德國(guó)新北極政策解析

陳 燕

(中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

受氣候變化影響，北極在全球政治經(jīng)濟(jì)格局中的戰(zhàn)略地位不斷提升，德國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)北極重要性的認(rèn)識(shí)逐漸深化。2019年8月德國(guó)外交部發(fā)布了新版北極政策，即《德國(guó)北極政策指導(dǎo)方針：承擔(dān)責(zé)任，建立信任，塑造未來(lái)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方針》)。它代替2013年德國(guó)頒布的首份北極戰(zhàn)略文件《德國(guó)北極政策指導(dǎo)方針：承擔(dān)責(zé)任，抓住機(jī)遇》，成為德國(guó)參與北極事務(wù)的新指導(dǎo)思想?！斗结槨窂膰?guó)家戰(zhàn)略高度闡明德國(guó)與北極環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、科研等領(lǐng)域的密切關(guān)系，強(qiáng)調(diào)德國(guó)在北極開(kāi)發(fā)進(jìn)程中的不可或缺。作為歐盟的核心成員、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的積極參與者，德國(guó)欲通過(guò)《方針》傳遞怎樣的北極立場(chǎng)，在深化北極參與進(jìn)程中意圖獲取何種國(guó)家利益，新北極政策對(duì)德國(guó)、歐盟乃至各利益攸關(guān)方的北極政策走向產(chǎn)生何種影響，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行本質(zhì)性分析，可以更好地把握北極治理與開(kāi)發(fā)格局的新變化，為進(jìn)一步探究全球視域下的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)提供區(qū)域分析經(jīng)驗(yàn)。

一、 德國(guó)新北極政策特征解析

《方針》共分為北極的現(xiàn)實(shí)關(guān)注領(lǐng)域和未來(lái)展望兩大部分。第一部分闡述了德國(guó)在北極氣候和環(huán)境保護(hù)、國(guó)際合作、安全維度、前沿研究、可持續(xù)發(fā)展和原住民參與六個(gè)方面的關(guān)注重點(diǎn)和具體行動(dòng)。第二部分則主要提出德國(guó)在北極地區(qū)提高影響力的期待。新政策體現(xiàn)了德國(guó)對(duì)參與北極事務(wù)的多方態(tài)度變化。

(一)朝著“環(huán)保=‘政治正確’”的方向發(fā)展

相較于舊政策，《方針》體現(xiàn)了德國(guó)聯(lián)邦政府更為鮮明的環(huán)保立場(chǎng)，主要表現(xiàn)在三方面：

首先，提出“預(yù)防與污染者付費(fèi)”[1]13原則。聯(lián)邦政府主張事先深入檢查可能對(duì)北極環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的各種活動(dòng)，已經(jīng)造成環(huán)境破壞的行為體應(yīng)為消除或減少損害而付費(fèi)，并認(rèn)為在人類(lèi)對(duì)北極認(rèn)識(shí)并不充分的情況下，事先預(yù)防有利于從源頭避免環(huán)境污染，要求污染者付費(fèi)也有利于抑制各種因節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本而肆意破壞環(huán)境的行為。這一原則被聯(lián)邦政府視為北極所有環(huán)境政策制定和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本原則[1]13，是德國(guó)保護(hù)北極氣候和環(huán)境的重要指導(dǎo)思想，也表明德國(guó)落實(shí)北極環(huán)保措施的方向更加明確。

其次，不再單獨(dú)強(qiáng)調(diào)北極航運(yùn)的重要性。舊政策將“航行自由”作為單獨(dú)板塊加以闡述，明確提出聯(lián)邦政府積極支持在北極開(kāi)辟新的運(yùn)輸路線，并認(rèn)為北極航線運(yùn)輸具有航程近、時(shí)間短、成本低等優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)榈聡?guó)海運(yùn)、貿(mào)易提供大量商機(jī)，是德國(guó)通向東亞貿(mào)易中心的新通道。但《方針》不再另辟板塊討論北極航運(yùn)，并刪減了有關(guān)北極航運(yùn)經(jīng)濟(jì)用途的內(nèi)容，更多地論述了德國(guó)拒絕在北極海域使用核動(dòng)力船、禁止北極運(yùn)輸重油等環(huán)保內(nèi)容。由此看來(lái)，德國(guó)意在淡化對(duì)北極航運(yùn)的討論為本國(guó)的環(huán)保政策服務(wù)。

再次，用詞更加強(qiáng)硬，關(guān)聯(lián)內(nèi)容篇幅增多。舊政策主要使用“努力確?！薄白鹬丨h(huán)境保護(hù)和發(fā)展”“提倡”“爭(zhēng)取建立”和“強(qiáng)烈強(qiáng)調(diào)”等此類(lèi)能夠體現(xiàn)主觀態(tài)度的表述。而在《方針》中，聯(lián)邦政府卻多次使用“必須”一詞，比如“必須減少黑碳排放” “必須從一開(kāi)始就避免將來(lái)可能導(dǎo)致的環(huán)境污染” “關(guān)于人類(lèi)活動(dòng)對(duì)北極環(huán)境影響的空白知識(shí)必須加以補(bǔ)充”[1]13，還使用“關(guān)鍵要素”“頭等大事”“先決條件”“最緊迫”和“核心作用”等更具強(qiáng)迫性的詞語(yǔ)來(lái)突出北極環(huán)保的重要性。此外，《方針》幾乎全篇都嵌入了北極氣候和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，與舊政策相比，論述篇幅大大增加。

基于對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視，德國(guó)未來(lái)極有可能將環(huán)保主義作為參與北極事務(wù)、平衡北極格局、維護(hù)北極利益的重要武器，甚至?xí)碍h(huán)保=‘政治正確’”的方向發(fā)展。

(二)更加關(guān)注北極安全形勢(shì)

面對(duì)美國(guó)等國(guó)家不斷提高北極軍事存在的現(xiàn)實(shí)，德國(guó)在新北極政策中明確了自身關(guān)于北極再軍事化的態(tài)度。一方面，德國(guó)認(rèn)為北極再軍事化的可能性增加。舊政策并未明言北極安全的發(fā)展趨勢(shì)，只是表示“很難預(yù)測(cè)北極發(fā)生的變化將導(dǎo)致怎樣的政治發(fā)展”[2]10，但《方針》卻直言，由于利益重疊、領(lǐng)土爭(zhēng)端、資源沖突等問(wèn)題，北極地區(qū)的行為規(guī)范和問(wèn)題解決機(jī)制正日益受到質(zhì)疑，北極合作面臨困境。另外，由于北極經(jīng)濟(jì)軍事價(jià)值雙重凸顯、現(xiàn)代化程度不斷提高、科技進(jìn)步以及外部干擾增多等因素的影響，部分國(guó)家正在模糊進(jìn)攻性和防御性行動(dòng)之間的界限[1]23，增加了北極地區(qū)發(fā)生軍事沖突的可能性。另一方面，德國(guó)意識(shí)到嚴(yán)峻的北極軍事形勢(shì)會(huì)威脅德國(guó)的安全利益，因此在北極安全問(wèn)題上的立場(chǎng)也更趨堅(jiān)定，拒絕任何使北極再軍事化的企圖。德國(guó)在《方針》中也重申了安全主張，即以現(xiàn)有規(guī)范和規(guī)則為基礎(chǔ)，構(gòu)建多邊合作穩(wěn)定體系，通過(guò)協(xié)商解決利益沖突，使北極成為零沖突地區(qū)。對(duì)北極軍事化的堅(jiān)決抵制以及維持北極零軍事沖突的愿景是舊政策所不曾體現(xiàn)的。

此外，在《方針》中，德國(guó)將北極安全的內(nèi)容放在其引以為傲的科研議題之前，而在舊政策闡述的諸多利益關(guān)切中，安全問(wèn)題置于最末，這一舉動(dòng)證明德國(guó)提高了對(duì)北極安全形勢(shì)的關(guān)注度。盡管目前北極安全局勢(shì)保持著微妙的表面穩(wěn)定，但逐漸頻繁的軍事互動(dòng)表明北極和平面臨挑戰(zhàn)。德國(guó)非常清楚，和平的北極才具有最佳利用價(jià)值，只有在和平狀態(tài)下德國(guó)才能從北極地區(qū)獲得更多利好，故而德國(guó)將預(yù)防和遏制北極地區(qū)的潛在危機(jī)和沖突列入聯(lián)邦政府的關(guān)注重點(diǎn)，希望本國(guó)能夠針對(duì)北極地區(qū)現(xiàn)有的地緣政治緊張局勢(shì)采取適當(dāng)措施，實(shí)現(xiàn)北極的和平開(kāi)發(fā)與利用。

(三)尋求合作的意圖更明顯

德國(guó)在《方針》中表現(xiàn)出更明顯的以合作方式參與北極事務(wù)的意圖。新北極政策主要從三方面重申了德國(guó)對(duì)北極合作的重視。其一，承認(rèn)既有國(guó)際組織在北極的重要作用。德國(guó)認(rèn)為北極理事會(huì)是平衡北極八國(guó)和原住民利益的主要政府間論壇，也肯定了國(guó)際海事組織在管理國(guó)際運(yùn)輸、提高海上安全方面的重要作用。其二，尊重既有條約在北極的適用。德國(guó)認(rèn)為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于海洋資源使用與海洋環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定也適用于北極水域，肯定了《極地規(guī)則》設(shè)定北極航運(yùn)安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的積極影響，并將包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的現(xiàn)行國(guó)際法視為解決區(qū)域和國(guó)際沖突的基礎(chǔ)。其三，積極參與北極多元合作。聯(lián)邦政府致力于積極參與北極理事會(huì)及其工作組活動(dòng)，追求與八大北極國(guó)家和眾多北極理事會(huì)觀察員進(jìn)行建設(shè)性的雙邊合作。

在部分北極國(guó)家對(duì)域外力量“嚴(yán)防死守”的背景下，德國(guó)作為域外國(guó)家，希望通過(guò)在資源開(kāi)發(fā)、海洋治理、科研、航運(yùn)等領(lǐng)域的合作，減少北極國(guó)家的反感，獲得本國(guó)參與北極事務(wù)的更多機(jī)會(huì)。對(duì)合作的追求也促使德國(guó)在《方針》里放低了姿態(tài)。在闡述對(duì)北極合作的重視時(shí)，德國(guó)充分展現(xiàn)了本國(guó)對(duì)北極地區(qū)既有組織、既有條約的尊重，只是強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有的組織和條約的基礎(chǔ)上展開(kāi)合作，沒(méi)有表現(xiàn)出任何突破現(xiàn)有北極治理機(jī)制而另起爐灶的意圖。在舊政策中德國(guó)曾表示“如果觀察員可以為解決北極問(wèn)題做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，北極理事會(huì)可以逐步擴(kuò)大觀察員的參與權(quán)”[2]13，但《方針》通篇不再過(guò)分強(qiáng)調(diào)德國(guó)參與北極事務(wù)的成績(jī)，措辭低調(diào)，并努力推銷(xiāo)自身的合作思想。正如德國(guó)外長(zhǎng)馬斯(HeikoMaas)所言：“我們不希望與北極地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，而是希望有更多的國(guó)際合作來(lái)保護(hù)這個(gè)獨(dú)特的地區(qū)。”[3]

(四)北極科研規(guī)劃更詳細(xì)

與舊政策相比，《方針》對(duì)德國(guó)北極科研方向進(jìn)行了更為詳細(xì)的論述。一則，德國(guó)北極研究的重點(diǎn)是北極在全球氣候系統(tǒng)中的作用，即著重了解北極生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)采取綜合方法觀察和量化分析北極與全球的相互作用，以提高對(duì)北極未來(lái)發(fā)展的可預(yù)測(cè)性；二則，未來(lái)德國(guó)北極研究合作將主要從觀測(cè)和數(shù)據(jù)共享、區(qū)域和全球變化、北極居民由于全球變化而面臨的挑戰(zhàn)三個(gè)領(lǐng)域深化和完善[1]28，以期在北極地區(qū)建立長(zhǎng)期影響；三則，德國(guó)于2017年成立了北極事務(wù)辦公室，其目的是為了加強(qiáng)德國(guó)學(xué)術(shù)界、政界和商界的北極利益攸關(guān)方之間的信息交流，以期為決策者提供直接的科學(xué)建議，提升德國(guó)北極政策的科學(xué)性。

《方針》還體現(xiàn)了德國(guó)維護(hù)科研自由的更堅(jiān)決的態(tài)度。舊政策表示，大陸架主權(quán)權(quán)利爭(zhēng)端導(dǎo)致可供自由科研的空間越來(lái)越狹窄，這個(gè)問(wèn)題在北冰洋可能會(huì)越來(lái)越突出，雖然北冰洋沿岸國(guó)有權(quán)規(guī)范相關(guān)區(qū)域的海事研究，但也有義務(wù)促進(jìn)國(guó)際合作。當(dāng)時(shí)德國(guó)只較為隱晦地表達(dá)了對(duì)北極科研自由的維護(hù)，而新北極政策卻坦言，將根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定維護(hù)北極水域內(nèi)的航行自由，確保所有領(lǐng)域的海洋科學(xué)研究可以進(jìn)入這些地區(qū)。北極前沿研究是德國(guó)參與北極事務(wù)的重要基石?！斗结槨反蟛糠制急憩F(xiàn)出德國(guó)對(duì)其極地科研技術(shù)的自信，以及對(duì)科研為先導(dǎo)參與北極事務(wù)的倚仗。德國(guó)更是清楚，只有維持本國(guó)在北極地區(qū)的科研自由才能維持本國(guó)在該領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，因此德國(guó)積極細(xì)化北極參與方向，以便更好地維護(hù)科研利益。

(五)深化原住民的參與認(rèn)識(shí)

舊政策只是零散地提及尊重原住民的環(huán)境、生存和文化方面的權(quán)利，而新《方針》則對(duì)原住民參與北極事務(wù)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)論述，進(jìn)一步提升了德國(guó)對(duì)北極原住民重要性的認(rèn)識(shí)。《方針》認(rèn)為北極原住民生存面臨的壓力增大，北極變暖、資源開(kāi)發(fā)、航運(yùn)水平提高都增加了破壞環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的壓力，原住民的生計(jì)、健康和文化傳統(tǒng)都受到很大威脅。而這些問(wèn)題的解決仍受限于原住民需求、國(guó)家政策和國(guó)際形勢(shì)三者間難以協(xié)調(diào)的矛盾關(guān)系。對(duì)此德國(guó)提出了多方面主張。比如，注意環(huán)境保護(hù)，考慮原住民的領(lǐng)土要求和對(duì)資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利用的權(quán)利，承認(rèn)原住民的自由和自決權(quán)，保護(hù)原住民的傳統(tǒng)文化等[1]38。

另外，德國(guó)還認(rèn)為原住民的傳統(tǒng)知識(shí)在北極研究中發(fā)揮著重要作用，需要重視利用原住民專(zhuān)業(yè)知識(shí)增進(jìn)對(duì)北極與全球相互關(guān)系的了解。2019年2月德國(guó)阿爾弗雷德·韋格納研究所還舉辦了北極氣候變化研討會(huì)，詳細(xì)討論了原住民知識(shí)如何發(fā)揮作用[4]?！斗结槨愤€提出鼓勵(lì)原住民積極參與北極理事會(huì)決策。其實(shí)早在2016年，哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院曾撰寫(xiě)了一份針對(duì)德國(guó)的《北極2030》報(bào)告，當(dāng)時(shí)報(bào)告就提議德國(guó)聯(lián)邦政府向原住民秘書(shū)處提供資金以提高原住民在北極理事會(huì)活動(dòng)中的參與度，進(jìn)而與原住民建立良好信任[5]。隨著北極原住民在北極事務(wù)中發(fā)聲越來(lái)越多，德國(guó)將繼續(xù)深化與原住民的合作。

二、德國(guó)頒布新北極政策的戰(zhàn)略考量

(一)迎合國(guó)內(nèi)環(huán)保主義思潮，轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)環(huán)保矛盾

德國(guó)可謂歐洲環(huán)保主義思潮的大本營(yíng)。20世紀(jì)60年代歐洲興起環(huán)保主義與綠色政治運(yùn)動(dòng)，德國(guó)是當(dāng)時(shí)的發(fā)源地之一，加上國(guó)內(nèi)以環(huán)保為主要參政方針的綠黨影響力不容小覷，德國(guó)的環(huán)保思潮頗為強(qiáng)盛。近年來(lái)，極端天氣給歐洲生產(chǎn)生活造成極大不便，導(dǎo)致環(huán)保主義浪潮的新一輪高漲，政府、民眾和部分機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度空前提高。2019年德國(guó)權(quán)威民調(diào)機(jī)構(gòu)福沙輿論調(diào)查所的民調(diào)就顯示，27%的受訪民眾支持綠黨，這也是歷史上該政黨支持率首次超過(guò)德國(guó)聯(lián)盟黨和社民黨[6]。

國(guó)內(nèi)環(huán)保主義的興盛導(dǎo)致德國(guó)的北極活動(dòng)受到頗多限制。默克爾政府近年來(lái)積極推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，使德國(guó)對(duì)天然氣等清潔能源的需求量大幅增加，因而希望通過(guò)“北溪2號(hào)”進(jìn)口俄羅斯北極地區(qū)的液化天然氣。但是德國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)保人士卻以“環(huán)境威脅大于國(guó)家利益”為由對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行抵制，2019年曾有5名反對(duì)者占領(lǐng)了德國(guó)北部的天然氣管道，一度導(dǎo)致建設(shè)工作被暫停[7]。可以看出，德國(guó)國(guó)內(nèi)部分環(huán)保主義者片面追求環(huán)保而枉顧國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，導(dǎo)致德國(guó)的環(huán)保運(yùn)動(dòng)朝著環(huán)保原教旨主義方向發(fā)展，甚至對(duì)政府進(jìn)行道德綁架，欲把政府推到無(wú)環(huán)保不經(jīng)濟(jì)的艱難境地。于大國(guó)而言，內(nèi)政決定外交，德國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)保運(yùn)動(dòng)如此興盛，默克爾政府為了維護(hù)政治及社會(huì)穩(wěn)定，勢(shì)必要統(tǒng)籌考慮各方意見(jiàn)，其在新北極政策中高調(diào)主張環(huán)境保護(hù)也在意料之中，如此既能順應(yīng)國(guó)內(nèi)環(huán)保主義者的要求和心思，又能夠轉(zhuǎn)移其關(guān)注視線，有助于緩和國(guó)內(nèi)矛盾。

(二)獲取北極資源，促進(jìn)德國(guó)能源供應(yīng)的穩(wěn)定和多元化

無(wú)論德國(guó)在新北極政策中如何強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須以環(huán)保為前提，都不能掩蓋其對(duì)北極能源開(kāi)發(fā)的興趣，其在《方針》中強(qiáng)調(diào)北極安全和合作的重要性也有意為北極能源開(kāi)發(fā)鋪路。德國(guó)是歐洲的經(jīng)濟(jì)核心之一，高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使德國(guó)消耗大量能源來(lái)維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是近年來(lái)德國(guó)國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)量持續(xù)下降，導(dǎo)致對(duì)能源進(jìn)口的依賴(lài)程度不斷加深，而更甚者，北非和中東動(dòng)蕩不安、荷蘭天然氣減產(chǎn)等現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致德國(guó)原有的能源供應(yīng)安全受到威脅。因此，保證能源進(jìn)口穩(wěn)定和多元化成為德國(guó)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要戰(zhàn)略議程，而能源儲(chǔ)量豐富且開(kāi)采逐漸便捷的北極便成為德國(guó)的目標(biāo)。

作為名副其實(shí)的“第二個(gè)中東”，北極豐富的能源資源可成為解決德國(guó)能源困境的關(guān)鍵鑰匙之一，有望緩解德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)因能源資源短缺而后繼乏力的尷尬。不僅如此，北極地區(qū)能源資源開(kāi)發(fā)方興未艾，多個(gè)北極國(guó)家都制定了一系列刺激政策，促使北極能源資源開(kāi)發(fā)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)能夠處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)能源斷供問(wèn)題，這對(duì)德國(guó)來(lái)說(shuō)是不可多得的機(jī)遇。事實(shí)上，正是看中了北極的資源潛力，德國(guó)近年來(lái)在北極地區(qū)的存在感不斷加強(qiáng)，也與眾多北極國(guó)家展開(kāi)了能源合作，“北溪2號(hào)”便是其中一例。這一項(xiàng)目預(yù)計(jì)每年從俄羅斯亞馬爾地區(qū)向德國(guó)輸送550億立方米的天然氣，以滿足2600萬(wàn)個(gè)德國(guó)家庭使用。[8]作為歐洲最大的天然氣消費(fèi)國(guó)，“北溪2號(hào)”將增加德國(guó)天然氣供應(yīng)的穩(wěn)定性，有助于保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展生命線的安全。

(三)提升德國(guó)科技實(shí)力，拓展北極科技外交網(wǎng)絡(luò)

基于獨(dú)特的地理位置和自然環(huán)境，北極在深化科學(xué)考察和創(chuàng)新應(yīng)用技術(shù)方面具有得天獨(dú)厚的價(jià)值。目前德國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了多個(gè)北極科研活動(dòng)，根據(jù)UArctic的統(tǒng)計(jì)，2007—2016年間德國(guó)的北極科研項(xiàng)目共250項(xiàng)，在科研項(xiàng)目總數(shù)中占比0.51%，相比之下，中國(guó)的北極項(xiàng)目?jī)H109項(xiàng)，占比也僅為0.13%[9]。大量北極科研活動(dòng)使德國(guó)在該領(lǐng)域積累了雄厚的實(shí)力和極高的聲譽(yù)，但處于領(lǐng)先地位的德國(guó)習(xí)慣精益求精和未雨綢繆，如日中天的北極活動(dòng)正是德國(guó)更新科研知識(shí)、創(chuàng)新北極應(yīng)用技術(shù)的絕佳時(shí)機(jī)，能夠進(jìn)一步提高其科技強(qiáng)國(guó)地位，故而始終成為德國(guó)的關(guān)注焦點(diǎn)。

目前，德國(guó)憑借出色的科研實(shí)力，與北極國(guó)家、北極域外國(guó)家、北極科學(xué)組織等展開(kāi)了高頻率學(xué)術(shù)交流，并通過(guò)為北極提供大量破冰設(shè)備、利用本國(guó)的AWIPEV北極研究站為其他國(guó)家提供聯(lián)合研究平臺(tái)等方式，充分展示了德國(guó)北極科研與實(shí)踐的深厚根基。卓越的科研和實(shí)踐能力是德國(guó)進(jìn)軍北極的突出優(yōu)勢(shì)，也是德國(guó)拓展完善北極科技外交網(wǎng)絡(luò)的有力武器。從新北極政策對(duì)科研議題的詳議程度來(lái)看，未來(lái)德國(guó)必將繼續(xù)強(qiáng)化本國(guó)在北極地區(qū)的科技實(shí)力，以便更好地為德國(guó)擴(kuò)大北極合作對(duì)象及領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)北極經(jīng)濟(jì)、政治、軍事利益多元獲取提供服務(wù)。

三、德國(guó)頒布新北極政策的影響

德國(guó)是歐盟的領(lǐng)頭羊，頒布新北極政策又適逢歐盟不斷提高對(duì)北極問(wèn)題的重視程度并啟動(dòng)新北極政策政擬定工作之際，因此德國(guó)的舉動(dòng)不僅會(huì)對(duì)自身在北極的作用產(chǎn)生影響，還密切關(guān)系到歐盟北極政策的未來(lái)走向。再者，德國(guó)此次更新北極政策又走在了眾多非北極國(guó)家前列，新政策傳遞出德國(guó)更加關(guān)注北極事務(wù)的強(qiáng)烈信號(hào)，有望在眾多行為體中引發(fā)新一輪關(guān)注熱潮，進(jìn)而對(duì)北極治理格局產(chǎn)生多重影響。

(一)擴(kuò)大德國(guó)的北極話語(yǔ)權(quán)

德國(guó)關(guān)注北極時(shí)間較早，早在1868年就展開(kāi)了本國(guó)的第一次北極探險(xiǎn)[10]，二戰(zhàn)期間，與蘇聯(lián)交戰(zhàn)更是讓德國(guó)認(rèn)識(shí)到北方航道的重大交通價(jià)值，以及在氣候、冰情等方面的科研價(jià)值[11]。1998年，德國(guó)成為北極理事會(huì)觀察員，深化了德國(guó)與北極的聯(lián)系。長(zhǎng)期實(shí)踐已經(jīng)讓德國(guó)社會(huì)關(guān)注北極成為一種習(xí)慣，但由于歷史上的北極政策較為松散，德國(guó)在北極的影響力并不盡如人意。從2014年開(kāi)始，德國(guó)國(guó)內(nèi)從政府到民間開(kāi)始反思本國(guó)的外交政策不夠積極主動(dòng)，并在2016年發(fā)布了《德國(guó)國(guó)防白皮書(shū)》，首次通過(guò)官方文件宣稱(chēng)德國(guó)要擔(dān)當(dāng)歐洲的領(lǐng)導(dǎo)角色[12]。至此，德國(guó)開(kāi)始以更加積極的外交姿態(tài)參與國(guó)際事務(wù)，以期在國(guó)際社會(huì)發(fā)揮更多建設(shè)性作用。

如今北極地區(qū)正逐漸成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新疆域，在北極資源、航道、生態(tài)等方面的分歧加劇了沖突風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對(duì)德國(guó)安全利益構(gòu)成威脅，迫使德國(guó)必須更主動(dòng)參與到北極治理進(jìn)程中，才能對(duì)潛在變故做出最佳應(yīng)對(duì)。2019年德國(guó)總理默克爾在參加北歐五國(guó)部長(zhǎng)級(jí)例行會(huì)議期間表示，過(guò)去德國(guó)確實(shí)沒(méi)有對(duì)北極地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)展給予足夠重視，但未來(lái)將正視該地區(qū)的戰(zhàn)略重要性[13]。新《方針》將德國(guó)的北極戰(zhàn)略以“法規(guī)”形式規(guī)定下來(lái)，清楚闡明自身在環(huán)保、科研和原住民等方面的立場(chǎng)，對(duì)環(huán)保的強(qiáng)調(diào)有助于塑造其負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象，對(duì)北極科研自由的維護(hù)順應(yīng)了諸多域外國(guó)家的利益訴求，對(duì)原住民參與的關(guān)注也有助于拉近雙方關(guān)系，從而為德國(guó)參與北極事務(wù)提供諸多便利。通過(guò)新《方針》德國(guó)將自己置于北極問(wèn)題的道德高地，為德國(guó)提供了一處影響國(guó)際政治進(jìn)程的新平臺(tái)。抓住了北極，德國(guó)便抓住了增強(qiáng)綜合國(guó)力、強(qiáng)化國(guó)家影響力的新籌碼。

(二)德國(guó)在很大程度上將主導(dǎo)歐盟的北極參與方向和進(jìn)程

隨著北極話題的討論增加，歐盟對(duì)北極的關(guān)注度也逐步提升，在2016年頒布第一份北極文件后僅三年時(shí)間，歐盟便再度啟動(dòng)新北極戰(zhàn)略的籌劃工作。然而歐盟成員國(guó)的北極利益關(guān)切較為復(fù)雜，雖然丹麥、芬蘭和瑞典是北極國(guó)家，但德國(guó)、法國(guó)、意大利、波蘭等國(guó)卻是非北極國(guó)家，身份差異導(dǎo)致各國(guó)北極參與優(yōu)先事項(xiàng)不盡相同，從而增加了歐盟制定統(tǒng)一且實(shí)用的北極政策的難度。此外，俄羅斯的阻撓使歐盟成為北極理事會(huì)觀察員的愿望屢屢受挫，削弱了歐盟嘗試提高北極影響力的效果。政策可行性和身份正當(dāng)性的雙重缺陷致使歐盟參與北極事務(wù)、分享北極發(fā)展成果的前景不明，歐盟欲提高北極影響力亟需強(qiáng)有力的指引，而作為歐盟核心成員國(guó)以及北極理事會(huì)觀察員的德國(guó)，可以為歐盟提供諸多北極事務(wù)參與經(jīng)驗(yàn)。

一則，德國(guó)有實(shí)力為歐盟決策提供指導(dǎo)。歐盟成立至今，德國(guó)憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力一直左右著歐盟內(nèi)部的政治進(jìn)程，而今更是歐盟的核心成員國(guó)之一，多年經(jīng)營(yíng)提高了德國(guó)處理歐盟事務(wù)的能力；而且德國(guó)是歐盟內(nèi)部比較“資深”的北極理事會(huì)觀察員，在參與北極治理與開(kāi)發(fā)方面頗具經(jīng)驗(yàn)，是歐盟關(guān)注北極不可或缺的“智庫(kù)”。二則，德國(guó)有機(jī)會(huì)為歐盟北極實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)。芬蘭外交官賈里·維倫(JariVilen)、歐盟駐北極大使康寧斯(Marie-AnneConinsx)等多位高層領(lǐng)導(dǎo)人都曾表示，歐盟的新北極政策將更加關(guān)注歐盟參與視角下的北極氣候變化和資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)[13]，以及北極安全問(wèn)題[14]。德國(guó)新北極政策中對(duì)相關(guān)議題的態(tài)度與歐盟十分契合，有望得到歐盟的支持。而且歐盟成為北極理事會(huì)觀察員任重道遠(yuǎn)，若想在北極地區(qū)發(fā)揮更多實(shí)質(zhì)性的作用，勢(shì)必要借助德國(guó)等北極理事會(huì)內(nèi)部的盟友來(lái)增強(qiáng)存在感。三則，德國(guó)有意引導(dǎo)歐盟對(duì)北極事務(wù)的關(guān)注走向。近年來(lái)德國(guó)的外交政策更加“歐洲化”，在制定政策過(guò)程中更傾向于從歐盟的角度出發(fā)，其在新北極政策中表示將提高歐盟對(duì)北極問(wèn)題的關(guān)注度，實(shí)際上也是著重考慮歐盟北極利益的表現(xiàn)。綜合分析后不難看出，德國(guó)在很大程度上會(huì)主導(dǎo)歐盟的北極參與方向。

(三)推進(jìn)北極多元治理

近些年北極地區(qū)的治理機(jī)制建設(shè)取得不少成果，但仍然存在封閉性和片面性的缺陷。一方面，北極國(guó)家以北極圈這條虛線為界，將北極理事會(huì)打造成北極國(guó)家的特權(quán)“俱樂(lè)部”，北極國(guó)家壟斷了大部分決定權(quán)，成為北極議題的主導(dǎo)力量；而北極域外國(guó)家和其他行為體的作用頗受限制，觀察員成為域外國(guó)家參與北極事務(wù)的唯一合法身份，甚至作為永久參與方的原住民組織的利益也無(wú)法得到完全維護(hù)。另一方面，北極理事會(huì)作為北極事務(wù)的現(xiàn)有治理核心存在先天不足，以宣言而非條約為根基建立起來(lái)的管理機(jī)制，在解決漁業(yè)、安全等核心問(wèn)題的主權(quán)權(quán)利紛爭(zhēng)時(shí)顯得無(wú)能為力[15]。隨著北極理事會(huì)有效性日漸降低和北極治理與開(kāi)發(fā)不斷推進(jìn)，國(guó)際社會(huì)對(duì)北極治理改革的呼聲越來(lái)越高。

此次德國(guó)更新北極政策實(shí)際上就有助于推進(jìn)北極多元治理。一則，有助于強(qiáng)化北極治理參與力量。德國(guó)通過(guò)新北極政策展現(xiàn)出更積極的北極參與姿態(tài)，在德國(guó)的推動(dòng)下歐盟的北極訴求也會(huì)增多。德國(guó)搶先更新北極政策將助推眾多域外國(guó)家對(duì)北極的密切關(guān)注，對(duì)環(huán)保問(wèn)題的強(qiáng)調(diào)也可能推動(dòng)環(huán)保組織、環(huán)保人士在北極治理中發(fā)揮作用。二則，有助于推動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保、安全相互關(guān)系的重新思考。北極地區(qū)愈發(fā)密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加重了環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，也擴(kuò)大了武力解決經(jīng)濟(jì)利益矛盾的可能性。德國(guó)在新北極政策中對(duì)環(huán)保和安全問(wèn)題的關(guān)注將推動(dòng)人們反思如何平衡經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與環(huán)保，如何才能維護(hù)協(xié)商解決利益沖突。

四、德國(guó)新北極政策可行性問(wèn)題

盡管德國(guó)希望通過(guò)新北極政策更好地實(shí)現(xiàn)北極利益，但縱觀北極全局，德國(guó)的維權(quán)之路仍面臨頗多障礙。

(一)環(huán)保主張與美國(guó)北極能源發(fā)展需求相悖

德國(guó)在其新北極政策中高調(diào)主張環(huán)保，容易受到日漸重視北極能源開(kāi)發(fā)的美國(guó)的敵視。特朗普上臺(tái)后通過(guò)連續(xù)而強(qiáng)勢(shì)的政策扶持來(lái)推動(dòng)北極能源開(kāi)發(fā)，還利用弱化對(duì)北極氣候和環(huán)境問(wèn)題的討論、退出多個(gè)氣候與環(huán)保文件等方法來(lái)減少外部阻礙。從美國(guó)目前的政策環(huán)境看來(lái)，特朗普不會(huì)讓環(huán)境保護(hù)成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的攔路虎。然而，德國(guó)在新北極政策中專(zhuān)門(mén)論述了北極環(huán)保的必要性和優(yōu)先性，則與美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的思想迎頭相撞，前者提出的“預(yù)防與污染者付費(fèi)”原則更可能成為特朗普政府開(kāi)發(fā)北極油氣資源的重大障礙。比如，在推動(dòng)北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)鉆探活動(dòng)過(guò)程中，美國(guó)便有隨意改變環(huán)境審查期限和限制之嫌[16]，德國(guó)提出深入檢查或?qū)⒓又孛绹?guó)審批北極能源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的輿論反對(duì)。而且相較于俄羅斯，美國(guó)北極油氣開(kāi)采成本更高，德國(guó)提出為北極污染治理付費(fèi)更有可能增加其在能源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的費(fèi)用支出，在一定程度也增加了特朗普想通過(guò)能源開(kāi)發(fā)振興美國(guó)經(jīng)濟(jì)的難度。另外，特朗普上臺(tái)后發(fā)布的政策及指令都更具自利性，德國(guó)被迫調(diào)整戰(zhàn)略以降低對(duì)美國(guó)的依賴(lài)，造成美德關(guān)系松綁，如此更增加了美國(guó)就環(huán)保問(wèn)題為難德國(guó)的可能性。

(二)維護(hù)能源利益面臨內(nèi)外壓力

分享北極能源利好是德國(guó)頒布新北極政策的主要考慮和關(guān)注點(diǎn)，但是基于美俄在北極的能源競(jìng)爭(zhēng)以及歐盟內(nèi)部分歧，德國(guó)在實(shí)現(xiàn)能源利益維護(hù)方面還面臨較多障礙。

1.德國(guó)能源穩(wěn)定易受美俄博弈負(fù)面影響的波及

受其地緣位置影響，德國(guó)在美俄博弈中一直是“質(zhì)子”身份，對(duì)外決策極易受到二者關(guān)系變化的影響，在北極地區(qū)，德國(guó)也容易在美俄競(jìng)爭(zhēng)中受傷?！氨毕?號(hào)”項(xiàng)目是德國(guó)進(jìn)口北極天然氣的關(guān)鍵一步，除了能解決本國(guó)的用氣問(wèn)題，德國(guó)實(shí)際上也將成為俄歐能源輸送的中轉(zhuǎn)站，有助于奠定德國(guó)作為歐洲能源運(yùn)輸樞紐的地位，能夠再度強(qiáng)化德國(guó)在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)地位。但是對(duì)美國(guó)而言，“北溪2號(hào)”項(xiàng)目不僅進(jìn)一步降低歐洲國(guó)家進(jìn)口本國(guó)頁(yè)巖氣的可能性，還意味著俄歐可能靠近，美國(guó)對(duì)俄羅斯的牽制或?qū)⒋蟠蛘劭?，因此美?guó)便以維護(hù)歐洲能源安全之名對(duì)參與項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行制裁。美國(guó)的制裁導(dǎo)致該項(xiàng)目成本增加，還導(dǎo)致工期延誤，雖然德國(guó)表示堅(jiān)持推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，但美國(guó)這一出無(wú)疑也給默克爾政府心口刺了一刀，很大程度上降低了德國(guó)的安全感。而且隨著兩國(guó)都大力推進(jìn)北極能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美俄雙方的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)愈發(fā)激烈，德國(guó)未來(lái)想要完全實(shí)現(xiàn)北極能源供應(yīng)安全，或許還要經(jīng)歷不只“九九八十一難”。

2.歐盟內(nèi)部的不和增加了德國(guó)獲取北極能源的難度

歐洲從俄羅斯進(jìn)口天然氣，德國(guó)樂(lè)見(jiàn)其成，但極度依賴(lài)俄羅斯天然氣的中東歐國(guó)家卻擔(dān)心“北溪2號(hào)”會(huì)削減俄羅斯對(duì)該地區(qū)的天然氣供應(yīng)量，而且“北溪2號(hào)”建設(shè)路線繞過(guò)了斯洛伐克和波蘭等國(guó)家，使其喪失了收取可觀的天然氣過(guò)路費(fèi)的機(jī)會(huì)，故而極力反對(duì)該項(xiàng)目。不僅如此，部分南歐國(guó)家對(duì)德國(guó)分享北極能源利好也頗有微詞。南北歐經(jīng)濟(jì)發(fā)展本就存在一定差距，如今北歐國(guó)家有望借助北極能源實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展，可能導(dǎo)致南北歐差距進(jìn)一步擴(kuò)大，故而南歐部分國(guó)家也表示不滿。意大利認(rèn)為“北溪2號(hào)”會(huì)削弱其基于地中海的區(qū)位優(yōu)勢(shì)而作為歐盟能源樞紐的地位，并將歐盟能源供應(yīng)支點(diǎn)轉(zhuǎn)移至德國(guó)[17]。如此將進(jìn)一步削弱意大利在歐盟中的作用，反而使德國(guó)在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)地位再度提升，造成歐盟內(nèi)部不平等，因此意大利對(duì)“北溪2號(hào)”也持?jǐn)硨?duì)態(tài)度。雖然歐盟內(nèi)部部分國(guó)家對(duì)“北溪2號(hào)”的反對(duì)并不會(huì)造成實(shí)質(zhì)上的破壞，但是這些國(guó)家與德國(guó)的立場(chǎng)對(duì)立將擴(kuò)大彼此嫌隙，增加了德國(guó)維護(hù)北極能源利益的難度。

結(jié) 語(yǔ)

在現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系中，德國(guó)具有三重身份：渴望矗立世界大國(guó)之林的追趕者，意圖主導(dǎo)歐盟話語(yǔ)權(quán)的掌控者，身負(fù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展使命的領(lǐng)導(dǎo)者。身份的多樣性決定了德國(guó)新北極政策勢(shì)必雜糅本國(guó)獨(dú)立意志與對(duì)外部政治力量的妥協(xié)。如今北極地區(qū)新的地緣政治格局正在醞釀，任何細(xì)微的變化都將牽動(dòng)北極八國(guó)和多個(gè)域外國(guó)家的利益神經(jīng)，德國(guó)只有充分利用自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在北極地區(qū)展開(kāi)良好合作，才能凸顯北極治理格局中的德國(guó)存在，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)歷史救贖與全球大國(guó)抱負(fù)。