機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革轉(zhuǎn)制成本的影響因素分析

中圖分類號：D57 文獻標識碼：A

基金項目：本文系2015成都市社科規(guī)劃項目 “成都市機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革研究” （2015R27）以及2015中共成都市委黨校校院課題“機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革可持續(xù)發(fā)展研究”（E-2015-6）的階段性研究成果。

【摘 要】2015年1月，國發(fā)【2015】2號文件的頒布是促進我國養(yǎng)老保險制度并軌統(tǒng)一的一項重要決策。為了抵制越來越復(fù)雜的社會風險，將原來單獨由國家財政承擔的機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老風險，轉(zhuǎn)化為由單位、個人以及社會共同分擔。那么在養(yǎng)老保險改革中增加養(yǎng)老保險個人繳費，通過工資制度的調(diào)整促進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革意義非凡。在此情況下，改革過程中的轉(zhuǎn)制成本則是推動改革進行的重要障礙，分析轉(zhuǎn)制成本的影響因素，對于正確認識轉(zhuǎn)制成本，通過財政補貼和制度內(nèi)優(yōu)化來抵消轉(zhuǎn)制成本，進而推動改革的進行，具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度；轉(zhuǎn)制成本；潛在成本

一、轉(zhuǎn)制成本的產(chǎn)生

國發(fā)【2015】2號文件和《職業(yè)年金辦法》對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費的繳費主體、繳費基數(shù)、繳費率以及具體實施辦法做了比較詳細的規(guī)定?；攫B(yǎng)老保險制度以及職業(yè)年金的繳費主體都是單位及個人，基本養(yǎng)老保險制度采取個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，個人按照繳費工資的8%進行繳費進入個人賬戶，單位按照單位工資總額的20%進行繳費進入社會統(tǒng)籌。個人賬戶在效率原則的指導下，多繳多得，體現(xiàn)個人生命周期內(nèi)養(yǎng)老的作用；社會統(tǒng)籌在保障公平的原則下，風險共濟，體現(xiàn)代際間養(yǎng)老的作用。在此基礎(chǔ)上，個人按照本人的繳費工資的4%繳費，單位按照工資總額的8%建立職業(yè)年金。可以說從繳費的層面上來看，改革后養(yǎng)老保險繳費主體責任明確，能夠有效的保障改革的進行。

轉(zhuǎn)制成本是制度變遷過程中的改革成本，主要體現(xiàn)在改革后如何調(diào)整不同群體的待遇差距，減少矛盾，在養(yǎng)老金范圍內(nèi)克服舊制度缺陷所付出的代價。在機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革過程中，養(yǎng)老風險由機關(guān)和事業(yè)單位過渡到社會，養(yǎng)老責任更注重突出個人的繳費責任，在制度一系列變遷過程中，必然會產(chǎn)生轉(zhuǎn)制成本。在機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革前，沒有養(yǎng)老保險基金積累，機關(guān)事業(yè)單位的基本工資水平較低，政府用較低的工資成本雇傭政府公職人員，并用較高的養(yǎng)老福利水平作為“補償”，退休后，財政有責任支付其養(yǎng)老金的支出。改革中造成的“老人”、“中人”以及“新人”群體中，最復(fù)雜的當屬“中人”群體，由于原來同“老人”一樣，通過較低工資待遇來換取未來的養(yǎng)老金，未建立個人賬戶，從現(xiàn)收現(xiàn)付制到基金半積累制轉(zhuǎn)變所造成的個人賬戶資金的缺失必然應(yīng)由國家財政來解決。由于改革成本是由舊制度的弊端造成的，不僅改革過程中制度的優(yōu)化來彌補改革成本，更需要國家財政的支持作為補償。

二、引起轉(zhuǎn)制成本擴大化的影響因素

1.潛在成本

在機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革過程中，改革過程中產(chǎn)生的潛在成本同樣會對轉(zhuǎn)制成本擴大化造成影響。潛在成本的最主要特征就是因素的多發(fā)性及其規(guī)模的不可預(yù)測性，如果解決不好，也會對制度改革造成障礙。一方面，機關(guān)事業(yè)單位的工作人員最擔心的就是改革后養(yǎng)老金待遇水平的問題，若不能做好政策解讀，造成對政策改革的不理解，產(chǎn)生不滿情緒，造成機關(guān)及事業(yè)單位工作職工群體結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定，不僅不利于改革的進行，甚至會影響整個社會的經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生負效應(yīng)；另一方面，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革后建立統(tǒng)賬模式，與之前的財政直接撥付養(yǎng)老金相比，從基金籌集到養(yǎng)老金給付，管理更加復(fù)雜，如果新制度不能得到良性運行，同樣會造成潛在成本的產(chǎn)生。為了推動改革的進行，不僅要從本質(zhì)上解決轉(zhuǎn)制成本，還要避免潛在成本的產(chǎn)生進而擴大轉(zhuǎn)制成本。如前文所述，促發(fā)潛在成本產(chǎn)生的因素極多，一旦發(fā)生后所產(chǎn)生的后果難以估量。如果不能有效避免，將會在轉(zhuǎn)制成本的基礎(chǔ)上雪上加霜，而這種負效應(yīng)極有可能在幾十年內(nèi)無法消化掉，甚至影響一代人的養(yǎng)老保險權(quán)益和利益。

2.法定退休年齡

法定退休年齡的高低，影響著養(yǎng)老保險制度中的兩個重要指標，繳費年限以及給付年限。在預(yù)期壽命一定的前提下，退休年齡越高，機關(guān)事業(yè)單位工作人員工作年限越長，則養(yǎng)老保險繳費年限越長，基金積累越多，給付年限越短。因此，退休年齡的高低對養(yǎng)老保險基金收支的影響體現(xiàn)在雙方面共同作用的結(jié)果，一旦養(yǎng)老保險制度基金收不抵制，無疑會擴大此次機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革的轉(zhuǎn)制成本。在人口老齡化的背景下，不僅會影響改革的轉(zhuǎn)制成本在短期內(nèi)的消化解決，更會在長期內(nèi)加大轉(zhuǎn)制成本帶來的負面影響。

退休年齡對養(yǎng)老保險制度可持續(xù)化帶來的挑戰(zhàn)在這里不多贅述，與企業(yè)職工相比，退休年齡高低給機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度帶來的影響更加嚴峻，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，進入勞動力市場年齡高。機關(guān)事業(yè)單位工作人員受教育程度相對較高，在退休年齡一定的前提下，受教育年限延長，工作年限減少，導致繳費年限減少，不利于養(yǎng)老保險基金的收支平衡。其次，領(lǐng)取養(yǎng)老金年限更長。在退休年齡一定的前提下，預(yù)期壽命的延長不可避免地將對養(yǎng)老保險基金的收支平衡帶來影響。與企業(yè)職工相比，機關(guān)事業(yè)單位工作人員由于受教育程度以及工作環(huán)境等諸多因素的作用，其健康稟賦較優(yōu)于其他職業(yè)工作者，預(yù)期壽命相對較高，在退休年齡一定的前提下，會對養(yǎng)老保險基金的收支平衡帶來影響。最后，女性職工個人賬戶面臨著更大的支付危機。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù) ，我國人口總體預(yù)期壽命為76歲，其中男性預(yù)期壽命為74歲，女性預(yù)期壽命為77歲。而在政策規(guī)定中，女性的退休年齡低于男性的退休年齡5至10歲，女性職工退休年齡低，預(yù)期壽命長，領(lǐng)取養(yǎng)老金年限更久，這就導致女性的個人賬戶資金比男性會面臨著更大的支付危機。

3.基金的投資收益率

單純依賴國家財政并不能從實質(zhì)上解決機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革轉(zhuǎn)制成本的支付危機，真正從實質(zhì)上在制度內(nèi)優(yōu)化養(yǎng)老保險基金，解決轉(zhuǎn)制成本問題的必要出路就是提高基金的投資收益率。改革后建立的養(yǎng)老保險基金是一筆教龐大的款項，不僅包括基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌結(jié)余和個人賬戶建立的資金，還有職業(yè)年金賬戶中全部的個人繳費以及非全額供款的單位繳費?；攫B(yǎng)老保險基金管理模式是統(tǒng)賬結(jié)合，統(tǒng)籌賬戶基金不積累，現(xiàn)收現(xiàn)付；個人賬戶基金完全積累，是養(yǎng)老保險基金投資運營的主要部分。這么龐大的資金若不能得到有效的保值增值，那就意味著整個養(yǎng)老保險基金的貶值，由于我國整個社會保障基金的投資運營相對保守，養(yǎng)老保險基金的投資收益對基金積累的貢獻，以及轉(zhuǎn)化為制度內(nèi)消化轉(zhuǎn)制成本的貢獻更是微乎其微。

4.繳費工資占比

機關(guān)事業(yè)單位工資收入非貨幣化導致養(yǎng)老保險繳費過窄，進而會對基金征繳造成影響。在基金籌集中，個人按照繳費工資的一定比例進行基本養(yǎng)老保險個人賬戶以及職業(yè)年金的繳費。繳費工資占個人工資收入水平越高，繳費基數(shù)越大，基金收入規(guī)模越大，將來退休人員的養(yǎng)老金待遇越高。與企業(yè)職工相比，機關(guān)事業(yè)單位工作人員勞動收入非貨幣化程度高，工資總額小于實際勞動收入；同時，養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)小于工資收入。理論上，繳費工資并不等于工資收入，此次改革后，對于機關(guān)事業(yè)單位工作人員，繳費工資是基本工資、國家統(tǒng)一的津補貼以及績效工資。對于公務(wù)員和參公人員，繳費工資是上一年的基本工資、國家統(tǒng)一的津補貼和已經(jīng)規(guī)范后的津補貼。如果繳費工資不能得到科學的確定，那么，對于養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展必然產(chǎn)生不利影響，進而也不利于改革轉(zhuǎn)制成本的優(yōu)化。

三、解決專制成本的思考與對策

1.明確改革責任

解決轉(zhuǎn)制成本的一個主要核心問題就是明確歷史責任和現(xiàn)實責任，如何公平地充實“中人”群體的個人賬戶。保障改革平穩(wěn)進行需要注意的一個關(guān)鍵理念是“中人”舊制度時期的養(yǎng)老保險權(quán)益應(yīng)該得到肯定，同時，避免對財政支出造成過大的負擔。由于目前國家并未對轉(zhuǎn)制成本的承擔做出說明，如果單純依賴改革后的新制度承擔轉(zhuǎn)制成本的話，不僅是對改革過程中“中人”群體過去養(yǎng)老權(quán)益的侵犯，無法保障公平的實現(xiàn)，更不利于順利推進機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革。新制度建立后基金積累是在職職工今后養(yǎng)老保險權(quán)益的體現(xiàn)，無論是提高繳費率或者降低替代率對于制度改革的對象都顯失公平，這需要財政對轉(zhuǎn)制成本的責任分擔盡快做出政策性的說明，明確各級財政的支付責任，從而避免過去企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革透支個人賬戶資金的情況再次發(fā)生。

2.增加財政對改革的支持力度

針對機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的歷史責任，對于克服過去養(yǎng)老保險制度的弊端所帶來代價，國家有責任及義務(wù)來承擔，雖然轉(zhuǎn)制成本壓力巨大，但對于財政來說并非不能解決，需要國家和地方財政劃分權(quán)責，共同承擔。國家可以考慮減少國有資產(chǎn)存量或者在保證社會經(jīng)濟正常運行的情況下籌集補償金；地方政府也應(yīng)在國家政策的指引下積極籌資。從國家的財政收支來看，近年來公共財政收入持續(xù)增長，而我國社會保障及就業(yè)方面的支出占比相對較小，與發(fā)達國家相比還存在較大差距，可以考慮適當增加社會保障的支出結(jié)構(gòu)用以彌補轉(zhuǎn)制成本。雖然說改革的整個測算期內(nèi)，轉(zhuǎn)制成本規(guī)模大，但是分攤到各年中并不是難以承受，分階段逐步解決的情況下可以解決轉(zhuǎn)制成本的問題。

3.優(yōu)化個人賬戶管理模式

改革后機關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險個人賬戶以及職業(yè)年金賬戶的積累資金可以參照全國社?；鸬姆绞?，進入資本市場進行投資運營。由于此次改革面對大規(guī)模的轉(zhuǎn)制成本，采取名義賬戶的形式，不僅能保障個人對賬戶內(nèi)基金的所有權(quán)，激勵繳費，同時在短時期內(nèi)能夠緩解財政的改革壓力，具有一定的現(xiàn)實意義。在名義賬戶的模式下，如何確定保險基金的投資收益率尤為重要。若只按照銀行利率標準作為記賬利率，那么不僅不能確保基金增值，甚至很難保證其不貶值。確定記賬利率時需要考慮到預(yù)期壽命、工資增長率以及整個社會的人口年齡結(jié)構(gòu)作為參考因素?？梢钥紤]將工資和人口的增長作為考慮因素，用以衡量賬戶基金的收益情況，將經(jīng)濟社會發(fā)展成果體現(xiàn)到賬戶基金的增長中，使退休者與在職者共同分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

4.完善工資制度

為了配合此次養(yǎng)老金并軌，完善工資制度與養(yǎng)老保險改革同步推進。此次完善工資制度不是單純調(diào)整工資水平，重在調(diào)整工資結(jié)構(gòu)。截至2015年7月底，機關(guān)事業(yè)單位調(diào)整基本工資兌現(xiàn)工作已全面完成，此次工資調(diào)整將部分規(guī)范津貼、補貼或績效工資納入基本工資，調(diào)整基本工資占工資的比重。此次工資調(diào)整對于盡早實現(xiàn)勞動收人貨幣化，擴大繳費工資水平，在此基礎(chǔ)上提高養(yǎng)老保險基金的收繳水平，求得基金的收支平衡。

5.謹慎處理好改革中的矛盾關(guān)系

由于改革涉及利益群體多，不同群體間養(yǎng)老權(quán)益利益的調(diào)整，若不能得到妥善處理，就會引發(fā)不必要的矛盾沖突，影響改革的穩(wěn)定推進。政府要在此次改革中加大對養(yǎng)老保險改革的宣傳力度，暢通利益表達渠道。通過各種多種媒介普及養(yǎng)老保險的相關(guān)知識，解讀改革的重要意義；同時，了解公眾利益述求，減少改革阻力，有效調(diào)動機關(guān)事業(yè)單位職工參保積極性，在改革中良性互動，促進養(yǎng)老保險改革。

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作者簡介：

解靜，中共成都市委黨校公共管理教研部講師，博士，研究方向為公共管理及社會保障相關(guān)領(lǐng)域。