我國(guó)財(cái)政扶貧資金使用效率研究

□文/劉鐵民 邵鈺旸

（沈陽(yáng)化工大學(xué) 遼寧·沈陽(yáng)）

［提要］ 財(cái)政扶貧資金是貧困地區(qū)脫貧工作開(kāi)展的保障，其使用效率的高低關(guān)乎著整個(gè)扶貧工作的進(jìn)展。本文從財(cái)政扶貧資金投入、管理、撥付和使用方面對(duì)其現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并提出合理化建議，以提升扶貧工作效率。

一、引言

貧困是人類社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，人類物質(zhì)生活條件低下，資源匱乏的根源。貧困地區(qū)環(huán)境惡劣、人口分散等問(wèn)題制約著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前已成為了全世界關(guān)注的重要問(wèn)題。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，一直有著比較嚴(yán)重的貧困問(wèn)題，據(jù)報(bào)道，1978 年農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá)30.7%。由此扶貧工作也相繼展開(kāi)。扶貧工作作為減少貧困人口，改善貧困地區(qū)環(huán)境，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑之一，其財(cái)政資金的管理則是扶貧工作中的重要一環(huán)。評(píng)估財(cái)政扶貧資金使用效率可以讓投入產(chǎn)出比最大化，更好地監(jiān)督地方政府及相關(guān)部門扶貧工作，最終實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)。

二、我國(guó)扶貧發(fā)展歷程

（一）1949～1985 年處于初創(chuàng)萌芽階段。建國(guó)以來(lái)，由于國(guó)家長(zhǎng)期受到戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，多數(shù)人民吃不飽穿不暖，政府直接采取撥付資金這種“輸血”式扶貧方式（即直接向貧困地區(qū)撥款）。而隨著財(cái)政資金投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)貧困地區(qū)交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的加大投入，鼓勵(lì)農(nóng)戶開(kāi)展“包產(chǎn)到戶，包產(chǎn)到人”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。由此貧困發(fā)生率由30.7%降到了14.8%，但由于貧困人口過(guò)分地依賴國(guó)家，自主脫貧意識(shí)匱乏，扶貧工作仍任重而道遠(yuǎn)。

（二）1986～2000 年處于形成發(fā)展階段。隨著扶貧工作進(jìn)展，貧困發(fā)生率有了顯著下降，但由于農(nóng)村貧困地區(qū)大都分布在地理偏遠(yuǎn)、自然資源不足的中西部地區(qū)，于是國(guó)家采取了按區(qū)域劃分財(cái)政扶貧資金的投入，并成立了專門的扶貧小組，使得扶貧資金更透明化，提高了財(cái)政資金的使用效率。而隨著國(guó)家扶貧工作的不斷深入，為了更好地推動(dòng)扶貧工作的進(jìn)展，國(guó)家實(shí)行了因地制宜的差異化資金支持政策，如擴(kuò)大了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)向貧困戶主提供低息或無(wú)息的小額貸款。

（三）2001～2013 年處于扶貧攻堅(jiān)階段。2001 年以來(lái)，我國(guó)貧困發(fā)生率降低至不到5%，取得良好的成效。但由多種原因致貧凸顯，直接給予財(cái)政支持滿足不了農(nóng)民發(fā)展需求，導(dǎo)致剩余貧困人口難以攻克。此外，出現(xiàn)了規(guī)模大的扶貧項(xiàng)目被重視，小規(guī)模的項(xiàng)目被忽略，扶貧資金出現(xiàn)虛假冒領(lǐng)、擠占挪用等現(xiàn)象，由此稱之為攻堅(jiān)階段。

（四）2014 年至今，處于精準(zhǔn)完善階段。2013 年11 月，國(guó)家提出了“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略思想，對(duì)貧困農(nóng)戶、貧困村和貧困縣進(jìn)行了建檔立卡，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶，并對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行了精準(zhǔn)化的管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了高效精準(zhǔn)化的扶貧。在這一階段更加明確了扶貧的對(duì)象，建立政府扶貧績(jī)效考核制度，實(shí)行了脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013～2015 年至今貧困戶全部完成了建檔立卡工作，建立了完整的信息管理系統(tǒng)。

三、扶貧資金使用現(xiàn)狀

從建國(guó)初期到精準(zhǔn)扶貧的今天，70 多年的時(shí)間，在政府和全國(guó)人民共同努力下讓我國(guó)的貧困人口從占比約30%降到3%，取得了良好的成效。而在財(cái)政扶貧資金使用方面的現(xiàn)狀大致可以分為以下三類：首先如多數(shù)貧困區(qū)仍采取傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧，以直接撥款的形式給予貧困地區(qū)最直接的補(bǔ)助；其次在某些貧困地區(qū)過(guò)于側(cè)重于農(nóng)村的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，片面地追求GDP 增長(zhǎng)，大大降低了扶貧資金的使用效率；最后不可忽視的是國(guó)家對(duì)于財(cái)政扶貧資金的管理制度不夠完善，財(cái)政扶貧資金不能完全應(yīng)用到貧困地區(qū)，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)大大降低了財(cái)政基金的使用效率。下面從投入、監(jiān)管、撥付和使用四個(gè)環(huán)節(jié)分別詳細(xì)分析其資金使用現(xiàn)狀。

表1 財(cái)政扶貧資金類型和主要使用方向一覽表

（一）資金投入方面。在資金的投入方面，其主要特點(diǎn)是分項(xiàng)投入，具體財(cái)政扶貧資金分類如表1 所示。（表1）

值得說(shuō)明的是，“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專用補(bǔ)助資金由1983 年每年以2億元的財(cái)政支出支持脫貧工作，隨著扶貧工作步伐加大，其資金額度也在逐年提高，在2015 年達(dá)到了5.323 億元，2019 年達(dá)到了6 億元。為把貧困人民安置到更舒適的地方，國(guó)家2019 年扶貧搬遷貸款貼息也高達(dá)72.5 億元?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)于中西部少數(shù)民族等貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)高度重視，不斷地在資金上給予支持，讓更多的人脫貧摘帽。

縱觀整個(gè)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入，從1980 年8 億元到2019 年803.2 億元，總的來(lái)說(shuō)我國(guó)財(cái)政扶貧資金扶持力度不斷加大。這種資金投入一方面說(shuō)明我國(guó)財(cái)政扶貧資金更傾向于貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；另一方面也能夠反映出其國(guó)家扶貧模式正在隨著扶貧狀況的發(fā)展，不斷的做出調(diào)整。

（二）資金管理方面。一方面扶貧資金管理方法單一。對(duì)于扶貧方式仍然采取“輸血式扶貧”，直接將款項(xiàng)撥付給貧困地區(qū)，雖然可以緩解貧困地區(qū)的貧困狀況，但沒(méi)有幫助農(nóng)村貧困居民提升收入能力，無(wú)法從根本上解決貧困問(wèn)題；另一方面扶貧資金管理制度不健全，我國(guó)財(cái)政扶貧資金的來(lái)源近九成來(lái)自各級(jí)財(cái)政撥款，雖然一些地方已經(jīng)開(kāi)始了非政府組織給予資金上的支持，但是這種籌資方式還缺乏國(guó)家層面更加細(xì)致的法律支持，因此長(zhǎng)期靠政府的財(cái)政扶持，不但會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，還會(huì)有貪污挪用資產(chǎn)的不良現(xiàn)象發(fā)生，使得扶貧資金沒(méi)有真正地發(fā)放到貧困戶手中，降低了財(cái)政扶貧資金的效率。

（三）資金撥付方面。我國(guó)財(cái)政扶貧資金主要的撥付方式是以扶貧項(xiàng)目審定撥付。2001 年之前撥付流程大致為由中央到省級(jí)再到縣級(jí)層層撥付。2001 年之后，財(cái)政扶貧資金由各省級(jí)管理，并對(duì)于中央財(cái)政上一年度提前下達(dá)的撥款要求省級(jí)財(cái)政每年三月底下達(dá)完畢，其余的中央撥款省級(jí)政府應(yīng)在兩個(gè)月內(nèi)下達(dá)完畢，還規(guī)定了扶貧資金項(xiàng)目審批完全下放到縣級(jí)政府，這樣的調(diào)證縮短了扶貧資金的撥付時(shí)間，提升了資金使用效率。

（四）資金使用方面。自2015 年起，縣政府有了扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)，有自主確定扶貧項(xiàng)目及其資金需求的權(quán)利，實(shí)施的主體也變更為農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、教育局發(fā)展與改革委員會(huì)等部門。具體使用方向體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是給予貧困地區(qū)和貧困人口優(yōu)惠政策，政府采取土地政策、信貸政策等方面給予優(yōu)惠，增加福祉，提升競(jìng)爭(zhēng)力。二是改善貧困地區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入是占據(jù)了整個(gè)財(cái)政扶貧資金的將近九成，不斷地改善貧困地區(qū)環(huán)境。三是提高了貧困人口發(fā)展能力。由于貧困農(nóng)戶獲得的信貸機(jī)會(huì)，將有更多的余錢進(jìn)行自由支配。通過(guò)財(cái)政扶貧資金建立了科技扶貧示范村，實(shí)施了特色產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，開(kāi)展技能培訓(xùn)活動(dòng)，讓貧困人口有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、科研、教育三大結(jié)合，很大程度上提升了貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)素質(zhì)和個(gè)人能力。

綜上所述，自扶貧工作開(kāi)展以來(lái)，國(guó)家根據(jù)當(dāng)下貧困狀況不斷地調(diào)整扶貧政策，貧困人口逐年降低，扶貧工作取得了顯著的成效。貧困區(qū)人民從吃不飽，穿不暖，到逐漸有了自主發(fā)展的能力，不僅僅讓自己脫貧摘帽也間接地推動(dòng)了全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在扶貧相關(guān)政策上選擇提前撥放資金，提高資金的使用效率；將資金分配權(quán)和扶貧項(xiàng)目管理權(quán)直接下放到縣政府，提高了扶貧資金的實(shí)效性；再加上審計(jì)、財(cái)政等多方參與的監(jiān)管機(jī)制，使扶貧工作更加規(guī)范高效。

四、扶貧資金使用效率問(wèn)題原因分析

從扶貧工作初創(chuàng)階段到現(xiàn)在的精準(zhǔn)扶貧，我國(guó)的貧困發(fā)生率從30%降至了3%左右，取得了顯著的成效。回顧扶貧的整個(gè)過(guò)程，從細(xì)節(jié)中可以發(fā)現(xiàn)，隨著財(cái)政扶貧資金投入逐年增加，卻出現(xiàn)了脫貧增速放緩，扶貧效益逐年降低的局面。造成這種現(xiàn)象的原因，除了扶貧難度加大、扶貧成本過(guò)高等原因，還與財(cái)政扶貧資金在投入、分配、管理和使用的過(guò)程中落實(shí)不到位有關(guān)，影響了扶貧效益。

（一）資金投入目標(biāo)偏離。自2015 年國(guó)家下放審批權(quán)限，由縣級(jí)審批項(xiàng)目。于是各地縣級(jí)政府卻愿意把資金投入到大型的發(fā)展項(xiàng)目中，這些項(xiàng)目資金充足、用途廣、收益高、接觸貧困戶相對(duì)較小，政府的投入精力小等特點(diǎn)。不僅僅減輕了政府相關(guān)部門的工作量，還可以很快地達(dá)到扶貧工作效果。由此，在扶貧工作中就會(huì)忽視了貧困地區(qū)的差異化需求，會(huì)導(dǎo)致資金的投入與實(shí)際需求不相符，資金投入目標(biāo)存在偏離的現(xiàn)象。

（二）資金交叉分散管理。在當(dāng)下的扶貧政策中，財(cái)政扶貧資金和項(xiàng)目是由多個(gè)部門共同管理。如財(cái)政發(fā)展資金由財(cái)政部負(fù)責(zé)；以工代振資金由發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)；少數(shù)民族發(fā)展資金由財(cái)政和國(guó)家民族發(fā)展委員會(huì)共同負(fù)責(zé)。此外，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門也直接支持扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，這樣的分配雖然可以提高開(kāi)發(fā)的效率，但也存在著由于管理交叉，每個(gè)部門都有著自身的上報(bào)管理體系，部門之間的協(xié)調(diào)就顯得格外重要，使得財(cái)政扶貧資金管理效率受到影響。

（三）資金使用失真。為了提升扶貧工作的積極性，國(guó)家將扶貧的成效結(jié)果納入到考核系統(tǒng)中。當(dāng)?shù)卣疄榱送瓿煽己说哪繕?biāo)，虛增建檔立卡貧困人口的數(shù)量、虛報(bào)貧困地區(qū)的收益等行為完成考核任務(wù)。此外，依托農(nóng)業(yè)中龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶來(lái)幫助脫貧，后期虛增對(duì)貧困戶的實(shí)際收益等行為。一方面是當(dāng)?shù)卣庇谇蟪傻男膽B(tài)完成扶貧任務(wù)，將扶貧中的收入虛增；另一方面是由于貧困人群為了得到無(wú)償?shù)呢?cái)政扶貧資金，掩蓋了內(nèi)心真實(shí)的需求。這種資金使用過(guò)程出現(xiàn)失信的現(xiàn)象，就會(huì)導(dǎo)致扶貧財(cái)政資金的效率低下。

（四）資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全。在當(dāng)今的財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，缺乏了對(duì)貧困地區(qū)環(huán)境問(wèn)題的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。當(dāng)?shù)卣鼉A向于投資收益高、資金充足、投入精力少的大項(xiàng)目，很容易造成貧困地區(qū)一些資源的過(guò)度浪費(fèi)，時(shí)間一久生態(tài)環(huán)境問(wèn)題必然暴露。另外，該績(jī)效評(píng)價(jià)主體是各個(gè)省扶貧辦，很少涉及到第三方專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，不能合理地保證資金的各個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)公正。財(cái)政部承擔(dān)著資金的劃，撥與審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)難免互相妥協(xié)，由此資金的公平合理分配與使用就會(huì)大打折扣。

五、提升扶貧資金使用效率的建議

（一）改變傳統(tǒng)的扶貧理念。目前的扶貧政策仍然采取的直接向貧困地區(qū)撥款的形式，緩解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。這種方式只能暫時(shí)的緩解貧困地區(qū)的困境，不是長(zhǎng)久之計(jì)。由此，需要改變傳統(tǒng)的扶貧理念，“授之以魚(yú)，不如授之以漁”，要考慮不同貧困地區(qū)的差異性，因地制宜地選擇合適的扶貧方式。此外，還可以選擇多元化籌集方式。目前，財(cái)政扶貧資金多以政府撥款形式，很少有非政府組織參與，應(yīng)鼓勵(lì)更多的社會(huì)團(tuán)體參與到扶貧工作當(dāng)中，提升扶貧的積極性，加快扶貧工作的進(jìn)程。

（二）完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，引入第三方監(jiān)督。在財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系中要立足于貧困地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康的發(fā)展制定出全面科學(xué)的發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)。注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，要把生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)刭Y源有機(jī)結(jié)合，因地制宜地選擇適合的評(píng)價(jià)體系。此外，在績(jī)效評(píng)價(jià)中要加入第三方社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督，保證資金各個(gè)環(huán)節(jié)的公平和公正。目前的財(cái)政部撥款、審計(jì)局的監(jiān)督和相關(guān)部門配合與協(xié)調(diào)均歸屬政府機(jī)關(guān)一大體系，沒(méi)有真正第三方的參與，不能保證扶貧資金各個(gè)環(huán)節(jié)的客觀公正，由此第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督是必不可少的。

（三）提升貧困人群的自主脫貧意識(shí)。近年來(lái)，隨著財(cái)政扶貧資金投入不斷增加，卻出現(xiàn)了脫貧增速放緩的現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是扶貧主體對(duì)于脫貧意識(shí)淡薄，缺乏脫貧理念的認(rèn)識(shí)。由此，要提升貧困人群的脫貧意識(shí)，讓貧困人民從根本上意識(shí)到脫貧的意義和重要性，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢(shì)可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行相關(guān)農(nóng)業(yè)、旅游等方面的技能培訓(xùn)，讓貧困人口有自主脫貧的能力。此外，扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)班子能力也是脫貧工作的重要一環(huán)，讓他們?nèi)媪私饨?jīng)濟(jì)、金融、管理等相關(guān)知識(shí)，不斷優(yōu)化脫貧工作的理念，不斷更新脫貧方式，打造成素質(zhì)高、能力強(qiáng)、作風(fēng)好的領(lǐng)導(dǎo)班子，帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富，共同實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)。