發(fā)達國家糧食加工產業(yè)發(fā)展狀況與經(jīng)驗啟示

王雪 陳翔海

摘 要：糧食是關系國計民生的重要戰(zhàn)略物資，糧食加工業(yè)是糧食再生產過程中的重要環(huán)節(jié)和基礎性行業(yè)。我國擁有豐富的農業(yè)資源，是糧食生產大國，糧食加工業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展對于國家糧食安全和社會穩(wěn)定都有重要意義。糧食加工政策的扶持對糧食加工行業(yè)的發(fā)展至關重要，政策上的扶持可以促進糧食加工業(yè)快速有保障的發(fā)展。本文以糧食加工支持政策為主要研究對象，系統(tǒng)地分析了國外糧食加工支持政策的特點及原因，并提出以下的建議：加快建立現(xiàn)代農業(yè)的法律制度;優(yōu)化農業(yè)安全網(wǎng)并且加強農業(yè)風險管理和控制;建立農機科技推廣系統(tǒng)和調整農業(yè)種植結構;建立農民協(xié)會等。

關鍵詞：糧食加工;補貼政策;農業(yè)發(fā)展

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.001

1 國外糧食加工產業(yè)的發(fā)展及扶持政策

1.1 美國糧食加工產業(yè)的特點及政策

美國一直高度重視農業(yè)發(fā)展，其中農產品給加工業(yè)比重不大但發(fā)展水平很高。主要表現(xiàn)為六個特點：（1）加工原料穩(wěn)定，現(xiàn)代化農業(yè)為加工業(yè)提供了標準化、專業(yè)化的原料，農產主根據(jù)自己的加工、貿易需要，安排生產;（2）初加工設備完善，美國幾乎每個農場都建設了自己的初加工設施，有效解決農產品集中上市面臨的收儲壓力，也提供了糧食加工的可靠保障;（3）精深加工程度高，副產物利用程度高，且注重資源綜合利用、可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護;（4）技術與裝備先進;（5）產業(yè)銷銜接緊密;（6）引進高素質人才。從事農產品研究的一般具有大學學歷，或者獲得MBA，科研機構吸引著世界各地的科學家。

美國20世紀90年代至今，美國實行直接補貼的財政支持政策，為確保農產品經(jīng)營者收入2002年，美國通過《農業(yè)安全法和農村投資法》增加了補貼的種類，實施直接補貼和反周期補貼。為農民建構了收入安全網(wǎng)，補貼金額達到了歷史最高水平，基本覆蓋了所有的農產品?！?008年農業(yè)法》的補貼金額進一步提高，2014年2月7日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《2014年農業(yè)法案》，加強了農業(yè)風險保障補貼。具體政策有：（1）有效的稅收政策。包括加速折舊、虧損結轉和實行抵免。（2）強有力的出口政策。例如，增加出口信用擔保計劃的支出和演唱者是擔保計劃的還款期等。（3）健全的社會化服務體系。包括資金支助、技術服務、標準服務和信息服務。美國對農業(yè)的支持水平高于中國和歐盟，2000年美國的農業(yè)支持總量（TSE）為923.33億美元，2008年美國TSE達千億美元以上，2012年TES為1563.56億美元，2014年TES接近2000億美元。美國農業(yè)支持率逐年增長，補貼主要用于農業(yè)一般服務的支出。

1.2 歐盟農產品發(fā)展背景及政策

歐盟是除中國和印度之外人口最多的WTO成員（5億），但是農產品加工業(yè)發(fā)展迅速，其特點為：（1）生產快速發(fā)展。（2）加工農產品附加值高。歐盟非常重視對農產品進行深度加工。（3）出口比例大、盈余多。以歐盟成員國法國為例，其農業(yè)和農業(yè)食品的出口額長期居歐盟第一位，世界第二位，被冠以“綠色石油”的美稱。（4）產業(yè)布局區(qū)域化、專業(yè)化。加工企業(yè)基本分布在原料產地。（5）生產高度一體化。在WTO的通報下，烏拉圭回合談判中，歐盟獲得了足夠的農業(yè)支持空間。具體來說包含兩部分：一是5%的微量允許，根據(jù)烏拉圭回合協(xié)定，歐盟國家對特定產品的支持量如果低于該產業(yè)產值的5%，則這類支持量計入微量允許，不計入綜合支持量（AMS）。二是AMS空間，即超出微量允許部分。從2006-2007年起，隨著歐盟東擴，歐盟27國的AMS上線上升到722億歐元，AMS空間約占歐盟農業(yè)產值的20%，若再加上兩個5%的微量允許，那就意味著歐盟對任何一個農產品的支持率可以達到該產品產值的30%。巨大的AMS空間意味著歐盟可以對任何想要保護的農產品進行支持，而與中國相比，中國僅僅獲得了農業(yè)支持空間8.5%的微量允許，并且沒有AMS支持空間。

歐盟國家對于支持農產品加工業(yè)發(fā)展推行了相關的稅收政策：（1）增值稅優(yōu)惠。在增值稅征收范圍里基本稅率上，法國為18.6%，德國為15%，英國為17.5%，盧森堡為15%，荷蘭為17.5%，比利時為19.5%，意大利為19%，西班牙為16%。采取的主要政策有：①免稅與退稅，即部分國家允許農業(yè)經(jīng)營者在銷售農產品時向購買者索取農產品一定比例的稅收補償。②適用特別稅率，即對農業(yè)征收增值稅時采用明顯低于基本稅率的特別優(yōu)惠稅率。（2）所得稅優(yōu)惠。①減免優(yōu)惠，這里列舉法國的優(yōu)惠政策：法國對農林業(yè)的收益所得稅按照24%的稅率計征，而對于其他公司的所得稅實行33%的比例稅率;②虧損結轉，還是以法國為例，法國規(guī)定經(jīng)營性虧損允許向后結轉5年，但是折舊產生的經(jīng)營性虧損不可定期向后結轉。

1.3 日本農產品的特點和政策扶持

日本的農業(yè)在亞洲極其發(fā)達，日本的農副產品品質優(yōu)良，無論是國內生產還是海外營銷的新優(yōu)品種，都是包裝精美、規(guī)格統(tǒng)一、色澤亮麗并且品質優(yōu)良。作為臨近我國的最優(yōu)農業(yè)國，日本農產品質量佳的重要原因是：生產模式先進、管理精致。日本農業(yè)是專一化的，這一點和美國有些類似，但是因為地域小，比起美國高生產量的農業(yè)來說，日本的農民更加專業(yè)，生產的產品即全部都為商品，所以農產品的商品率極高。其主要特點為：農產品加工業(yè)的產值與規(guī)?；潭雀?、重要的全國農協(xié)非官方組織、農產品加工的品種和類別多樣、農產品加工技術水平世界一流、優(yōu)勢農產品生產區(qū)域合理布局和外向型加工貿易格局。

根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2012年日本人均耕地面積僅0.03公頃，農業(yè)灌溉耕地占37.4%，是典型的農業(yè)資源異常稀缺國家，但是日本自20世紀50年代以來，日本政府一直給予農業(yè)部門高度保護和巨額補貼。日本是世界上對農業(yè)實行高支持、高保護政策的典型代表。日本農業(yè)的發(fā)展長期依賴于財政補貼，龐大的財政補貼集中于農業(yè)的預算補貼與農產品的價格補貼。與歐盟國家相比，政策的運作模式主要是以確保農業(yè)生產和價格穩(wěn)定為核心而發(fā)展的，對重要農產品設立相應的基金制度，維持農產品的價格穩(wěn)定。其主要的財政政策為：（1）推動“一村一品”的產業(yè)化經(jīng)營;（2）立法和財政扶持全國農協(xié)的發(fā)展;（3）有效的稅收優(yōu)惠政策促進農產品加工業(yè);（4）推動農產品加工業(yè)產學研的合作;（5）財政補貼民間企業(yè)進入農產品加工業(yè);（6）建立科研機構推動農產品加工技術的研究;（7）財政支持加工農產品出口。

1.4 從發(fā)達國家看出中國扶持政策缺陷

自2014年5月習近平總書記提出經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的概念后，以多個一號文件為載體，彰顯了我國扶持農業(yè)加工政策已經(jīng)形成多元化支持階段。2015年我國經(jīng)濟發(fā)展步入“增速變化、結構升級、動力轉變”的新常態(tài)，中央以促進農產品“轉方式、調結構”為目標轉型了財政支農政策、農業(yè)科技政策等。2016年，國家農業(yè)部為了切實解決“三農”問題，加快農民持續(xù)征收，頒布了多項“三農”政策和優(yōu)惠措施。在財政支出方面，我國扶持農業(yè)加工主要政策有：（1）稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠由增值稅政策、企業(yè)所得稅政策和關稅政策組成。其中增值稅政策：①免征增值稅;②降低稅率，對部分農產品適用13%的低稅率，其余則為17%的稅率;③對家禽行業(yè)優(yōu)惠，實行即征即退政策;④提高農產品進項稅抵扣率;⑤對茶葉的優(yōu)惠，對國家定點企業(yè)銷售的邊銷茶免增值稅;關稅政策：①農產品加工從產品出口退稅，國家按5%或13%的退稅率予以退還;②進口加工設備免稅;③漁用設備進口免稅;④科研設備進口免稅;⑤深加工產品出口退稅;企業(yè)所得稅政策：①農業(yè)初加工收入免稅;②農牧業(yè)技術特許權使用費減稅;③農業(yè)投資減免稅;④林業(yè)所得免稅;⑤農業(yè)產業(yè)化重點龍頭企業(yè)免稅;⑥農產品初加工免稅。（2）金融支持：①一般金融支持;②重點金融支持，即重點扶持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的金融政策;（3）資金補助;（4）領軍企業(yè)綜合支持政策，包括生產基地和基礎設施建設、農戶和專業(yè)合作社產地農產品初級加工、現(xiàn)代物流、質量管理和品牌教育。

與美國、歐盟和日本扶持政策相比，我國財政支持農產品加工業(yè)仍然處于起步階段。（1）財政支持力度較低。2005年財政預算中，扣除大獎和水利治理和農村氣象部門而事業(yè)費，真正用于農業(yè)的支持水平相當于當年農業(yè)GDP的2.9%，2010年僅增加到11%。2016年財政支持農產品加工業(yè)的補貼金額也不足日本2010年的1/3。（2）支持政策依據(jù)滯后。財政支持目標核心是通過發(fā)展農產品加工業(yè)，帶動提高農產品產量，促進增加GDP總量，提高農民收入水平。支持政策依據(jù)仍停滯在“量”這個單一的標準上。（3）財政政策不完善。我國的財政支持手段仍以財政資金支持為主，手段單一，卻是各種應有的社會化服務，政策仍有待完善。（4）稅收政策不完善。增值稅不完善、增值稅的發(fā)票管理和免稅認定不完善和出口退稅不完善。（5）金融政策不完善。目前金融支持存在的嫌貧愛富的厚大薄小的傾向，不利于中小型農產品加工企業(yè)穩(wěn)定健康成長。

2 中國糧食加工業(yè)的問題和缺陷

2.1 生產利用率低、產后浪費嚴重

我國每年糧食生產后的損失相當于2×10^8畝（1畝≈666.67）耕地的產量，即5.5×10^10kg。另外我國農產品原料浪費現(xiàn)象嚴重，高附加值產品偏少。農產品綜合利用率水平低，僅僅停留在對產品的一級開發(fā)和二級開發(fā)上，并且存在過度加工現(xiàn)象，大量農產品的副產物有待加工利用。提高農產品的精加工迫在眉睫，高度的利用率即是生產率的提高，減產即增產，減損亦是增產，對于農產加工不精致，對于產品原料不珍惜，對于產后資源不利用是我國農產品加工的重要缺陷之一。

2.2 加工設備技術落后

我國農產品加工企業(yè)自主創(chuàng)新能力較弱，自主創(chuàng)新成果少，在技術裝備、標準體系、農產品初加工水平和精深加工技術等方面，與國外發(fā)達國家相比還有很大差距。其加工設備，如組合清粉機、高方篩和磨粉機等一部分已經(jīng)達到了國際水平，但是大部分機器還是依賴于進口機器。與國外的一流設備相比，國內設備存在著制造水平低、工程化配套能力低、技術含量不高、穩(wěn)定性差、智能和柔性低等不足。糧食加工是一個精良精細的高端技術產業(yè)，設備的先進與否直接關系到產品的精良與否。另外，隨著國外先進食品設備的飛速發(fā)展，我國設備的智能化和信息化與國際水平的差距日益巨大。

2.3 過度加工現(xiàn)象嚴重

精良食品需求的持續(xù)增長，人民物質文化需求也日益增加，對于食品的追求不再是單純的飽腹那么簡單，除了包裝精美和色澤明亮以外，口感更是大眾所一直要求的。傳統(tǒng)的食品加工最大的一個目標是如何保持食品的營養(yǎng)，但是現(xiàn)今部分食品加工企業(yè)卻誤導消費者購買過度加工的食品。谷物加工、油脂加工、果蔬菜加工等如果過度加工，不僅嚴重的浪費原料，還大大降低了糧食本身具有的營養(yǎng)成分。中國糧食行業(yè)協(xié)會大米分會的數(shù)據(jù)顯示，以每年20%的大米被加工成特制米測算，我國每年損失大米約400萬噸，相當于2000多萬人一年的口糧。

2.4 食品產業(yè)科技占農業(yè)科技總體投入的比例偏低

政府投入是食品學科研發(fā)經(jīng)費投入的重要來源，其投入力度直接影響食品學科研發(fā)經(jīng)費的投入量。農業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，我國農業(yè)科技進步貢獻率達65%，農作物綜合機械化水平超過61%，品種對提高單產的貢獻率達到43%。農業(yè)科技力量布局不盡合理、發(fā)展仍不平衡，科研評價機制亟待轉向，農業(yè)科技投入機制還需進一步完善。據(jù)顯示，發(fā)達國家農業(yè)科研機構穩(wěn)定性科研經(jīng)費占科研投入的比重高達70%以上，競爭性科研經(jīng)費不足30%。而我國對農業(yè)科技項目的投入不夠穩(wěn)定，競爭過度、穩(wěn)定不足是我國農業(yè)科研投入方式的弊端。

2.5 質量控制體系不健全

我國加工農產品的質量控制體系不健全，主要表現(xiàn)為：（1）加工農產品質量安全法律法規(guī)體系建設滯后;（2）管理體制不順、多頭管理;（3）生產加工標準數(shù)量少;（4）質檢機構數(shù)量與社會的實際需求差距較大。隨著全球性糧食安全與農產品質量安全意識的不斷增強，糧食安全和質量安全已成為農產品加工業(yè)數(shù)量增加與質量提升的兩大重要制約因素，對產業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。

3 針對我國糧食加工產業(yè)的不足給予的政策建議

3.1 遵守并充分利用WTO規(guī)則

按照WTO的規(guī)則，我國的農業(yè)國內支持不管是“綠箱”政策還是“黃箱”政策都存在很大的空間，完全可以在嚴格履行承諾、遵守WTO有關規(guī)則的前提下，靈活調整我國農業(yè)的支持政策，加大對本國農業(yè)的支持力度。相應的財政支持法律化制度化。我國目前沒有農業(yè)投入法，對農產品加工業(yè)的財政支持等具體政策措施在相關法律中也沒有明確，缺乏法律化和制度化的保障，農產品加工業(yè)支持政策帶有較大程度的臨時性和隨意性，財政支持目標也要動態(tài)調整。美國《農業(yè)法案》5-6年調整一次，我國是農民為主人口大國，適應新形勢、新階段要求，財政支持農產品加工業(yè)政策應統(tǒng)籌糧食安全、勞動力轉移就業(yè)、農民增收和國際競爭力增加等多重目標，并且要有前瞻性和戰(zhàn)略性。

3.2 減輕企業(yè)所得稅負

我國農產品加工業(yè)，普遍呈現(xiàn)出稅過重，導致產品成本居高不下，企業(yè)平均稅負占銷售收入的8%-10%。應設立相應的所得稅優(yōu)惠措施，包括降低稅率、稅收減免等直接優(yōu)惠方式，還包括固定資產加速折舊、虧損結轉等間接優(yōu)惠方式，在很大程度上提高了企業(yè)固定資產投資的積極性，有利于農產品加工業(yè)的生產率提高和產品創(chuàng)新。財政扶持著眼于整個產業(yè)鏈條設計實施支持政策。我國在調整和完善農產品加工業(yè)支持政策時，應著眼于整個產業(yè)鏈條，統(tǒng)籌運用多種支持手段，構建一個既符合WTO規(guī)則的農產品加工業(yè)支持體系。

3.3 技術研發(fā)是農產品加工業(yè)發(fā)展的生命線

重視科技進步與創(chuàng)新，在鼓勵和引導企業(yè)等社會力量參與科研投入的同時，要加強對農產品加工技術研究開發(fā)的經(jīng)費支持，加大財政的投資和補貼力度。引導企業(yè)建立科技研發(fā)機構，鼓勵企業(yè)引進高新技術和設備，加快技術創(chuàng)造和技術改進。積極推進農科教與加工企業(yè)聯(lián)姻，實施產學研一體化，聯(lián)合開展重大關鍵技術攻關。扶持建設農產品加工業(yè)標準和品牌體系，加快制定與國際接軌的農產品生產與加工標準，確保質量安全，滿足消費需求，對獲得國家原產地產品標識的農產品加工企業(yè)給予分等分級獎勵性的補助投資。

3.4 合作社組織是農產品加工業(yè)發(fā)展的依靠

國家應加大扶持力度，加快合作組織特別是農民合作社組織加快發(fā)展。此外扶持強化中小加工企業(yè)和產地初加工，增加農產品產地初加工項目補助規(guī)模，擴大項目實施范圍小，提高補助標準。發(fā)展壯大包括農民合作社在內的各類合作組織，制定相應的財政支持政策，鼓勵引導合作組織為農產品加工企業(yè)開展多種服務。實施分行業(yè)、分區(qū)域的差別扶持政策。大企業(yè)重點扶持提高研發(fā)能力，建議參照農業(yè)機構購置補貼辦法，對大企業(yè)購置先進研發(fā)設備、檢驗檢測設備給予一定補貼。糧食加工企業(yè)重點扶持提高研發(fā)能力，建議參照農機購置補貼辦法，對大企業(yè)購置先進研發(fā)設備、檢驗檢測設備給予一定補貼。

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