校正失衡的天平：全球城市發(fā)展與安全關(guān)系變遷考察

李永清

編者按：

本期專題論壇的主題是“加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控 建設(shè)安全城市”，共有8位專家學(xué)者從全球城市發(fā)展與安全關(guān)系的認(rèn)識(shí)、城市人口發(fā)展過程中的公共安全問題、城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨的災(zāi)害威脅、城市基層社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)防控以及城市違規(guī)建設(shè)的有效治理等方面，剖析全球城市發(fā)展與安全并重的實(shí)踐依據(jù)和要求、特大城市公共安全問題發(fā)生根源及規(guī)律的探尋、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新思維和視角、韌性社區(qū)建設(shè)中多元主體積極性的調(diào)動(dòng)、城市違規(guī)建筑治理中生活氣息和居住安全的兼顧等問題，系統(tǒng)性地提出中國(guó)的全球城市建設(shè)必須統(tǒng)籌發(fā)展與安全、建設(shè)特大城市公共安全共建共享綜合治理體制、基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃設(shè)計(jì)和建造要運(yùn)用韌性思維、搭建多元主體協(xié)同治理平臺(tái)、城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)要堅(jiān)持以人為本等對(duì)策建議。

摘要：發(fā)展與安全是全球城市的“鳥之兩翼，車之雙輪”，全球城市需要在發(fā)展與安全之間求得平衡，實(shí)現(xiàn)兩者的均衡、互補(bǔ)、互強(qiáng)?？疾烊虺鞘袑?duì)發(fā)展與安全關(guān)系的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)歷的失衡—均衡演變過程，在分析失衡的原因、歸納失衡的表現(xiàn)、重點(diǎn)研究發(fā)展與安全并重的實(shí)踐依據(jù)和時(shí)代要求后，得出的結(jié)論是：與非全球城市相比，全球城市應(yīng)是一個(gè)更全面且本質(zhì)更安全的城市，中國(guó)全球城市建設(shè)必須統(tǒng)籌發(fā)展與安全，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：校正;全球城市;發(fā)展與安全

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.002

改革開放40多年催生了多個(gè)中國(guó)全球城市。上海、北京、香港、廣州、臺(tái)北、深圳、成都、天津、南京、杭州、重慶、武漢、長(zhǎng)沙、廈門、鄭州、沈陽、西安、大連和濟(jì)南都列入了《The World According to GaWC2020（全球城市名冊(cè)2020）》。[1]事實(shí)上，北上廣深都提出了建設(shè)全球城市的目標(biāo)。特別是按照國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，上海要建設(shè)“卓越的全球城市”;按照中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》，深圳要成為全球標(biāo)桿城市。研究全球城市在發(fā)展與安全關(guān)系方面的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，對(duì)中國(guó)全球城市建設(shè)不無禆益。

一、失衡：重發(fā)展輕安全（1960年代—20世紀(jì)末）

按照絲奇雅·薩森“全球城市只有在全球化發(fā)展到成熟階段時(shí)才會(huì)出現(xiàn)”的觀點(diǎn)，[2]全球城市是20世紀(jì)60年代隨著現(xiàn)代全球化進(jìn)程而興起的一個(gè)新生事物。在此后40年的時(shí)間里，全球城市把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，但對(duì)安全關(guān)注度有限，發(fā)展與安全地位嚴(yán)重不平等。

（一）從三重邏輯看失衡之因

安全是最基礎(chǔ)、最重要的公共產(chǎn)品，是一座城市必須堅(jiān)守的底線。因安全而興盛的城市，或因不安全而隕落的城市，史不絕書。為什么全球城市在40年的時(shí)間里，天平傾向于發(fā)展這一邊呢？我們認(rèn)為是戰(zhàn)略邏輯、歷史邏輯和追趕邏輯共同作用的結(jié)果。

發(fā)展是關(guān)系全球城市生死存亡的戰(zhàn)略問題。沒有發(fā)展，就沒有出路。全球城市的核心功能，在于把各種不同經(jīng)濟(jì)要素融入世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)中，實(shí)現(xiàn)全球資源的高效聚集、流動(dòng)和合理配置，發(fā)揮跨境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)治理中心的作用，因此，全球城市首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念。只有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為第一目標(biāo)，才能維持全球城市的生存，才能保證市民生活質(zhì)量的提高，才能維持整個(gè)城市穩(wěn)定與繁榮，才能在激烈競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。歷史證明了發(fā)展的價(jià)值，自從工業(yè)革命以來，以倫敦、紐約為代表的西方全球城市向世界展示了一條通向城強(qiáng)民富的現(xiàn)代化之路：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一個(gè)城市的第一標(biāo)志;GDP（國(guó)民生產(chǎn)總值）是衡量一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否進(jìn)步的最佳標(biāo)尺。[3]由此，GDP被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)的世界語”，全球刮起了“GDP崇拜”之風(fēng)。

發(fā)展中國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)追趕使命。隨著“二戰(zhàn)”后西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的發(fā)展理念，對(duì)以建設(shè)全球城市為目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家的城市具有強(qiáng)烈的吸引力。西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，認(rèn)為只有通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，落后國(guó)家才能實(shí)現(xiàn)追趕的目標(biāo)?！岸?zhàn)”后，廣大發(fā)展中國(guó)家擺脫殖民統(tǒng)治站了起來，但因十分貧窮和落后，導(dǎo)致站得不穩(wěn)，因而都迫切需要獲得經(jīng)濟(jì)上的大發(fā)展。發(fā)展中國(guó)家的城市乃至后來新興國(guó)家的城市要躋身于全球城市之列，登上全球城市之巔，首要任務(wù)便是學(xué)習(xí)西方全球城市促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、迅速積累財(cái)富的經(jīng)驗(yàn)和做法。

（二）從全球城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系看失衡的表現(xiàn)

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是全球城市發(fā)展的“指揮棒”。因?yàn)樵u(píng)價(jià)指標(biāo)體系體現(xiàn)了全球城市的特征、內(nèi)涵和趨勢(shì)，指標(biāo)選取具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性。許多學(xué)者與研究機(jī)構(gòu)構(gòu)建自己的指標(biāo)體系來判別全球城市，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界以城市為研究對(duì)象的評(píng)價(jià)和排名研究超過170個(gè)。[4]筆者選擇比較有代表性和權(quán)威性的英國(guó)拉夫堡大學(xué)世界城市研究小組（簡(jiǎn)稱GaWC）發(fā)布的《全球城市名冊(cè)》、日本森紀(jì)念財(cái)團(tuán)（MMF）發(fā)布的“全球城市實(shí)力指數(shù)”、科爾尼、芝加哥全球事務(wù)委員會(huì)和《外交政策》雜志共同發(fā)布的“全球城市指數(shù)”進(jìn)行研究，看看“安全”在這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的地位。

一是有些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系無論是一級(jí)指標(biāo)還是分項(xiàng)具體指標(biāo)，都沒有“安全”方面的指標(biāo)設(shè)置。比如GaWC于1999年發(fā)布了第一個(gè)系統(tǒng)、權(quán)威的全球城市排名，它以銀行、保險(xiǎn)、法律、咨詢管理、廣告和會(huì)計(jì)六大“先進(jìn)性生產(chǎn)服務(wù)業(yè)機(jī)構(gòu)”在世界各大城市中的分布為維度，對(duì)全球城市進(jìn)行排名。具體評(píng)價(jià)指標(biāo)有：全球性、世人熟知;積極參與國(guó)際事務(wù)且具較強(qiáng)影響力;相當(dāng)規(guī)模的人口;重要的國(guó)際機(jī)場(chǎng);先進(jìn)便捷的交通系統(tǒng);國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、公司總部和股票交易所，并對(duì)世界經(jīng)濟(jì)起關(guān)鍵作用;先進(jìn)的通信設(shè)備，如光纖、無線網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)電話服務(wù)以及其他高速通訊線路，有助于跨國(guó)合作;蜚聲國(guó)際的文化機(jī)構(gòu)，如博物館和大學(xué);濃厚的文化氣息，如電影節(jié)、熱鬧的音樂或劇院場(chǎng)所;強(qiáng)大而有影響力的媒體;強(qiáng)大的體育社群，如體育設(shè)施、本地聯(lián)賽隊(duì)伍，以及舉辦國(guó)際體育盛事的能力和經(jīng)驗(yàn)?？梢?，沒有一個(gè)與安全有關(guān)的指標(biāo)。

科爾尼的“全球城市指數(shù)”也如此。該指數(shù)從2008年起對(duì)全球城市影響力進(jìn)行綜合性的全面評(píng)估。從商業(yè)活動(dòng)（30%）、人力資本（30%）、信息交流（15%）、文化體驗(yàn)（15%）和政治參與（10%）五個(gè)維度的26個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析，也不見“安全”字眼。

其次是全球城市專項(xiàng)規(guī)劃的校正。許多全球城市專門編制防災(zāi)規(guī)劃、衛(wèi)生規(guī)劃等專項(xiàng)安全規(guī)劃。例如，2009年紐約市發(fā)布《紐約減災(zāi)規(guī)劃》，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，形成了紐約市的風(fēng)險(xiǎn)清單。再如，針對(duì)公共衛(wèi)生事件，衛(wèi)生規(guī)劃一般確定城市衛(wèi)生發(fā)展規(guī)模和速度，對(duì)主要衛(wèi)生資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理配置，設(shè)計(jì)公共衛(wèi)生能力的通用指標(biāo)，把打造“健康城市”作為目標(biāo)。

三是全球城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的校正。

首先，添加了“安全”指標(biāo)。從2015年開始，科爾尼在發(fā)布“全球城市指數(shù)”時(shí)，同步發(fā)布“全球潛力城市指數(shù)”。該指數(shù)在個(gè)人幸福感維度下增加了穩(wěn)定性和安全性指標(biāo)。2020年“全球城市指數(shù)”緊扣新冠疫情，增加反映全球安全變化的新指標(biāo)“醫(yī)學(xué)院校（及其附屬教學(xué)醫(yī)院）數(shù)量”，用它來評(píng)價(jià)城市醫(yī)療體系全球化程度。這是因?yàn)樾鹿谝咔樽尨蠹艺J(rèn)識(shí)到，居民幸福感和獲得高端醫(yī)療知識(shí)和技術(shù)的機(jī)會(huì)能夠決定一個(gè)城市的成敗。

其次，出現(xiàn)了專門的安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。從2015年起，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫每?jī)赡臧l(fā)布一份全球城市安全指數(shù)報(bào)告。該報(bào)告基于評(píng)價(jià)目的和安全城市管理的內(nèi)涵分析，確定了指標(biāo)選擇原則，從“數(shù)字安全、健康安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全和人身安全”四個(gè)方面構(gòu)建了城市安全指數(shù)的指標(biāo)體系，形成了一套完整的評(píng)價(jià)思路和方法，評(píng)估全球五大洲共50座（目前發(fā)展到60座）城市的安全性排名。

四是全球城市政府的校正。進(jìn)入21世紀(jì)以來，針對(duì)頻發(fā)的自然災(zāi)害、恐怖襲擊、非傳統(tǒng)型安全事件等，紐約、倫敦、東京等全球城市結(jié)合各自的實(shí)際情況，不斷完善體制、機(jī)制和法制，提升應(yīng)急管理的前瞻性、主動(dòng)性和科學(xué)性，建立了各具特色的城市公共安全應(yīng)急管理體系。紐約市以官民合作、公私部門合作為紐帶，建立綜合性應(yīng)急管理體制。制定《紐約市減災(zāi)計(jì)劃》以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立了協(xié)調(diào)有序的指揮系統(tǒng)。倫敦市以復(fù)原力為核心構(gòu)建全方位城市風(fēng)險(xiǎn)管理體系。關(guān)口前移，突出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在應(yīng)急管理工作中的核心地位;公開透明，實(shí)時(shí)更新和及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和登記情況。東京市以行動(dòng)一體化為抓手，建立全政府型綜合安全管理體制。以巨災(zāi)為重點(diǎn)，積極開展強(qiáng)烈地震發(fā)生后不同地區(qū)危險(xiǎn)度評(píng)估;以專項(xiàng)為基礎(chǔ)，深入評(píng)估震后火災(zāi)等各類具體風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作;以公開為動(dòng)力，大力提倡全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。[8]

三、結(jié)語

安全是全球城市之本。全球城市經(jīng)過四十年的摸索，終于找到了“安全發(fā)展”這把既著眼于當(dāng)前全球城市發(fā)展中存在問題的解決，又放眼于未來全球城市健康、持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的金鑰匙。“安全發(fā)展”蘊(yùn)含著深遠(yuǎn)的理性思考，彰顯出鮮明的時(shí)代特征，它是人類對(duì)全球城市發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律認(rèn)識(shí)的又一次升華。中國(guó)全球城市建設(shè)在大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，要把安全擺在最基本和最重要位置，健全和完善現(xiàn)代化城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，全面提高城市整體安全力，增強(qiáng)市民的安全感。

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Balance to Correct the Imbalance： an Investigation of the Relationship Between Global Urban Development and Security

Li Yongqing

（Party School of Shenzhen Municipal Party Committee，Shenzhen518034，China）

Abstract：Development and security are the "two wings of a bird and two wheels of a car" of a global city. Global cities need to coordinate development and security， to achieve balance， complementation and growth. This paper examines the global city's understanding of the relationship between development and security and the process of the imbalance-balance evolution. After analyzing the causes of the imbalance， summarizing the manifestations of the imbalance， and focusing on the practical basis and the requirements of the times of paying equal attention to development and security， the conclusion is that the global city should be a more comprehensive and intrinsically safer city than the non global city. Global city construction in China must integrate balanced development and security， in order to achieve stability and long-term development.

Key words：correction; global cities; development and security

責(zé)任編輯：王? 縉