄰避沖突，但又會(huì)因此成為新的鄰避問題的起因。以城市更新中公共設(shè)施的整治改善和環(huán)境保護(hù)為主要內(nèi)容，討論城市更新所導(dǎo)致的鄰避困境，提出化解城市更新中的鄰避沖突，實(shí)現(xiàn)有效鄰避治理的途徑。

關(guān)鍵詞：城市更新;鄰避困境;鄰避治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.014

一、問題的提出

“鄰避”的概念最早由美國學(xué)者歐海爾提出，起初中國學(xué)者將其翻譯為“不要建在我家后院（Not In My Back Yard，簡稱NIMBY）”，[1]指的是工業(yè)化和城市化的過程中，公眾都不希望那些能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來福祉但具有一定負(fù)外部性的設(shè)施建在自己家的周邊。早在20世紀(jì)五十年代，西方國家就已經(jīng)出現(xiàn)了鄰避沖突的現(xiàn)象。在當(dāng)時(shí)，歐美國家工業(yè)發(fā)展迅速，社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致對公共設(shè)施的需求增加，垃圾處理廠等涉及安全問題且對周邊環(huán)境潛藏危險(xiǎn)的鄰避設(shè)施逐步興建，其負(fù)外部影響觸發(fā)了附近居民的抵抗情緒。同樣的現(xiàn)象出現(xiàn)在近十年的中國，隨著城市進(jìn)一步延展，鄰避設(shè)施觸犯了居民區(qū)的空間邊界，我國出現(xiàn)的鄰避沖突更是呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。[2]經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，鄰避沖突密集地出現(xiàn)在城市更新迅速、改造活動(dòng)頻繁的地區(qū)。鄰避沖突是由于民眾擔(dān)心健康、環(huán)境和資產(chǎn)受到不利影響后產(chǎn)生的反對行為，甚至抗?fàn)幮袨?，其出現(xiàn)的根本原因是由于鄰避設(shè)施建設(shè)過程中利益相關(guān)者成本和收益的不均等性。城市更新是基于整個(gè)社會(huì)團(tuán)體共同的需要，在這種規(guī)劃理念下，社會(huì)和公共利益首先得到滿足，個(gè)人利益被置于社會(huì)共享利益之下，在這一過程中會(huì)出現(xiàn)鄰避設(shè)施帶給部分居民成本收益不均衡的情況，[3]從而誘發(fā)鄰避問題。

城市更新作為實(shí)現(xiàn)快速城市化的主要途徑，具備發(fā)展意義上的必要性，但易導(dǎo)致許多社會(huì)問題的產(chǎn)生。城市更新項(xiàng)目在優(yōu)化空間布局、改善城市整體環(huán)境、提升居民生活質(zhì)量的同時(shí)，也可能會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)生的負(fù)外部性而引發(fā)周邊地區(qū)居民的負(fù)面情緒，導(dǎo)致一系列抗議行為的產(chǎn)生，這便是城市更新所導(dǎo)致的鄰避沖突。

然而，從另一角度來看，城市更新作為城市空間整治利用、促進(jìn)城市進(jìn)步發(fā)展的重要途徑，卻能反向解決其所產(chǎn)生的鄰避問題，在這種情況下，城市更新與鄰避問題形成互為因果的關(guān)系。城市更新同時(shí)具有解決鄰避沖突的功能：當(dāng)鄰避困境出現(xiàn)時(shí)，需要利用城市更新的方式和手段，比如城市增量土地的開發(fā)利用，遷移鄰避設(shè)施至異地等，以規(guī)避鄰避矛盾，但是這同時(shí)又會(huì)成為新的鄰避困境的導(dǎo)火線。

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市更新與鄰避現(xiàn)象之間的關(guān)系引起了部分學(xué)者的關(guān)注，如劉海龍基于環(huán)境正義視角提到的環(huán)保建設(shè)引起的鄰避問題，他認(rèn)為大部分城市問題均源于最初對城市發(fā)展評估的偏差，以及隨后依此制定的城市規(guī)劃的不合理;[4]何興斕和楊雪鋒基于城市區(qū)域擴(kuò)張的角度，提到了已建設(shè)的鄰避設(shè)施逐漸被新建的居民區(qū)或商業(yè)服務(wù)區(qū)包圍引起的問題;[5]與此同時(shí)，也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施不僅會(huì)影響城市的內(nèi)部區(qū)域，也會(huì)產(chǎn)生跨區(qū)域性的鄰避問題，如有些地方政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)將負(fù)外部性較大的設(shè)施建設(shè)在城市交界地帶，導(dǎo)致污染的外溢，從而引起與鄰近行政區(qū)的矛盾。[6]綜合而言，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，在將城市更新作為引起鄰避沖突的導(dǎo)火線方面的研究已經(jīng)大量出現(xiàn)，但探究城市更新與鄰避問題的雙向關(guān)系的研究則較為少見，即很少有學(xué)者會(huì)去研究城市更新作為解決鄰避困境的手段時(shí)所產(chǎn)生的新問題。本文以城市更新中公共設(shè)施的整治改善和環(huán)境保護(hù)為主要內(nèi)容，闡述城市更新同時(shí)作為鄰避沖突的原因和鄰避治理的手段所導(dǎo)致的問題，分析城市更新與鄰避問題的雙向關(guān)系與相互影響，并且探討如何在城市更新過程中采取有效的途徑和措施來真正實(shí)現(xiàn)鄰避治理。

二、城市更新中的鄰避困境

（一）公共設(shè)施的整治改善

近年來，廣州市在推進(jìn)城市更新中出現(xiàn)了不少的鄰避問題，如于2018年通車的南浦三橋項(xiàng)目，在2011年修建之初就充滿了爭議。

南浦三橋的全長約為三千米，建成后橋身將南浦島與大石、市橋連接在一起。選址附近的居民意見分歧很大，有人支持，也有人持反對意見。

南浦島的近兩萬名村民們進(jìn)行了萬人簽名，迫切要求建橋，因?yàn)槟掀謲u上現(xiàn)存的南浦大橋是村民們出島交通除了擺渡外的唯一選擇，但由于修建年代久遠(yuǎn)，橋身狹窄，已經(jīng)無法承載島上每天超出十萬人的交通流量，故兩車道的南浦大橋存在著巨大的安全隱患。同時(shí)，由于交通不便引發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后問題也是村民們支持建橋的原因之一。對于南浦村的村民們而言，經(jīng)濟(jì)收入提高的主要方式為廠房出租，所以當(dāng)?shù)亟煌顩r的改善可以很大程度上增加投資者到來的可能性。對于村民們的生活而言，便利性也將會(huì)極大地增強(qiáng)，尤其是通過南浦三橋，南浦村民們可以直接去往大石、市橋等地，出行生活更為簡單輕松。南浦三橋項(xiàng)目是城市公共設(shè)施更新的典型案例，建成之后無疑將會(huì)給南浦村帶來巨大的發(fā)展機(jī)遇，在加強(qiáng)兩地溝通的同時(shí)，提升南浦島的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

然而，附近碧桂園的部分業(yè)主們卻與村民們持有相反態(tài)度。他們認(rèn)為自身的利益受到了侵害，所以提出了改建項(xiàng)目的要求。由于新建南浦三橋的空間布局欠缺合理性，對居民的日常生活將造成噪音、燈光、粉塵和尾氣等嚴(yán)重污染，其中的健康安全隱患將會(huì)對業(yè)主們造成長期影響。尤其對臨街的住戶而言，過去碧桂園幽靜的環(huán)境會(huì)不復(fù)存在，由此引發(fā)了他們對政府以及修建項(xiàng)目的負(fù)面情緒，甚至發(fā)起了多次的游行示威活動(dòng)。業(yè)主們提出了他們的觀點(diǎn)：“南浦三橋要建可以，但不要建在我家圍墻邊上?！庇纱丝芍M管南浦三橋的修建基于城市大局的基礎(chǔ)，卻損害了碧桂園業(yè)主們的利益。

無獨(dú)有偶，在建造廣佛放射線二期高架橋時(shí)期，廣州市荔灣區(qū)的居民也針對該項(xiàng)目進(jìn)行了多次上訪抗議活動(dòng)。

以上出現(xiàn)的所有鄰避困境都源于城市更新中對公共交通設(shè)施的建設(shè)和改善，在給居民帶來便利的同時(shí)，其所具有的公共利益與周邊居民的個(gè)人利益相抵觸，導(dǎo)致了鄰避問題的出現(xiàn)。

（二）環(huán)保設(shè)施的新建

城市更新包含的概念十分廣泛，往往意味著整個(gè)城市面貌的改善。在五位一體的發(fā)展理念下，我國不僅重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且更加重視對環(huán)境的保護(hù)。在城市更新中，由于環(huán)保設(shè)施的新建而導(dǎo)致的鄰避問題在近年來層出不窮。其中以垃圾處理廠、核變電站為甚。隨著城市人口的增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)生的生活垃圾和生產(chǎn)垃圾也在以成倍的速度增加。集約化地處理生活垃圾以及生產(chǎn)垃圾成為城市的必要選擇，在這樣的背景下，修建大型的用以集中處理垃圾的垃圾處理廠成為城市環(huán)保項(xiàng)目的主流。

對于居住在垃圾焚燒廠周邊的居民而言，不僅居住地的環(huán)境質(zhì)量變差，身體健康飽受威脅，其居住地周邊地價(jià)和房價(jià)也在不斷降低，間接貶值了當(dāng)?shù)鼐用竦默F(xiàn)有資產(chǎn)。因此在這樣的情況下，人們對于垃圾處理廠的選址充滿抵觸情緒，“只要不建我家附近，建在哪都行”成為最為常見的定律。然而這樣的邏輯注定無法滿足所有人的愿望，即使通過了環(huán)境影響評價(jià)的選址仍然難免會(huì)損失其所在地區(qū)周邊居民的利益，鄰避沖突就不可避免地發(fā)生了。

深圳市在2014年至2016年由于垃圾處理引起的群體性事件引起了全社會(huì)的關(guān)注，當(dāng)時(shí)在全深圳市共有26個(gè)涉及固體廢物處理的設(shè)施，其中22個(gè)設(shè)施的附近產(chǎn)生了鄰避沖突。同期，對于重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目的投訴共有2 169宗。在2016年，全市涉及5人以上的環(huán)保集體上訪有11批656人次，30人以上集體上訪有4批515人次。[7]由于環(huán)保設(shè)施引起的鄰避問題在數(shù)量龐大的群體性事件中已經(jīng)達(dá)到不容忽視的地步，公共環(huán)境事件已經(jīng)對現(xiàn)存的社會(huì)秩序造成了干擾，不僅影響了和諧社會(huì)發(fā)展，更是給城市更新造成了不小的阻力。

近五年來，珠三角地區(qū)關(guān)于興建垃圾處理廠而引起的鄰避沖突事件數(shù)量十分龐大。2015年東莞市樟木頭鎮(zhèn)與清溪鎮(zhèn)交界處修建垃圾焚燒廠就引發(fā)了多次群體性抗議活動(dòng)。

通過對樟木頭居民的訪談了解到，樟木頭鎮(zhèn)現(xiàn)已存在一個(gè)醫(yī)療垃圾焚燒廠，政府計(jì)劃在同一個(gè)小鎮(zhèn)修建第二個(gè)垃圾焚燒廠的方案并不合理。其中居民最主要的擔(dān)心便是垃圾焚燒廠所產(chǎn)生的廢氣會(huì)大大地污染小鎮(zhèn)的空氣，進(jìn)而影響居民的身體健康。在訪談過程中，所有的被采訪者都對新建的垃圾焚燒廠存在強(qiáng)烈的抵抗情緒，并且由于當(dāng)?shù)厝狈τ行У男麄魍緩剑^八成的被采訪者即使對該垃圾焚燒廠對環(huán)境造成的影響和建成之后該如何運(yùn)作毫無所知，卻都存在著焚燒垃圾一定會(huì)影響居民身體健康的刻板印象。

由此可見，在城市更新中，本以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度為目的的環(huán)保設(shè)施往往成為引發(fā)周邊居民鄰避情緒的“鄰避設(shè)施”，成為必須進(jìn)行有效“鄰避治理”的對象。所以此時(shí)，地方政府在更新過程中往往會(huì)努力開發(fā)出新的地點(diǎn)去安置此類鄰避設(shè)施。但盡管此舉暫時(shí)解決了現(xiàn)有的矛盾沖突，新的地點(diǎn)卻又會(huì)遭受非議和抵制，新的沖突又不斷產(chǎn)生。

在城市更新的過程中，更新設(shè)施帶來公共利益與個(gè)人利益的失衡確實(shí)造成了鄰避效應(yīng)的出現(xiàn)，但從另一角度來看，城市更新作為社會(huì)向前發(fā)展的主流，卻也能解決其所產(chǎn)生的鄰避問題。在這種情況下，城市更新與鄰避問題就形成了互為因果的關(guān)系。城市更新具有解決鄰避沖突的功能，是因?yàn)槌鞘懈聨淼墓蚕碣Y源的增加。但增加的共享資源并沒有被均衡分配，所以不是所有居民都能享受到增加的資源，意味著每個(gè)居民所能獲得的公共利益仍是不均衡的。由此，城市更新會(huì)導(dǎo)致鄰避困境與鄰避沖突的出現(xiàn)。

通過城市更新的手段，我們可以解決一個(gè)又一個(gè)的鄰避問題，然而新的鄰避困境和沖突還是會(huì)源源不斷地出現(xiàn)。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)存的鄰避問題—城市更新項(xiàng)目—可能誘發(fā)的鄰避問題這三者之間存在著循環(huán)關(guān)系，而城市更新與鄰避問題互為因果的關(guān)系又是鄰避問題產(chǎn)生的動(dòng)因，因此僅依靠簡單的城市更新的手段以求解決復(fù)雜的鄰避沖突顯然是不可行的，只會(huì)導(dǎo)致更加復(fù)雜多重的鄰避問題，陷入一個(gè)循環(huán)的怪圈。綜上所述，以短期解決沖突為目標(biāo)導(dǎo)向的城市更新手段，對于長期以及潛在的鄰避問題并不能起到徹底消除的作用。

三、化解鄰避危機(jī)，實(shí)現(xiàn)有效的鄰避治理

在城市化的過程中，城市更新引起了大量的鄰避沖突，而簡單的城市更新手段卻無法最終解決鄰避危機(jī)。因此要在最大限度地發(fā)揮城市更新作用的同時(shí)，降低其帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從根本上化解鄰避危機(jī)，實(shí)現(xiàn)鄰避治理的目標(biāo)?？煽紤]從以下方面進(jìn)行：

（一）借助城市數(shù)字化模型，及時(shí)有效化解鄰避沖突

在計(jì)算機(jī)技術(shù)發(fā)展日新月異的時(shí)代，數(shù)字媒體的發(fā)展對城市建設(shè)具有重要意義。對于社會(huì)發(fā)展而言，2017年末舉行的云棲大會(huì)象征著未來的社會(huì)治理將逐步走向智能化、信息化的時(shí)代。被譽(yù)為“城市大腦”的城市數(shù)字化模型，將成為AI技術(shù)運(yùn)用到社會(huì)管理的重要里程碑。[8]

城市大腦，又被稱為城市數(shù)據(jù)大腦，是人工智能運(yùn)用的一種技術(shù)，其中互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為其提供真實(shí)的海量數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，云計(jì)算為其支撐強(qiáng)大的計(jì)算能力，聚集了帶有時(shí)代前沿性標(biāo)簽的兩大核心技術(shù)，城市大腦在未來的發(fā)展中很可能會(huì)給社會(huì)治理帶來歷史性變革。因此，利用城市大腦及時(shí)化解城市更新中出現(xiàn)的鄰避問題具有重要的現(xiàn)實(shí)性和前瞻性。

現(xiàn)如今，全世界各個(gè)國家都在面臨著“城市病”等許多城市發(fā)展難題，難以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的突破，而基于計(jì)算機(jī)技術(shù)的城市大腦是城市轉(zhuǎn)型升級、提高發(fā)展效率的關(guān)鍵。通過將分散于城市每個(gè)角落的數(shù)據(jù)整合聯(lián)結(jié)起來，經(jīng)過對大量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，城市大腦可以即時(shí)實(shí)現(xiàn)對城市資源的調(diào)動(dòng)、管理和指揮。城市大腦的數(shù)據(jù)挖掘涵蓋了方方面面，包括城市地理狀況、氣象信息等自然和經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)文化、人口分布等等人文社會(huì)信息。[9]這些數(shù)據(jù)為城市更新的合理空間布局提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持，在建設(shè)城市更新項(xiàng)目之前為其提供決策依據(jù)。有學(xué)者在總結(jié)臺灣地區(qū)鄰避運(yùn)動(dòng)時(shí)提到，避免鄰避問題需要首要審慎考慮部分設(shè)施的必要性，以免造成不必要的傷害，[10]借助城市數(shù)字化模型的分析，可顯著增強(qiáng)鄰避項(xiàng)目的科學(xué)性和前瞻性，進(jìn)行有效的城市空間布局和設(shè)施配置，降低項(xiàng)目的負(fù)面影響，從而最大限度地在城市更新中化解鄰避問題。

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NIMBY Dilemma and NIMBY Governance in Urban Renewal

Shao Renwei，Lian Xiaolin，Li Chenxin

（Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou510420 ，China）

Abstract：With the acceleration of urban renewal， various NIMBY-Not In My Back Yard conflicts have inevitably appeared. Though urban renewal would bring new NIMBY troubles， it can also be means to solve these problems. At the same time， it will then lead to new NIMBY problems. To solve NIMBY conflicts and accomplish NIMBY governance， the paper analyzed the regulation of public facilities improvement and environmental protection to discuss NIMBY problems caused by urban renewal.

Key words：urban renewal; NIMBY dilemma; NIMBY governance

責(zé)任編輯：王明洲