行政公益訴訟訴前檢察建議問題探析

王 蕾

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

2014年黨的十八屆四中全會明確要求：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,根據(jù)此項會議精神，全國各地展開了行政公益訴訟的立法與實踐探索。2017年修改《行政訴訟法》，在立法上確立了行政公益訴訟的地位。2017年7月至2019年10月，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)共發(fā)出檢察建議182802件，97.37%得到采納。大多數(shù)案件通過訴前檢察建議得到解決，可以實現(xiàn)以最小司法成本實現(xiàn)最大社會效益的目的。然而，行政公益訴訟訴前檢察建議程序在其運(yùn)行中出現(xiàn)了很多問題，亟待完善。目前學(xué)術(shù)界對于行政公益訴訟訴前程序研究得較多，但大多圍繞“訴前程序”這個概念展開，圍繞“訴前檢察建議”的較少。訴前程序可以說是一種制度設(shè)計，它與“訴訟程序”并列，而訴前檢察建議則是訴前程序的一種手段和方式，兩者雖然有內(nèi)在聯(lián)系，但是不能混為一談。本文以現(xiàn)有立法及實踐情況為基礎(chǔ)，就訴前檢察建議的一些問題展開探討。

一、 行政公益訴訟訴前檢察建議概述

(一)訴前檢察建議的內(nèi)涵

制發(fā)檢察建議書是行政公益訴訟中實現(xiàn)訴前程序的重要環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟領(lǐng)域監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為行為，在進(jìn)行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)失范時的強(qiáng)制干預(yù)[1]。其內(nèi)涵包含三個方面：一是檢察機(jī)關(guān)對國家利益、社會公共利益的損害情況進(jìn)行實地調(diào)查；二是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查結(jié)果向特定的行政主體制發(fā)檢察建議書，行政機(jī)關(guān)要在法定期間內(nèi)履職并就履職情況進(jìn)行回復(fù)；三是對檢察建議書實施情況的持續(xù)跟蹤與調(diào)查。其法律效力表現(xiàn)在后續(xù)約束性上，若行政機(jī)關(guān)未滿足檢察建議書的要求，國家利益和社會公共利益仍處于受損害狀態(tài)，便會被訴至法院。正因此，同樣作為一種程序性行為，訴前檢察建議相比較其他訴訟活動中的檢察建議更具強(qiáng)制力。這樣可以迫使不作為的行政機(jī)關(guān)改變自由、消極、放任的態(tài)度，為避免自己成為被告去履行職責(zé)；也可以減輕檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的案件負(fù)擔(dān)，使利害沖突事件解決在訴訟之外。

(二)訴前檢察建議的特征

行政公益訴訟訴前檢察建議的特征包含在其程序意義和實體意義之中。程序上，通過發(fā)出檢察建議書，督促行政機(jī)關(guān)糾正錯誤、正確履職，檢察機(jī)關(guān)通過評估行政機(jī)關(guān)是否達(dá)到檢察建議的要求，來決定是否應(yīng)當(dāng)啟動行政公益訴訟程序；實體上，訴前檢察建議為保障法律的正確實施、恢復(fù)受侵害的公共利益、建設(shè)法治政府起到積極作用[2]。

第一，訴前檢察建議可以作為行政機(jī)關(guān)“作為義務(wù)”的來源。首先，訴前檢察建議的內(nèi)容決定了起訴階段檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求的內(nèi)容。在行政公益訴訟中，訴前建議程序與訴訟程序連續(xù)相關(guān)，前者是后者的必經(jīng)程序。當(dāng)行政機(jī)關(guān)未達(dá)到檢察建議書的實質(zhì)性整改要求時，檢察機(jī)關(guān)便以公益訴訟起訴人的身份向法院提起訴訟。此時，作為原告的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起與檢察建議書內(nèi)容相同的訴訟請求。其次，訴前檢察建議書中應(yīng)對行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)做出明示。行政公益訴訟啟動程序的前提是行政機(jī)關(guān)未糾正，包括行政機(jī)關(guān)無視檢察建議的不作為。最后，如果否定訴前檢察建議對行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)理論的影響，訴前程序的優(yōu)勢便會大打折扣。

第二，訴前檢察建議是“外部監(jiān)督+自我更正”模式的體現(xiàn)。行政公益訴訟所涉及的領(lǐng)域更專業(yè)，外部監(jiān)督是輔助，專門的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行“自我更正”才是其重點。與一般行政訴訟不同，行政公益訴訟的提起主體并非行政行為的相對人，而是行使國家檢察監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)，該制度的建立是司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)、介入與監(jiān)督。但是公益訴訟所針對的不是司法權(quán)，而是行政權(quán)，檢察機(jī)關(guān)只是作為一種“外部監(jiān)督”，司法權(quán)并不能突破其職權(quán)范圍直接對行政權(quán)進(jìn)行控制，不能損害兩者之間的合理分工與權(quán)力平衡。行政公益訴訟案件一般觸及多方主體利益，涉及多種社會功能、經(jīng)濟(jì)功能、環(huán)保功能等方面的沖突，可能牽扯到多個職能部門，十分復(fù)雜，訴前檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的直接手段，其內(nèi)容是否具體、質(zhì)量如何、是否切合實際等因素影響行政權(quán)“自我更正”職能的發(fā)揮[3]。

第三，訴前檢察建議是“靈活治理+剛性特征”的結(jié)合。一方面，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟中應(yīng)堅持“謙抑審慎原則”。行政公益訴訟制度構(gòu)建以行政權(quán)為核心，而不是以檢察權(quán)為核心，其建立理念在于以行政機(jī)關(guān)糾錯為主導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟程序和法院的審判程序為后續(xù)強(qiáng)制力保障。采取訴前檢察建議的形式給予行政機(jī)關(guān)查缺補(bǔ)漏、積極履職的機(jī)會，而非直接提起訴訟，是“靈活治理”觀念的體現(xiàn)，與我國傳統(tǒng)的重視協(xié)商溝通以求平衡來解決糾紛的文化相關(guān)。另一方面，行政公益訴訟檢察建議以訴訟為后盾，是一種前后匹配的、強(qiáng)化版的檢察監(jiān)督模式。具體表現(xiàn)為訴前檢察建議具有“剛性特征”，被監(jiān)督對象必須在法定期限內(nèi)予以書面回復(fù)，并采取有效的改正措施，否則就會進(jìn)入審判程序。行政公益案件與一般民事糾紛、一般行政案件的這一重要區(qū)別，使得“訴前實現(xiàn)保護(hù)公共利益而免于審判”成為行政公益訴訟的一項獨特優(yōu)勢。也正是法律賦予訴前檢察建議這一強(qiáng)制監(jiān)督的權(quán)力屬性，保障了行政機(jī)關(guān)的主動性、積極性以及檢查機(jī)關(guān)的執(zhí)行效率和監(jiān)督效果。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議的運(yùn)行現(xiàn)狀

訴前檢察建議成為行政公益訴訟有效結(jié)案的督促方式。從已公布的文件看，2017年7月至2019年9月，各地檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議182802件，提起行政公益訴訟995件。其中訴前檢察建議結(jié)案率高，且相比試點階段穩(wěn)中有升，提起訴訟率不到4%，直觀地表明大多數(shù)案件通過訴前程序解決，展示了訴前檢察建議在行政公益訴訟案件中絕對占比和重要性。我國行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)側(cè)重實現(xiàn)不同的職能，在行政公益訴訟試點開展之前，針對違反法律法規(guī)的行政機(jī)關(guān)所發(fā)出的監(jiān)督建議并未達(dá)到目前的效果，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督形同虛置。在行政公益訴訟試點開展之后，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間建立了溝通機(jī)制，如廣東省檢察院建立了全省公益訴訟線索案件庫，保障檢察院隨時跟進(jìn)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況和檢察建議實施情況。體現(xiàn)了行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一與平衡，有效實現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的實際監(jiān)督作用。

基于訴前檢察建議書被賦予的強(qiáng)制性的司法監(jiān)督特性，行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后，大都會在法定期間內(nèi)進(jìn)行書面回復(fù)。被起訴案件的原因主要是因為部分履職、未依法履職、雖然履職但是沒有實現(xiàn)效果。完全不履行職責(zé)的情況也較為少見。具體來講，未依法履職表現(xiàn)為：在環(huán)境緊急情況下，違法者拒不履行或消除危險的、未進(jìn)行積極的代履職等。部分履職表現(xiàn)為：依照法律規(guī)定構(gòu)成不同違法情形應(yīng)當(dāng)分別做出多種行政處罰的，只做出一種或幾種行政處罰；不注重復(fù)查，違法者在接受整改或罰款后又實施違法行為等[4]。雖然履職但是沒有實現(xiàn)效果表現(xiàn)為：涉及多區(qū)域環(huán)境污染的情形，在履職期限內(nèi)無法恢復(fù)到受損害之前的狀態(tài)。其中，由于檢察建議書內(nèi)容不完備、模糊導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己已經(jīng)完全履職，但是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其未依法履職的異議成為公益訴訟案件中法院歸納的多數(shù)爭議焦點之一。

雖然通過訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)積極作為，違法行為中的多數(shù)案件得到解決，但是司法實踐中訴前檢察建議仍存在很多問題，仍有些地方行政機(jī)關(guān)不配合檢察機(jī)關(guān)的工作、行政機(jī)關(guān)在訴訟中認(rèn)為自己已經(jīng)履職、對檢察機(jī)關(guān)所提出的“結(jié)果評判標(biāo)準(zhǔn)”不認(rèn)同、只注重訴前程序忽視復(fù)查監(jiān)督程序等現(xiàn)象存在。為此，促進(jìn)訴前檢察建議的相關(guān)法律規(guī)定和程序構(gòu)建等方面不斷完善，才能在公益訴訟案件中更好地發(fā)揮其作用。

三、行政公益訴訟訴前檢察建議的問題及原因

(一)訴前檢察建議的規(guī)范性不足

一方面，訴前檢察建議缺乏上位法約束。表1是有關(guān)訴前檢察建議的現(xiàn)行法律規(guī)定，可以看到，在立法和司法解釋上有關(guān)訴前檢察建議的條款表現(xiàn)為原則性、概念性規(guī)定，并未細(xì)化其配套機(jī)制和運(yùn)行細(xì)則。對訴前檢察建議相對具體的規(guī)定僅僅體現(xiàn)在內(nèi)部規(guī)范性文件中，效力等級低。另一方面，檢察建議沒有統(tǒng)一的內(nèi)容和格式要求。這就導(dǎo)致實踐中有些檢察建議只注重形式，內(nèi)容針對性不強(qiáng)。有的檢察建議的制發(fā)人員知識面狹窄，并未結(jié)合實際情況，行文方式隨意，檢察建議質(zhì)量低下，檢察機(jī)關(guān)對違法事實、違法理由、證據(jù)及證據(jù)材料和法律適用的闡述不嚴(yán)謹(jǐn)、不充分，說理性不足[5]。檢察建議最早應(yīng)用于私益訴訟中，沒有單獨的考評機(jī)制，檢察建議監(jiān)督的效力較弱。立法中賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，使訴前檢察建議程序成為不同于私益訴訟的特殊的前置程序，是檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)行使的決定性要件。其強(qiáng)制力具有保障作用，也對訴前檢察建議的規(guī)范性提出了較高要求。

表1 現(xiàn)有行政公益訴訟訴前檢察建議規(guī)范性文件

(二)檢察建議中對行政機(jī)關(guān)未全面履職的設(shè)定過寬

在實踐中，很多檢察建議的表述是“建議行政機(jī)關(guān)積極履職，集中整治，依法進(jìn)行處罰”，如前所述，經(jīng)過訴前檢察建議程序，檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)的整改情況進(jìn)行考察，從而做出結(jié)案或者提起行政公益訴訟的決定[6]。對于整改效果評判標(biāo)準(zhǔn)，我國目前仍采取結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)，即只要行政機(jī)關(guān)未全面履職，國家利益和社會公共利益仍處于受損害的狀態(tài)，便進(jìn)入審判程序。但是在實踐中存在行政機(jī)關(guān)“履職但是未達(dá)到結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)”的情況，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對于履職標(biāo)準(zhǔn)存在爭議：是僅僅對于個人的違法行為進(jìn)行糾正和處罰，還是要針對整個行業(yè)規(guī)范進(jìn)行重新定義；“國家利益和社會利益仍處于受損害狀態(tài)”也是動態(tài)問題：有部分公民雖然已經(jīng)被責(zé)令停止違法行為，但是考察期間又實施違法行為或者不作為行為或者被破壞的生態(tài)環(huán)境未及時恢復(fù)。上訴情況說明，對所有案件都采用結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定可能過寬。

(三)制發(fā)主體自身職能的局限性

訴前檢察建議制發(fā)主體自身職能的局限性會影響其實施效果。提出檢察建議的主體是檢察機(jī)關(guān)，行使檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)；檢察建議針對的對象即行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。兩者之間在法律上分工不同。檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議是對行政機(jī)關(guān)行政行為(包括行政違法與行政不作為)的一種外部監(jiān)督，而且是“平級監(jiān)督”，行政機(jī)關(guān)對此天然有不積極配合或者消極工作的抵觸情緒。在檢察機(jī)關(guān)還保有對國家工作人員貪污受賄案件的自偵權(quán)時，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人受到制約。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對該檢察建議的具體落實情況進(jìn)行追蹤和調(diào)查時，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人會考量自己被追究職務(wù)犯罪的可能性。但是檢察機(jī)關(guān)的這一權(quán)力已經(jīng)被轉(zhuǎn)移給了監(jiān)察委，在一定程度上減少了檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議對于行政機(jī)關(guān)的震懾力，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用潛在被削弱。在實踐中表現(xiàn)為，行政機(jī)關(guān)雖然對檢察建議予以書面回復(fù)，但是不開展工作或者開展工作不到位，積極表態(tài)但是并無動作，導(dǎo)致?lián)p害的公益擴(kuò)大甚至錯過了最佳挽回時間，即使提起訴訟也于事無補(bǔ)。

(四)后續(xù)跟蹤與調(diào)查機(jī)制不完備

公益訴訟案件涉及的問題復(fù)雜、牽扯利益眾多，有的甚至是累積了10年以上都沒有解決的問題，其實施效果易反彈。2019年4月起，最高人民檢察院組織開展了公益訴訟“回頭看”專項活動，對2018年辦理的訴前檢察建議案件的整改落實情況進(jìn)行評查。如表2所示，實際未整改的仍舊存在，整改不徹底和事后反彈案件占比達(dá)一定比例以上。這些案件往往執(zhí)法難度大，涉及多方利益協(xié)調(diào)，更加需要對檢察建議書中的具體措施的實施效果進(jìn)行跟進(jìn)和監(jiān)督。但是立法和司法實踐中都缺乏一套完備的、嚴(yán)格的訴前檢察建議后續(xù)跟蹤與調(diào)查機(jī)制，有些檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)只滿足于表面的“法定期間收到回復(fù)”，對整改落實不到位、不徹底和整改后反彈等問題未及時督促，導(dǎo)致檢察建議流于形式。

表2 2018年訴前檢察建議未達(dá)實效情況

四、行政公益訴訟訴前檢察建議的制度完善

(一)明確訴前檢察建議的運(yùn)行細(xì)則

為了保證檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中提出的檢察建議實現(xiàn)其效果，應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的司法解釋對檢察建議的運(yùn)行細(xì)則進(jìn)行明確。檢察建議書要切實做到事實證據(jù)清楚、觀點清晰明確、建議合理可行。第一，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以何種形式提出檢察建議。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改變以往不透明不公開發(fā)出檢察建議的方式，采取公開宣告的方式送達(dá)。這樣，一方面可以增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對檢察建議的重視，切實發(fā)揮訴前檢察建議在行政公益訴訟中發(fā)揮的督促作用；另一方面，通過信息公開和公眾監(jiān)督，也可有效保障檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議的針對性和可操作性。第二，檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如何展開。筆者認(rèn)為既要包含具體的公益損害事實，又要有充分的證據(jù)加以佐證；對于行政機(jī)關(guān)的違法行為，不僅要有事實證據(jù)支撐，也要符合法律規(guī)定。第三，檢察建議書要詳略得當(dāng)。為了避免實踐中某些檢察建議只建議相應(yīng)機(jī)關(guān)采取有效措施改正違法行為流于形式，檢察建議書的建議部分要具體可行，明確行政機(jī)關(guān)依法履行的職責(zé)，同時不影響行政機(jī)關(guān)必要的自由裁量權(quán)，避免檢察建議過于模糊失去其有效性，以求足以恢復(fù)被損害的社會利益[7]。

(二)建立事前聽證制度

聽證制度具有決策透明、公正、民主、科學(xué)、合理等優(yōu)點，我國已經(jīng)在逐步建立和完善重大行政決策聽證制度，這一制度也可以借鑒到行政公益案件的檢察建議工作中來。首先，引入事前聽證程序具有必要性。行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)是檢察機(jī)關(guān)評判是否提起訴訟的基礎(chǔ)，也是訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)做出監(jiān)督?jīng)Q定是否合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而履職標(biāo)準(zhǔn)是一個復(fù)雜的問題[8]。行政公益案件一般社會影響較大，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅持合理原則，但由于檢察機(jī)關(guān)不熟悉行政管理事務(wù)以及相關(guān)知識的不完備，會導(dǎo)致超出行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的要求偏差，不利于訴前檢察建議的發(fā)揮實效。其次，聽證程序應(yīng)當(dāng)在發(fā)出檢察建議書前適用。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督涉及重要實體利益，訴前檢察建議書是行政機(jī)關(guān)履職的重要參考。如果推遲到訴訟前再適用聽證程序，會增加行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。行政機(jī)關(guān)是按照訴前檢察建議書進(jìn)行整改，出于效率和便宜的考慮，應(yīng)當(dāng)在建議書形成之前進(jìn)行聽證。事前聽證程序可以使檢察機(jī)關(guān)聽取多方意見、更深入了解案件情況，通過考慮相關(guān)因素，制定具體可行的履職標(biāo)準(zhǔn)，做出合理的檢察建議書。現(xiàn)行階段還是以結(jié)果履職標(biāo)準(zhǔn)為主，但是對于恢復(fù)時限較久的案件應(yīng)當(dāng)通過聽證會決定有條件采用“行為履職標(biāo)準(zhǔn)”[9]。最后，召開聽證會的前提是檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)就案件情況進(jìn)行了充分的調(diào)查。聽證會由承辦案件的檢察官主持，圍繞案件情況、國家利益或社會利益是否受損、行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)、履職期限等問題與專家學(xué)者進(jìn)行交流。聽證會在相關(guān)行政機(jī)關(guān)和政府執(zhí)法部門參加外，還要邀請與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、群眾代表、新聞媒體等參加。聽證會內(nèi)容應(yīng)形成文字資料，為類似案件發(fā)出檢察建議提供參考。

(三)加強(qiáng)與監(jiān)察委的協(xié)作配合

為了增強(qiáng)訴前檢察建議的剛性監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與監(jiān)察委的合作，充分發(fā)揮檢察院和監(jiān)察委各自的職能優(yōu)勢，提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與工作人員對訴前檢察建議的重視度。第一，建立違法違紀(jì)線索雙向移送制度，監(jiān)察委在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不履職、不作為造成國家、社會利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)將線索及時移送檢察院；明確出現(xiàn)哪些情況檢察院應(yīng)當(dāng)及時移送監(jiān)察委處理，比如對于訴前檢察建議中出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)不履職、經(jīng)催辦仍拒不回復(fù)和不采納檢察建議的行為及時向監(jiān)察委報告。第二，建立聯(lián)席會議和聯(lián)絡(luò)員制度，在對整改情況進(jìn)行持續(xù)追蹤的過程中請求監(jiān)察委派人跟進(jìn)，提高行政公益訴訟工作的有效性。第三，對于涉及重大疑難復(fù)雜案件，可以召開專題會議，監(jiān)察委和檢察機(jī)關(guān)共同參加，協(xié)商解決敏感性或者牽扯眾廣的案件。

(四)建立重大案件持續(xù)監(jiān)督機(jī)制

衡量行政機(jī)關(guān)是否實質(zhì)性履職是保障訴前檢察建議具體落實的重要內(nèi)容。公益訴訟案件涉及的公共利益的恢復(fù)周期較長，為此，應(yīng)當(dāng)建立訴前檢察建議重大案件實施效果持續(xù)監(jiān)督機(jī)制，成立督查組定期對發(fā)出訴前檢察建議的案件進(jìn)行查卷閱卷、現(xiàn)場勘驗、聽取相關(guān)單位及群眾意見，確保整改措施落實到位并且沒有反彈現(xiàn)象，切實達(dá)到監(jiān)督實效。同時，引進(jìn)社會監(jiān)督機(jī)制，對訴前檢察建議進(jìn)行公告，并對后續(xù)監(jiān)督和跟進(jìn)調(diào)查情況向社會公開發(fā)布，擴(kuò)大其影響力和透明度[10]。

訴前檢察建議作為行政公益訴訟實踐中的重要環(huán)節(jié)，對于開展公益起訴、維護(hù)公益救濟(jì)、健全檢察公益監(jiān)督發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)階段訴前檢察建議存在問題的根本原因在于相關(guān)法律制度缺失和程序構(gòu)建不完善。因此，在立法和司法實踐中應(yīng)當(dāng)著重構(gòu)建和完善相關(guān)法律制度，促進(jìn)程序之間的銜接，提高訴前檢察建議的司法實效。