我國跨境電子商務(wù)政策分析：2012—2020

趙崤含 潘勇

摘要：跨境電子商務(wù)作為一種新型的數(shù)字貿(mào)易方式，已經(jīng)成為推動我國外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級的重要手段。跨境電子商務(wù)的發(fā)展離不開各項(xiàng)政策的支持，但考慮到我國跨境電子商務(wù)配套政策的制定開始得較晚，尚未形成比較成熟的政策體系，對現(xiàn)有跨境電子商務(wù)政策文本及特征進(jìn)行梳理和分析，有助于厘清政策制定意圖和背景，評價政策實(shí)施效果，為下一步政策策略的制定和調(diào)整提供參考。鑒于此，結(jié)合跨境電子商務(wù)發(fā)展背景，從參與主體、政策效力、發(fā)展階段、政策工具類型四個維度著手，對71份跨境電子商務(wù)政策樣本進(jìn)行量化分析。結(jié)果表明，從參與主體看，當(dāng)前跨境電子商務(wù)政策致力于各參與主體的協(xié)調(diào)發(fā)展，對參與主體的覆蓋較為全面，但從相關(guān)政策條文的數(shù)量看更偏重監(jiān)管主體；從政策效力看，當(dāng)前我國跨境電子商務(wù)權(quán)威型政策較少，政策效力整體不高，對行業(yè)共性問題缺乏相應(yīng)的約束力和執(zhí)行力，但靈活調(diào)整型政策較多，能根據(jù)行業(yè)發(fā)展變化與具體問題進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和指導(dǎo)；從發(fā)展階段看，根據(jù)政策年度發(fā)布數(shù)量與關(guān)鍵政策發(fā)布節(jié)點(diǎn)，結(jié)合跨境電子商務(wù)發(fā)展特征，可將跨境電子商務(wù)政策發(fā)展過程分為政策蓄勢期、政策紅利期、監(jiān)管過渡期、規(guī)范發(fā)展期四個階段；從政策工具類型看，目前我國已經(jīng)形成較為完整的跨境電子商務(wù)政策工具體系，但環(huán)境型政策工具仍然是當(dāng)前實(shí)施的重點(diǎn)，使用最多，而供給型和需求型政策工具使用不足，下一階段應(yīng)調(diào)整策略，加大對這兩類政策工具的使用力度。

關(guān)鍵詞：跨境電子商務(wù)政策；參與主體；政策效力；發(fā)展階段；政策工具類型

中圖分類號：F752.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8266（2021）01-0047-13

基金項(xiàng)目：河南省特色骨干學(xué)科現(xiàn)代服務(wù)業(yè)學(xué)科群資助項(xiàng)目（教高[2020]419）

一、引言

跨境電子商務(wù)作為一種新型的數(shù)字貿(mào)易方式，在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下異軍突起，成為推動傳統(tǒng)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級的重要力量[ 1 ]。歐美國家跨境電子商務(wù)起步于20世紀(jì)90年代，在稅收和監(jiān)管方面形成了比較成熟的政策體系。我國跨境電子商務(wù)始于20世紀(jì)末，已逐步從提供在線信息展示、交易撮合等單純信息服務(wù)發(fā)展成集在線支付、交易、物流、通關(guān)等于一體的供應(yīng)鏈全流程電子化在線交易平臺，但與歐美國家相比，我國跨境電子商務(wù)發(fā)展與配套政策的制定相對較晚。伴隨著我國電子商務(wù)應(yīng)用的不斷加深和傳統(tǒng)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級的迫切需要，自2012年起我國從跨境電子商務(wù)示范城市入手，通過示范城市先行先試，逐步建立了跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管、稅收、支付、物流、檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)配套政策體系。

我國跨境電子商務(wù)的發(fā)展離不開各項(xiàng)利好政策的支持，國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、海關(guān)總署、國家外匯管理局、國家稅務(wù)總局等部門相繼出臺多項(xiàng)政策文件，引導(dǎo)和規(guī)范跨境電子商務(wù)發(fā)展?？缇畴娮由虅?wù)相關(guān)政策法規(guī)的出臺與跨境電子商務(wù)發(fā)展關(guān)系密切，要通過合理的規(guī)劃設(shè)計與過程控制才能對癥下藥。跨境電子商務(wù)政策的設(shè)計需要同時考慮多重目標(biāo)，大多采用功能性產(chǎn)業(yè)政策，減少直接干預(yù)措施對建立更加公平的競爭環(huán)境、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同具有重要作用。因此，梳理分析跨境電子商務(wù)政策文本及特征，對厘清各部門政策制定意圖與背景、評價不同類型政策措施效力與效果、制定或調(diào)整相應(yīng)的政策策略具有重要指導(dǎo)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）跨境電子商務(wù)政策研究

我國跨境電子商務(wù)起步較晚，跨境電子商務(wù)政策發(fā)布時間較短，數(shù)量較少，學(xué)術(shù)界關(guān)于跨境電子商務(wù)政策的研究也相對較少。自2012年起，我國陸續(xù)出臺若干政策引導(dǎo)鼓勵跨境電子商務(wù)發(fā)展，從跨境電子商務(wù)試點(diǎn)專項(xiàng)入手，探索新型零售進(jìn)出口貿(mào)易的稅收和海關(guān)監(jiān)管模式，提出相應(yīng)的便利化措施和建議，鼓勵新型貿(mào)易平臺發(fā)展[ 2 ]?？缇畴娮由虅?wù)作為新興業(yè)態(tài)，其政策體系設(shè)計的重點(diǎn)在于如何優(yōu)化通關(guān)、稅收、支付、物流、結(jié)匯等服務(wù)支撐體系[ 3 ]，并兼顧維護(hù)市場公平、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展等多重目標(biāo)的協(xié)同，制定多重協(xié)調(diào)措施，推動跨境電子商務(wù)健康穩(wěn)定發(fā)展[ 4 ]。政策法規(guī)的出臺與跨境電子商務(wù)發(fā)展關(guān)系密切，不同階段政策對跨境電子商務(wù)市場的吸引力度、監(jiān)管力度、扶持力度不同，市場與政策動態(tài)交替推動整個跨境電子商務(wù)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)發(fā)展[ 5 ]。對于跨境電子商務(wù)各項(xiàng)政策的實(shí)施效果，可利用政策層級、政策時效、政策性質(zhì)、發(fā)布機(jī)構(gòu)、政策傾向、調(diào)控范圍、作用領(lǐng)域、作用對象等指標(biāo)建立合理的評價體系，利用PMC指數(shù)模型進(jìn)行科學(xué)評價，為政府進(jìn)行新一輪政策調(diào)整、制定與實(shí)施提供決策依據(jù)[ 6 ]。

（二）政策文本量化研究

政策文本指因政策活動而產(chǎn)生的記錄文獻(xiàn)，既包括國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)或執(zhí)行部門以文件形式頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章等官方文獻(xiàn)，也包括政策制定過程中形成的研究、咨詢、聽證、決議等公文文檔，甚至包括政策活動過程中因辯論、演說、報道、評論等而產(chǎn)生的輿情文本。對政策文本的研究方法主要包括詮釋范式、價值范式、過程范式、評估和績效范式等[ 7 ]，這些研究范式反映了從質(zhì)性文本解讀到定量數(shù)據(jù)分析的變化[ 8 ]。其研究路徑主要包括以下五種：一是關(guān)注所說的是什么，對政策文本進(jìn)行解讀的語義學(xué)研究路徑[ 9 ]；二是關(guān)注所表達(dá)的是什么，加入政策情境的語用學(xué)研究路徑[ 10 ]；三是引入政策工具或文本量化工具對政策文本進(jìn)行分類編碼，將之轉(zhuǎn)化成統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究的政策內(nèi)容研究路徑[ 11 ]；四是引入圖情學(xué)分析方法，關(guān)注政策文本數(shù)量、主題、關(guān)鍵詞等外部屬性結(jié)構(gòu)特征，進(jìn)而反映政策變遷的文獻(xiàn)量化研究路徑[ 12 ]；五是引入網(wǎng)絡(luò)圖譜，關(guān)注聯(lián)合行文關(guān)系，進(jìn)而揭示政策部門合作關(guān)系與動因的社會網(wǎng)絡(luò)研究路徑[ 13 ]。

政策文本量化主要指利用定量研究方法或工具對政策文本進(jìn)行解讀或分析，進(jìn)而反映政策結(jié)構(gòu)特征[ 14 ]。政策文本量化通過定性與定量相結(jié)合的語義分析方法把文本轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，分析政策特征、制定原因及實(shí)施效果[ 15 ]。發(fā)展至今，政策工具已經(jīng)與文本量化有機(jī)結(jié)合，形成了較為完善的方法體系，用以進(jìn)行政策工具分類、結(jié)構(gòu)特征、工具選擇、演進(jìn)特征等方面研究[ 16 ]，在我國低碳政策[ 17 ]、風(fēng)能政策[ 18 ]、雙創(chuàng)政策[ 19 ]、體育政策[ 20 ]、創(chuàng)新政策[ 21 ]分析中得到廣泛應(yīng)用。

（三）現(xiàn)有文獻(xiàn)評述

綜上所述，盡管跨境電子商務(wù)屬于新興行業(yè)，相關(guān)政策發(fā)布時間較短，數(shù)量較少，但已有文獻(xiàn)對跨境電子商務(wù)政策進(jìn)行了一定研究。從發(fā)展現(xiàn)狀看，跨境電子商務(wù)政策涵蓋通關(guān)、稅收、物流、支付、檢驗(yàn)檢疫等支撐體系的構(gòu)建和規(guī)范；從體系設(shè)計看，跨境電子商務(wù)政策的制定注重多重目標(biāo)的協(xié)同，能在推動行業(yè)發(fā)展的同時維護(hù)市場公平；從政策效果看，要科學(xué)評價政策實(shí)施效果，并根據(jù)政策實(shí)施效果、所處市場階段對政策措施進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

由于研究方法的局限性，現(xiàn)有研究仍然停留在對跨境電子商務(wù)政策外部特征的描述上，尚未對政策文本進(jìn)行深入細(xì)致的量化分析。受跨境電子商務(wù)政策文本數(shù)量及實(shí)施年份限制，現(xiàn)階段學(xué)術(shù)界對跨境電子商務(wù)政策的量化分析還是一片藍(lán)海，跨境電子商務(wù)政策量化分析方法也存在一定的局限性。對于大樣本的政策文件，可通過建立數(shù)據(jù)庫、設(shè)置測量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)目標(biāo)維度進(jìn)行實(shí)證分析[ 22-23 ]。鑒于跨境電子商務(wù)政策發(fā)布時間較短，數(shù)量較少，可以考慮采用內(nèi)容分析方法，結(jié)合質(zhì)性分析方法對跨境電子商務(wù)政策文本進(jìn)行量化分析，進(jìn)一步深化和拓展關(guān)于跨境電子商務(wù)政策的研究。

三、政策文本選擇與研究設(shè)計

（一）政策文本選擇

本研究從國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部、海關(guān)總署、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家外匯管理局等相關(guān)部門官方網(wǎng)站搜索跨境電子商務(wù)相關(guān)政策信息，選取專門針對跨境電子商務(wù)的政策以及電子商務(wù)政策中有關(guān)跨境的部分或章節(jié)。經(jīng)過篩選和梳理，最終得到政策樣本71份，具體參見表1。

（二）研究設(shè)計

政策文本量化指通過構(gòu)建有意義的類目，對政策文本進(jìn)行分類編碼，將之轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，用以描述政策文本的某些特征。解佳龍等[ 24 ]從頒布年度、適用范圍、政策工具、執(zhí)行效力四個維度對國家創(chuàng)新示范區(qū)科技人才政策文本進(jìn)行了分類量化。劉云等[ 25 ]把國家創(chuàng)新體系國際化政策按照制度國際化、資源國際化、主體國際化進(jìn)行分類，并結(jié)合政策工具建立二維分析框架進(jìn)行研究。本研究基于現(xiàn)有文獻(xiàn)，考慮跨境電子商務(wù)政策特殊性，從參與主體、政策效力、發(fā)展階段、政策工具類型等維度分析跨境電子商務(wù)政策結(jié)構(gòu)、特征、實(shí)施效果與發(fā)展趨勢。具體參見表2。

1.參與主體

參與主體描述政策的作用對象。本研究基于跨境電子商務(wù)政策文本將參與主體劃分為四類：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，涉及跨境通關(guān)、物流、支付、稅收、檢驗(yàn)檢疫等業(yè)務(wù)全流程的政府職能部門；二是交易主體，即參與跨境電子商務(wù)進(jìn)出口業(yè)務(wù)的經(jīng)營者和境內(nèi)外消費(fèi)者；三是平臺主體，為跨境電子商務(wù)交易雙方提供虛擬交易場所以及交易規(guī)則、信息發(fā)布、交易撮合等方面服務(wù)；四是服務(wù)主體，接受跨境進(jìn)出口企業(yè)委托為之辦理申報、支付、物流、倉儲等跨境電子商務(wù)供應(yīng)鏈服務(wù)。

2.政策效力

政策效力描述政策的法律效力和力度。本研究參考彭紀(jì)生等[ 23 ]在分析創(chuàng)新政策協(xié)同演變效應(yīng)時所采用的方法，通過發(fā)文機(jī)構(gòu)和文種類型來反映政策效力。政策效力從高到低可分為五個等級：第一級是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會頒布的法律；第二級是國務(wù)院發(fā)布的條例、指令以及各部委發(fā)布的部令等；第三級是國務(wù)院發(fā)布的暫行條例、規(guī)定、決定、辦法、意見、方案，各部委發(fā)布的條例、規(guī)定、決定等；第四級是各部委發(fā)布的辦法、意見、方案、指南、暫行規(guī)定等；第五級是通知、公告、規(guī)劃、函等。

3.發(fā)展階段

綜合考慮我國跨境電子商務(wù)政策發(fā)布的年度特征、行業(yè)背景等，可將跨境電子商務(wù)政策發(fā)展過程劃分為四個階段：一是政策蓄勢期（20世紀(jì)末至2011年），跨境電子商務(wù)萌芽，伴隨著電子商務(wù)政策支撐體系的建立與創(chuàng)新應(yīng)用的加深，跨境電子商務(wù)作為新興業(yè)態(tài)逐步興起；二是政策紅利期（2012—2015年），從示范城市電子商務(wù)試點(diǎn)專項(xiàng)政策開始，跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口海關(guān)監(jiān)管模式逐步建立，跨境電子商務(wù)監(jiān)管體系逐步完善；三是監(jiān)管過渡期（2016—2018年），施行跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收新政，國務(wù)院批準(zhǔn)按照試點(diǎn)模式對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口有關(guān)監(jiān)管要求給予一定時間的過渡期，設(shè)立跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)，為推動全國跨境電子商務(wù)健康發(fā)展創(chuàng)造更多可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)；四是規(guī)范發(fā)展期（2019年以來），《中華人民共和國電子商務(wù)法》（簡稱《電子商務(wù)法》）正式實(shí)施，跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口監(jiān)管進(jìn)一步規(guī)范。

4.政策工具類型

從某種角度看，跨境電子商務(wù)政策可視為決策者或從業(yè)者為實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)或個體發(fā)展目標(biāo)所采取的方法和手段，選擇合適的政策工具有助于既定政策目標(biāo)的達(dá)成與良性生態(tài)循環(huán)的形成[ 26 ]。參考已有研究成果，可將政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型三類。其中，供給型政策工具指政府通過增加資本、勞動力、技術(shù)、創(chuàng)新等生產(chǎn)要素的供給，直接推動跨境電子商務(wù)發(fā)展；環(huán)境型政策工具指政府通過政策性策略、海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫、進(jìn)出口稅收、支付結(jié)算、物流運(yùn)輸、金融服務(wù)、交易監(jiān)管、法律法規(guī)等政策措施，為跨境電子商務(wù)營造良好的發(fā)展環(huán)境；需求型政策工具指政府通過第三方電子商務(wù)外包服務(wù)商改善跨境電子商務(wù)發(fā)展條件，鼓勵刺激跨境電子商務(wù)消費(fèi)群體，拓展擴(kuò)大跨境電子商務(wù)發(fā)展空間和市場，具體包括國際合作、海外市場、政府采購等。

四、政策文本量化分析

（一）參與主體分析

跨境電子商務(wù)參與主體是跨境電子商務(wù)政策作用的對象，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、跨境電子商務(wù)平臺、跨境電子商務(wù)企業(yè)、境內(nèi)外消費(fèi)者、供應(yīng)鏈服務(wù)商等。本研究基于對政策條文的精讀，利用NVI？ VO11軟件按參與主體逐一分析并編碼，共整理出434項(xiàng)政策條文編碼，若某項(xiàng)政策條文對應(yīng)多個參與主體，則重復(fù)計入。政策條文在不同參與主體上的數(shù)量分布參見表3。

1.監(jiān)管主體

監(jiān)管主體主要包括支撐跨境電子商務(wù)發(fā)展的海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫、進(jìn)出口稅收、物流運(yùn)輸、支付結(jié)算等相關(guān)政府部門。在發(fā)展初期，跨境電子商務(wù)需要政府在關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供支撐和保障，因此涉及監(jiān)管主體的政策條文數(shù)量較多，占比約為43.78%。其中，在海關(guān)監(jiān)管方面，由海關(guān)總署牽頭聯(lián)合相關(guān)部門共同研究制定企業(yè)注冊備案、通關(guān)服務(wù)、風(fēng)險布控等配套管理制度與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；在檢驗(yàn)檢疫方面，由原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局研究制定跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口企業(yè)及貨物申報管理、備案管理、清單管理、信用管理、風(fēng)險監(jiān)控、質(zhì)量追溯等檢驗(yàn)檢疫工作體制機(jī)制；在進(jìn)出口稅收方面，由財政部、國家稅務(wù)總局等聯(lián)合相關(guān)部門對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口征稅對象、征收標(biāo)準(zhǔn)、退免稅范圍等進(jìn)行監(jiān)管；在物流運(yùn)輸方面，由國務(wù)院制定發(fā)展規(guī)劃，交通運(yùn)輸部等相關(guān)部委對物流運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、物流網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管；在支付結(jié)算方面，由國家外匯管理局、中國人民銀行等對跨境支付機(jī)構(gòu)、外匯銀行等的跨境支付、收結(jié)匯等業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。在當(dāng)前發(fā)布的跨境電子商務(wù)政策中，有較多關(guān)于監(jiān)管主體職能任務(wù)與實(shí)施要求的具體部署，這說明我國跨境電子商務(wù)在發(fā)展初期需要各職能部門協(xié)調(diào)配合，建立支持跨境電子商務(wù)發(fā)展的支撐體系和配套設(shè)施。

2.交易主體

交易主體在跨境電子商務(wù)發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵作用，包括跨境電子商務(wù)企業(yè)和境內(nèi)外消費(fèi)者。在跨境電子商務(wù)政策中，面向交易主體的政策條文有131項(xiàng)，其中涉及跨境電子商務(wù)企業(yè)等賣方主體的有105項(xiàng)，占80.15%，涉及境內(nèi)外消費(fèi)者等買方主體的有26項(xiàng)，占19.85%。在跨境電子商務(wù)起步階段，相關(guān)政策主要關(guān)注對跨境電子商務(wù)企業(yè)等賣方主體的引導(dǎo)和規(guī)范，在推動外貿(mào)個體或企業(yè)等通過自建平臺或第三方平臺開展跨境電子商務(wù)、促進(jìn)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級的同時，鼓勵相關(guān)交易主體積極擴(kuò)大跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口，擴(kuò)展消費(fèi)渠道，引導(dǎo)和促進(jìn)跨境消費(fèi)，培育跨境進(jìn)出口消費(fèi)群體。隨著跨境電子商務(wù)的蓬勃發(fā)展以及交易主體的不斷壯大，相關(guān)政策條文開始加強(qiáng)對交易主體行為的規(guī)范。其中，對賣方主體的規(guī)范表現(xiàn)為，在通關(guān)、進(jìn)出口稅收、檢驗(yàn)檢疫、支付結(jié)算、交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)對跨境電子商務(wù)進(jìn)出口企業(yè)注冊備案、數(shù)據(jù)監(jiān)測、風(fēng)險管理等提出明確要求；對買方主體的規(guī)范表現(xiàn)為，在關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅等繳納標(biāo)準(zhǔn)，商品質(zhì)量保障，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面，對境內(nèi)外消費(fèi)者進(jìn)行明確規(guī)定。

3.平臺主體

平臺主體是獨(dú)立的跨境電子商務(wù)交易信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的經(jīng)營者，通過制定平臺規(guī)則，提供信息發(fā)布、交易撮合等服務(wù)，為交易主體提供虛擬交易場所?？缇畴娮由虅?wù)政策對平臺主體有明確規(guī)定，但涉及平臺主體的政策條文較少，僅占總數(shù)的10.60%。在跨境電子商務(wù)發(fā)展初期，政策鼓勵進(jìn)出口企業(yè)利用跨境電子商務(wù)平臺拓展進(jìn)出口業(yè)務(wù)，積極發(fā)揮平臺主體在跨境貿(mào)易中的作用，通過企業(yè)、協(xié)會、平臺合作等方式整合行業(yè)資源及生態(tài)系統(tǒng)，培育和引導(dǎo)跨境電子商務(wù)規(guī)模化、集聚化發(fā)展。隨著跨境電子商務(wù)平臺訪問量、企業(yè)注冊量、外貿(mào)交易額等的不斷增加，相關(guān)政策開始加強(qiáng)對平臺的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管。其中，內(nèi)部監(jiān)督要求平臺主體對平臺入駐企業(yè)實(shí)施誠信經(jīng)營、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、交易風(fēng)險等方面的管控；外部監(jiān)管要求平臺主體配合各級商務(wù)主管部門及直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行關(guān)鍵業(yè)務(wù)的統(tǒng)計監(jiān)測、動態(tài)風(fēng)險評估、信息整合完善等，提高跨境電子商務(wù)交易的安全性和成功率。

4.服務(wù)主體

服務(wù)主體指能為跨境電子商務(wù)企業(yè)提供報關(guān)、支付、物流、倉儲、金融等服務(wù)的供應(yīng)鏈服務(wù)商。在跨境電子商務(wù)政策中，涉及服務(wù)主體的政策條文占總數(shù)的15.44%。在跨境電子商務(wù)發(fā)展初期，相關(guān)政策通過監(jiān)管協(xié)作、部門協(xié)調(diào)等手段，引導(dǎo)跨境電子商務(wù)平臺、物流企業(yè)、支付機(jī)構(gòu)、通關(guān)服務(wù)、檢驗(yàn)檢疫等相關(guān)部門進(jìn)行數(shù)據(jù)對接與信息共享，為外貿(mào)企業(yè)提供電子單證處理、報關(guān)、退稅、結(jié)匯、保險、融資等一站式服務(wù)。隨著跨境電子商務(wù)的日益發(fā)展，為跨境電子商務(wù)企業(yè)提供代理通關(guān)、代理運(yùn)營、第三方支付、第三方檢驗(yàn)、物流運(yùn)輸、金融保險、咨詢培訓(xùn)等配套服務(wù)的外貿(mào)服務(wù)企業(yè)不斷發(fā)展壯大，跨境電子商務(wù)政策開始加強(qiáng)對各環(huán)節(jié)服務(wù)主體的監(jiān)管，要求其按照相關(guān)規(guī)定提供注冊備案、數(shù)據(jù)傳輸、信息共享等標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，接受海關(guān)、市場等部門的后續(xù)監(jiān)管，并承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。

（二）政策效力分析

1.發(fā)文機(jī)構(gòu)

發(fā)文機(jī)構(gòu)級別能反映國家對某項(xiàng)政策制定和實(shí)施的重視程度。跨境電子商務(wù)政策發(fā)文機(jī)構(gòu)按級別高低可分為三類：一是全國人民代表大會常務(wù)委員會；二是國務(wù)院；三是國務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)，包括國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門（國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部、工業(yè)和信息化部、財政部），國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（海關(guān)總署、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家外匯管理局）等。

表4顯示，跨境電子商務(wù)政策涉及的發(fā)文機(jī)構(gòu)主要有12個?？傮w來看，各機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)出兩個特點(diǎn)：

一是政策制定主體多元化，政策覆蓋的目標(biāo)領(lǐng)域較廣?？缇畴娮由虅?wù)政策發(fā)文機(jī)構(gòu)主要集中在國務(wù)院及其各部委與直屬機(jī)構(gòu)。其中，國務(wù)院單獨(dú)發(fā)文14項(xiàng)，占71份政策樣本的19.72%，明確國務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)在跨境電子商務(wù)發(fā)展中的分工和職責(zé)，從宏觀層面引導(dǎo)跨境電子商務(wù)發(fā)展；國務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布政策56項(xiàng)（含聯(lián)合發(fā)文與單獨(dú)發(fā)文），占71份政策樣本的78.87%，完善跨境交易、支付、通關(guān)、物流、稅收、檢驗(yàn)檢疫等領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程與監(jiān)管機(jī)制，從實(shí)踐層面規(guī)范和約束跨境電子商務(wù)發(fā)展。全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布政策1項(xiàng)，占71份政策樣本的1.41%，從法律層面規(guī)范跨境電子商務(wù)發(fā)展。

二是整體規(guī)劃與部門協(xié)作相結(jié)合，多部門聯(lián)合決策，協(xié)調(diào)性較強(qiáng)。單獨(dú)發(fā)文主要表現(xiàn)為國務(wù)院部署政策目標(biāo)，各部委及直屬機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策職能。聯(lián)合發(fā)文是多部門聯(lián)合博弈的結(jié)果。國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部、財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等是跨境電子商務(wù)政策制定與執(zhí)行的主要機(jī)構(gòu)，發(fā)布的政策數(shù)量較多，各部門間協(xié)調(diào)程度較高，說明當(dāng)前支撐跨境電子商務(wù)發(fā)展的部門支撐體系已經(jīng)初步建立。

2.文種類型

文種類型能反映政策實(shí)施效力的高低?？缇畴娮由虅?wù)政策采用的文種主要有12個類型，分別是法律、部令、辦法、通知、意見（實(shí)施意見、指導(dǎo)意見）、公告、批復(fù)、規(guī)劃、方案、函、說明、會議精神。如表5所示，跨境電子商務(wù)政策在文種類型上的分布具有以下特點(diǎn)：一是指導(dǎo)落實(shí)工作要點(diǎn)、管理規(guī)范、工作舉措等的政策較多，是當(dāng)前我國跨境電子商務(wù)政策實(shí)施的重點(diǎn)，如通知、意見、公告類政策數(shù)量最多，分別為18項(xiàng)、19項(xiàng)、15項(xiàng)，共計占總量的73.24%；二是制定實(shí)施與發(fā)展計劃的政策較少，如批復(fù)、規(guī)劃、會議精神類政策數(shù)量較少，分別為3項(xiàng)、5項(xiàng)、4項(xiàng)，共計占總量的16.90%；三是法律法規(guī)、規(guī)章條例等權(quán)威型政策比較罕見，如法律、部令、辦法類政策數(shù)量最少，共計占總量的4.23%。這符合我國跨境電子商務(wù)發(fā)展實(shí)際，在當(dāng)前我國大力支持跨境電子商務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵時期，在政策制定上側(cè)重于通知、意見、公告等文種，以便根據(jù)行業(yè)發(fā)展變化進(jìn)行靈活調(diào)整，此外還通過制度設(shè)計、宏觀規(guī)劃等促進(jìn)和引導(dǎo)跨境電子商務(wù)發(fā)展，下一階段應(yīng)注重強(qiáng)制性法律法規(guī)的實(shí)施以更好地規(guī)范各類主體行為。

3.效力等級

發(fā)文機(jī)構(gòu)和文種類型共同影響政策的效力等級，效力等級反映政策的法律效力及其對參與主體行為的影響力。如表6所示，跨境電子商務(wù)政策效力等級分布具有以下特點(diǎn)：一是通知、公告、規(guī)劃、函等效力等級最低，數(shù)量最多，占總數(shù)的57.75%，這類政策大多針對某項(xiàng)具體事務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)，盡管效力等級較低，對參與主體行為的影響卻比較明確；二是國務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的辦法、意見數(shù)量較多，占總數(shù)的21.13%，這類政策大多屬于有關(guān)部門專門針對某些問題的具體規(guī)定和處理意見，具有較強(qiáng)的針對性和指向性；三是國務(wù)院發(fā)布的意見、方案等數(shù)量較少，占總數(shù)的18.31%，這類政策由國務(wù)院直接發(fā)布，效力等級較高，具有較強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性和策略性；四是全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布的法律以及國務(wù)院或各部委發(fā)布的部令數(shù)量最少，各有1項(xiàng)，分別占總數(shù)的1.41%，這類政策效力等級最高，對跨境電子商務(wù)發(fā)展約束力較強(qiáng)。可以發(fā)現(xiàn)，我國跨境電子商務(wù)政策效力等級整體不高，主要針對某些具體問題，能夠根據(jù)跨境電子商務(wù)發(fā)展變化進(jìn)行靈活調(diào)整，但對行業(yè)發(fā)展共性問題缺乏有效的約束力和執(zhí)行力。

（三）發(fā)展階段分析

隨著我國跨境電子商務(wù)的發(fā)展，其政策制定呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。綜合考慮我國跨境電子商務(wù)政策階段性特點(diǎn)、年度發(fā)布數(shù)量以及關(guān)鍵政策發(fā)布節(jié)點(diǎn)，可將跨境電子商務(wù)政策發(fā)展過程劃分為蓄勢期、紅利期、監(jiān)管過渡期、規(guī)范發(fā)展期四個階段。

1.政策蓄勢期（20世紀(jì)末到2011年）

我國跨境電子商務(wù)起步于20世紀(jì)末，以阿里巴巴國際站、中國制造網(wǎng)等為代表的平臺為跨境出口企業(yè)提供在線展示、交易撮合等信息服務(wù)，不提供在線交易業(yè)務(wù)，2004年敦煌網(wǎng)上線，標(biāo)志著跨境電子商務(wù)從單純的信息服務(wù)升級為交易、支付、物流、通關(guān)等全流程電子化的在線交易。在此期間，國家相繼出臺《中華人民共和國電子簽名法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的若干意見》等法規(guī)和政策，電子商務(wù)法規(guī)環(huán)境與支撐體系逐步建立，電子商務(wù)創(chuàng)新應(yīng)用不斷加強(qiáng)，跨境電子商務(wù)作為電子商務(wù)領(lǐng)域的新興業(yè)態(tài)逐步興起。《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》等兩項(xiàng)跨境電子商務(wù)政策措施發(fā)布，規(guī)范跨境結(jié)算業(yè)務(wù)，發(fā)展國際物流，鼓勵企業(yè)利用電子商務(wù)平臺開展對外貿(mào)易，為跨境電子商務(wù)行業(yè)大發(fā)展積蓄產(chǎn)業(yè)力量和政策基礎(chǔ)。

2.政策紅利期（2012—2015年）

在全球進(jìn)出口貿(mào)易不景氣的背景下，小額化、碎片化訂單逐漸成為推動進(jìn)出口貿(mào)易增長的力量。2012年，商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會辦公廳先后出臺《關(guān)于利用電子商務(wù)平臺開展對外貿(mào)易的若干意見》《關(guān)于組織開展國家電子商務(wù)示范城市電子商務(wù)試點(diǎn)專項(xiàng)的通知》，鼓勵和引導(dǎo)傳統(tǒng)進(jìn)出口企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并針對以快件或郵件方式通關(guān)的跨境電子商務(wù)，由海關(guān)總署組織有關(guān)電子商務(wù)示范城市開展跨境電子商務(wù)試點(diǎn)專項(xiàng)工作。2013年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持跨境電子商務(wù)零售出口有關(guān)政策的意見》，提出要在示范城市完善支付、稅收、檢驗(yàn)檢疫等支持政策，國家外匯管理局、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家稅務(wù)總局等部門迅速響應(yīng)，出臺相關(guān)措施推動跨境電子商務(wù)零售出口業(yè)務(wù)發(fā)展。2014年，海關(guān)總署相繼出臺12號、59號、56號、57號文等，把跨境電子商務(wù)正式納入海關(guān)監(jiān)管，并創(chuàng)新性地提出跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品應(yīng)按照個人物品進(jìn)行監(jiān)管。2015年，跨境電子商務(wù)政策密集出臺，外匯支付、檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)監(jiān)管等相關(guān)政策相繼發(fā)布，中國（杭州）跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)獲批，推動交易、支付、物流、通關(guān)、退稅、結(jié)匯等環(huán)節(jié)監(jiān)管模式與信息化建設(shè)先行先試。在政策紅利下，跨境進(jìn)出口平臺不斷涌現(xiàn)，跨境電子商務(wù)進(jìn)口迅速發(fā)展。

3.監(jiān)管過渡期（2016—2018年）

跨境電子商務(wù)在政策引導(dǎo)下迅速發(fā)展，特別是在跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品按照個人物品進(jìn)行監(jiān)管的政策紅利下，伴隨著跨境電子商務(wù)進(jìn)口需求的不斷增加，需要進(jìn)一步完善對跨境個人消費(fèi)品的監(jiān)管。2016年3月，財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收政策的通知》，實(shí)施跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收新政，把之前的個人行郵稅調(diào)整為按（消費(fèi)稅+增值稅）×70%的標(biāo)準(zhǔn)征收。政策規(guī)定，在跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管過渡期內(nèi)，對保稅進(jìn)口和直郵進(jìn)口商品按稅收新政征稅，但海關(guān)監(jiān)管仍然按稅收新政之前的模式進(jìn)行監(jiān)管，對部分商品暫不執(zhí)行跨境零售進(jìn)口商品清單進(jìn)口許可批件、注冊備案要求。海關(guān)總署、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門相繼發(fā)文，針對稅收新政的實(shí)施進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)部署。監(jiān)管過渡期的截止日期一再延長，2016年海關(guān)總署正式發(fā)文將過渡期的截止日期規(guī)定為2017年5月11日，2017年國務(wù)院常務(wù)會議決定將之延長到2018年底。同時，設(shè)立跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)針對企業(yè)到企業(yè)（B2B）出口業(yè)務(wù)相關(guān)環(huán)節(jié)，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程、監(jiān)管模式、信息化建設(shè)等方面先行先試，將兩平臺（跨境電子商務(wù)線上綜合服務(wù)平臺、線下產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺）及六體系（信息共享體系、金融服務(wù)體系、智能物流體系、電商信用體系、統(tǒng)計監(jiān)測體系、風(fēng)險防控體系）等成熟做法向全國復(fù)制推廣。在監(jiān)管過渡期內(nèi)，跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)容，自2015年杭州被設(shè)立為全國首個跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)以來，至2020年國務(wù)院已經(jīng)分批次設(shè)立了105個跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)，覆蓋30個省、自治區(qū)和直轄市，充分體現(xiàn)了國家對跨境電子商務(wù)新業(yè)態(tài)、新模式包容審慎的監(jiān)管態(tài)度。

4.規(guī)范發(fā)展期（2019年以來）

跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管過渡期后，海關(guān)、稅收、檢驗(yàn)檢疫等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管進(jìn)一步規(guī)范。2018年8月31日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過《電子商務(wù)法》，自2019年1月1日起施行，明確了跨境電子商務(wù)經(jīng)營者、平臺經(jīng)營者等的權(quán)利和義務(wù)，積極推動跨境電子商務(wù)各環(huán)節(jié)監(jiān)管的規(guī)范化和信息化發(fā)展。2018年11月28日，商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管有關(guān)工作的通知》，對監(jiān)管過渡期后的跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管工作做了進(jìn)一步安排，規(guī)定自2019年1月1日起正式實(shí)施，明確跨境電子商務(wù)企業(yè)、跨境電子商務(wù)平臺及境內(nèi)服務(wù)商、消費(fèi)者、政府部門等各參與主體責(zé)任和義務(wù)，為保障政策規(guī)范實(shí)施和進(jìn)行有效監(jiān)管提供決策依據(jù)。

（四）政策工具類型分析

從某種角度看，跨境電子商務(wù)政策可視為決策者或從業(yè)者為實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)或個體發(fā)展目標(biāo)所采取的方法和手段。政策工具的選擇與工具體系的構(gòu)建有助于既定政策目標(biāo)的達(dá)成與良性生態(tài)循環(huán)的形成。本研究根據(jù)政策工具理論，把文本分析的基本單元界定為每份政策樣本中具體的政策條文。通過對政策條文的逐一梳理，得到390項(xiàng)政策條文編碼并分別歸類到相對應(yīng)的政策工具類型，若同一條文涉及兩種及以上的政策工具，則重復(fù)計算，使之對應(yīng)多種政策工具。如表7所示，有350項(xiàng)政策條文對應(yīng)環(huán)境型政策工具，占比為89.74%；有13項(xiàng)政策條文對應(yīng)供給型政策工具，占比為3.33%；有27項(xiàng)政策條文對應(yīng)需求型政策工具，占比為6.92%。

1.供給型政策工具

供給型政策工具通過資本、勞動力、技術(shù)、創(chuàng)新等要素投入推動跨境電子商務(wù)發(fā)展。其中，資本要素投入占比為15.38%，表現(xiàn)為通過資金支持、財政補(bǔ)貼等增加跨境電子商務(wù)投資；勞動力要素投入占比為30.77%，表現(xiàn)為通過跨境電子商務(wù)人才培養(yǎng)、勞動力培訓(xùn)、教育輸出等提升勞動力素質(zhì)，增加勞動力供給；技術(shù)要素投入占比為23.08%，表現(xiàn)為通過跨境電子商務(wù)平臺、物流、支付、檢驗(yàn)檢疫等環(huán)節(jié)的信息化建設(shè)提高智能化水平；創(chuàng)新要素投入占比為30.77%，表現(xiàn)為跨境電子商務(wù)制度、管理、技術(shù)、商業(yè)模式等創(chuàng)新領(lǐng)域的開發(fā)和應(yīng)用。

2.環(huán)境型政策工具

與其他類型的政策工具相比，環(huán)境型政策工具使用頻次最高。其中，政策性策略占比為13.14%，包括宣傳推介、跨境電子商務(wù)示范城市、跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)等，跨境電子商務(wù)試點(diǎn)專項(xiàng)主要完成對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口業(yè)務(wù)的探索，跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)主要完成對跨境B2B業(yè)務(wù)的先行先試。海關(guān)監(jiān)管占比為31.71%，增列“跨境貿(mào)易電子商務(wù)”“保稅電商”等監(jiān)管代碼，把跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口正式納入海關(guān)監(jiān)管；增列“跨境電子商務(wù)B2B直接出口”“跨境電子商務(wù)出口海外倉”等監(jiān)管代碼，完善跨境電子商務(wù)B2B出口管理規(guī)范。檢驗(yàn)檢疫占比為11.71%，重點(diǎn)建設(shè)跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口備案、申報、清單、風(fēng)險防控、質(zhì)量追溯等管理制度。進(jìn)出口稅收占比為17.14%，重點(diǎn)設(shè)定跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口征稅標(biāo)準(zhǔn)，界定跨境電子商務(wù)零售出口退（免）稅范圍。支付結(jié)算占比為9.43%，重點(diǎn)規(guī)范支付機(jī)構(gòu)跨境電子商務(wù)外匯支付業(yè)務(wù)，監(jiān)管跨境電子商務(wù)平臺企業(yè)與支付相關(guān)的原始數(shù)據(jù)。物流運(yùn)輸占比為5.71%，重點(diǎn)加強(qiáng)跨境電子商務(wù)物流基礎(chǔ)設(shè)施與支撐體系建設(shè)，推動跨境電子商務(wù)物流便利化。交易監(jiān)管占比為6.00%，重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營行為、交易糾紛處理、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、統(tǒng)計與檢測標(biāo)準(zhǔn)等。金融服務(wù)占比為2.86%，重點(diǎn)支持跨境電子商務(wù)服務(wù)企業(yè)、第三方平臺等，為跨境電子商務(wù)企業(yè)提供融資、保險等金融服務(wù)。法律法規(guī)占比為2.29%，重點(diǎn)規(guī)范跨境電子商務(wù)經(jīng)營者、平臺經(jīng)營者等各參與主體行為，把自然人主體納入監(jiān)管范圍，保障各方權(quán)益，引導(dǎo)和促進(jìn)跨境電子商務(wù)發(fā)展。

3.需求型政策工具

需求型政策工具通過加強(qiáng)國際合作、拓展海外市場、加大政府采購等擴(kuò)大市場需求。其中，拓展海外市場占比為55.56%，表現(xiàn)為鼓勵企業(yè)通過自建平臺或第三方平臺加快品牌培育，融入境外零售體系，拓展海外營銷渠道；國際合作占比為44.44%，表現(xiàn)為通過鼓勵政府、企業(yè)、專家等各層面交流推進(jìn)國際合作，通過積極加入或發(fā)起多邊或雙邊區(qū)域跨境電子商務(wù)規(guī)則談判參與跨境電子商務(wù)國際規(guī)則的制定。需要注意的是，政府部門尚未實(shí)施跨境電子商務(wù)相關(guān)采購業(yè)務(wù)，跨境電子商務(wù)市場需求的提升主要依靠消費(fèi)者群體自發(fā)行為的支撐。

五、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論

本研究以71份跨境電子商務(wù)政策樣本為研究對象，從參與主體、政策效力、發(fā)展階段、政策工具類型、四個維度進(jìn)行量化分析，得出如下結(jié)論：

1.跨境電子商務(wù)參與主體可分為監(jiān)管主體、交易主體、平臺主體、服務(wù)主體四種類型

監(jiān)管主體涉及通關(guān)、物流、支付、稅收、檢驗(yàn)檢疫等跨境電子商務(wù)關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，是建立跨境電子商務(wù)配套體系的重要支撐；交易主體包括作為賣方的跨境電子商務(wù)企業(yè)和作為買方的境內(nèi)外消費(fèi)者，交易主體的發(fā)展壯大及其行為規(guī)范的建立對跨境電子商務(wù)發(fā)展具有重要作用；平臺主體整合跨境電子商務(wù)各參與主體資源為交易雙方提供網(wǎng)絡(luò)交易場所，是跨境電子商務(wù)發(fā)展的重要載體；服務(wù)主體為跨境電子商務(wù)企業(yè)提供報關(guān)、支付、物流、倉儲、金融等供應(yīng)鏈服務(wù)，協(xié)助構(gòu)建跨境電子商務(wù)配套設(shè)施體系。

由跨境電子商務(wù)政策條文在各參與主體上的數(shù)量分布可以發(fā)現(xiàn)，一是跨境電子商務(wù)政策對參與主體的覆蓋較為全面，各參與主體均是影響跨境電子商務(wù)發(fā)展的重要因素。二是盡管跨境電子商務(wù)政策致力于各參與主體的協(xié)調(diào)發(fā)展，但目前從條文數(shù)量上看明顯偏重于監(jiān)管主體。這說明，在行業(yè)發(fā)展初期，政策更注重各職能部門之間的協(xié)調(diào)以建立跨境電子商務(wù)支撐體系與配套設(shè)施，而這是其他參與主體發(fā)展壯大的基礎(chǔ)。三是在不同的發(fā)展階段，政策實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)有所不同。在行業(yè)發(fā)展初期，注重跨境電子商務(wù)交易主體、平臺主體、服務(wù)主體的發(fā)展壯大，而隨著跨境電子商務(wù)的發(fā)展，隨著各種問題的出現(xiàn)，開始關(guān)注對各參與主體行為的監(jiān)管與規(guī)范。

2.文種類型與發(fā)文機(jī)構(gòu)級別影響政策的效力等級

從文種類型看，跨境電子商務(wù)政策共采用了12個文種，其中通知、意見、公告等靈活型政策數(shù)量最多，批復(fù)、規(guī)劃、會議精神等發(fā)展計劃類政策數(shù)量較少，法律法規(guī)、規(guī)章條例等權(quán)威型政策數(shù)量最少。從發(fā)文機(jī)構(gòu)看，主要涉及12個部門，其中國務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的政策數(shù)量最多，國務(wù)院發(fā)布的政策數(shù)量較少，全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布的政策數(shù)量最少。從效力等級看，政策的效力等級與數(shù)量分布成反比，通知、公告、規(guī)劃、函等效力等級低的政策數(shù)量最多，高級別機(jī)構(gòu)發(fā)布的權(quán)威型政策數(shù)量最少。

由跨境電子商務(wù)政策效力等級的分布可以發(fā)現(xiàn)，一是高級別機(jī)構(gòu)發(fā)布的權(quán)威型政策法律效力和實(shí)施力度較大，但占比較低，對跨境電子商務(wù)各參與主體行為的約束力和影響力較弱；二是低級別機(jī)構(gòu)發(fā)布的靈活型政策法律效力和實(shí)施力度較小，但數(shù)量較多，能根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行有針對性的調(diào)整；三是我國跨境電子商務(wù)政策效力等級整體不高，說明當(dāng)前政策對行業(yè)共性問題缺乏足夠的約束力和執(zhí)行力，但能針對某個具體問題進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)，根據(jù)行業(yè)發(fā)展變化進(jìn)行及時而有效的調(diào)整。

3.根據(jù)政策年度發(fā)布數(shù)量與關(guān)鍵政策發(fā)布節(jié)點(diǎn)，結(jié)合跨境電子商務(wù)發(fā)展階段性特征，可將跨境電子商務(wù)政策發(fā)展過程劃分為蓄勢期、紅利期、監(jiān)管過渡期、規(guī)范發(fā)展期四個階段

20世紀(jì)末到2011年，國家鼓勵電子商務(wù)的發(fā)展，跨境電子商務(wù)作為電子商務(wù)的創(chuàng)新業(yè)態(tài)逐漸興起，跨境電子商務(wù)政策主要是規(guī)范跨境貿(mào)易結(jié)算，推動國際物流發(fā)展。從2012年開始，跨境電子商務(wù)相關(guān)政策正式出臺，從跨境電子商務(wù)示范城市入手探討跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口監(jiān)管模式，特別是在對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品按照個人物品進(jìn)行監(jiān)管的政策紅利下，跨境電子商務(wù)進(jìn)口迅速發(fā)展。2016年，跨境零售進(jìn)口稅收新政開始實(shí)施，但海關(guān)監(jiān)管依然延續(xù)稅收新政之前的模式，說明政策紅利開始向監(jiān)管規(guī)范過渡，監(jiān)管過渡期內(nèi)跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)不斷擴(kuò)容，大力推動跨境電子商務(wù)出口業(yè)務(wù)發(fā)展。2018年8月《電子商務(wù)法》頒布，2019年1月監(jiān)管過渡期后的工作安排開始實(shí)施，各參與主體責(zé)任義務(wù)進(jìn)一步明確，說明跨境電子商務(wù)政策進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。

由跨境電子商務(wù)政策在各階段的數(shù)量分布可以發(fā)現(xiàn)，一是跨境電子商務(wù)政策在發(fā)布時間上集中于2015年和2016年，在政策紅利期和監(jiān)管過渡期，政策措施的制定與調(diào)整需要各部門協(xié)力完成；二是跨境電子商務(wù)政策實(shí)施的重點(diǎn)首先是完成跨境電子商務(wù)示范城市對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口的探索，通過政策紅利引導(dǎo)跨境電子商務(wù)進(jìn)口業(yè)務(wù)大發(fā)展，接下來是通過跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)探索跨境電子商務(wù)B2B出口業(yè)務(wù)模式，推動跨境電子商務(wù)出口業(yè)務(wù)發(fā)展；三是跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管過渡期政策主要涉及對跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口業(yè)務(wù)稅收、海關(guān)等的監(jiān)管，跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管過渡期后，2020年重點(diǎn)規(guī)范針對跨境電子商務(wù)B2B出口業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

4.根據(jù)政策工具理論，可將跨境電子商務(wù)政策所使用的政策工具劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三類

供給型政策工具包括資本、勞動力、技術(shù)、創(chuàng)新等生產(chǎn)力要素的投入。其中，資本要素投入表現(xiàn)為政府對跨境電子商務(wù)的資金支持、財政補(bǔ)貼等；勞動力要素投入表現(xiàn)為跨境電子商務(wù)人才培養(yǎng)、勞動力培訓(xùn)、教育輸出等；技術(shù)要素投入表現(xiàn)為加強(qiáng)供應(yīng)鏈信息化建設(shè)、提高智能化水平等；創(chuàng)新要素投入表現(xiàn)為跨境電子商務(wù)制度、管理、技術(shù)、商業(yè)模式等創(chuàng)新領(lǐng)域的開發(fā)和應(yīng)用。

環(huán)境型政策工具包括法律法規(guī)、政策性策略、海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫、物流運(yùn)輸、進(jìn)出口稅收、交易監(jiān)管、金融服務(wù)等。其中，法律法規(guī)重點(diǎn)規(guī)范跨境電子商務(wù)各參與主體行為；政策性策略主要通過跨境電子商務(wù)試點(diǎn)專項(xiàng)、跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)等推動跨境電子商務(wù)發(fā)展；海關(guān)監(jiān)管通過增列監(jiān)管代碼，把跨境電子商務(wù)零售、B2B等進(jìn)出口業(yè)務(wù)正式納入海關(guān)監(jiān)管范圍；檢驗(yàn)檢疫重點(diǎn)建設(shè)跨境電子商務(wù)零售進(jìn)出口備案、申報、清單、風(fēng)險防控、質(zhì)量追溯等管理制度；物流運(yùn)輸通過鼓勵和支持物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動跨境電子商務(wù)物流便利化；進(jìn)出口稅收設(shè)定跨境電子商務(wù)零售商品征稅標(biāo)準(zhǔn)和退免稅范圍；支付結(jié)算重點(diǎn)規(guī)范支付機(jī)構(gòu)、平臺、企業(yè)等的外匯支付行為；交易監(jiān)管重點(diǎn)規(guī)范針對企業(yè)經(jīng)營行為、交易糾紛處理、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、統(tǒng)計檢測標(biāo)準(zhǔn)等的監(jiān)管；金融服務(wù)重點(diǎn)面向跨境電子商務(wù)企業(yè)提供融資、保險等金融服務(wù)。

需求型政策工具僅涉及加強(qiáng)國際合作、拓展海外市場兩個方面。其中，加強(qiáng)國際合作通過積極進(jìn)行國際交流合作參與跨境電子商務(wù)國際規(guī)則的制定；拓展海外市場通過鼓勵企業(yè)依靠自建平臺或第三方平臺發(fā)展跨境電子商務(wù)業(yè)務(wù)來拓展海外營銷渠道。

由跨境電子商務(wù)政策所使用的各類型政策工具的數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)，一是經(jīng)過多年積累，目前已建立了較為完整的跨境電子商務(wù)政策工具體系，為跨境電子商務(wù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策工具環(huán)境；二是與其他類型的政策工具相比，環(huán)境型政策工具使用頻次最高，說明當(dāng)前跨境電子商務(wù)政策更注重產(chǎn)業(yè)支撐體系、基礎(chǔ)配套設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管流程等政策環(huán)境的構(gòu)建；三是對供給型和需求型政策工具使用不足，下一階段應(yīng)調(diào)整策略，在增加資本、技術(shù)、勞動力、創(chuàng)新等供給型工具使用的同時，積極利用需求型政策工具，通過加強(qiáng)國際合作、拓展海外市場、增加政府采購來擴(kuò)大市場需求。

（二）研究不足與展望

鑒于政策研究的復(fù)雜性，定性與定量研究相結(jié)合是政策研究的必然趨勢。本研究采用定性與定量相結(jié)合的方法探索性地構(gòu)建了參與主體、政策效力、發(fā)展階段、政策工具類型四個分析維度，具有一定的可行性。利用統(tǒng)計分析、質(zhì)性分析等工具對跨境電子商務(wù)政策文本進(jìn)行量化編碼，同時為保證量化數(shù)據(jù)的可靠性和一致性，組織培訓(xùn)三名研究生開展多輪量化，并對結(jié)果進(jìn)行同質(zhì)性信度檢驗(yàn)，其研究過程符合學(xué)術(shù)研究的要求。本研究基于跨境電子商務(wù)發(fā)展背景，多角度分析跨境電子商務(wù)政策結(jié)構(gòu)、特征、實(shí)施效果、發(fā)展趨勢等，對政策策略的制定與調(diào)整、跨境電子商務(wù)政策體系的完善具有一定參考價值。

Abstract：Chinas cross-border e-commerce industry，a new mode of trade，has risen rapidly under the guidance of various national policies，and has become an important means to promote the transformation and upgrading of foreign trade. The development of e-commerce depends on the support of policies. Considering that the related supporting policies were introduced comparatively late in China，and the policy system is not mature，analyzing the existing policies will be helpful for us to understand the intention and background of these policies and evaluate the result of them，which will future provide more references for policy-making and adjusting. Because of this，the authors make a quantitative analysis on 71 e-commerce related policies from the perspectives of participants，policy effectiveness，policy stages and policy tools. In terms of participants，the focus of the existing policies is on the coordinated development of different kinds of participants；and the coverage of policy subjects is more comprehensive，but more emphasis on regulatory subjects. In terms of the effectiveness of cross-border ecommerce policies，they are less authoritative；the overall policy effectiveness is not high；there is less force of constraint and implementation；and there are more flexible adjustment polices. In terms of development stages，the release of cross-border ecommerce policies presents the characteristics of four stages：policy accumulation period，dividend period，regulation transition period and normative period. And in terms of policy tools，at present，a relatively complete system of cross-border e-commerce policy tools has been formed；environmental policy tools are still the focus of current implementation；and there is less supply and demand policy tools，which will be enhanced at the next stage.

Key words：cross border e-commerce policy；participants；policy effectiveness；development stage；types of policy tools