新南威爾士州績效審計借鑒

□文/劉方微 陳 輝 杜圣杰

（和信會計師事務(wù)所（特殊普通合伙）河南分所 河南·鄭州）

［提要］ 新南威爾士州審計署是澳大利亞國家審計機(jī)構(gòu)的一部分，但又具有相對獨(dú)立性，每年大約實施7～19 項績效審計。本文首先對新南威爾士州審計署的概況進(jìn)行介紹，然后對其績效審計業(yè)務(wù)的性質(zhì)、實施過程、質(zhì)量控制、內(nèi)容主題、項目實施個案逐條分析，最后做總結(jié)，結(jié)合新時代審計監(jiān)督的使命和任務(wù)，提出值得我國審計機(jī)關(guān)借鑒的建議。

一、新南威爾士州審計署簡介

新南威爾士州審計署是澳大利亞政府審計機(jī)構(gòu)的一部分，其他政府審計機(jī)構(gòu)還包括澳大利亞國家審計署、維多利亞審計長辦公室、昆士蘭審計署、西澳大利亞審計長辦公室、南澳大利亞州總審計長部門、塔斯馬尼亞審計署、北領(lǐng)地審計長辦公室、法案立法議會審計長辦公室。新南威爾士州審計署與澳大利亞國家審計署之間沒有隸屬關(guān)系，系根據(jù)1983 年《公共財政與審計法》所設(shè)，由審計長負(fù)責(zé)，審計長的職責(zé)是幫助議會監(jiān)察政府對公共資源的使用情況。新南威爾士州審計署下設(shè)治理、財政審計、績效審計和企業(yè)服務(wù)四個部門。截至2015 年6月30 日，員工數(shù)為249 人，每年實施約436 項財務(wù)報表審計及約16個部門的績效審計。

新南威爾士州審計署根據(jù)1983 年《公共財政與審計法》和2001年《公司法》開展財政審計和績效審計，并且根據(jù)1994 年《公共利益披露法》審查、指控情節(jié)嚴(yán)重和數(shù)額巨大的浪費(fèi)公款行為。財政審計的目的是對新南威爾士州政府機(jī)構(gòu)的財務(wù)報表發(fā)表獨(dú)立意見，確定政府部門提供的財務(wù)報表是否符合會計準(zhǔn)則和有關(guān)法律、法規(guī)的要求，增加財務(wù)報表的可信度，提高最終用戶的使用價值，新南威爾士州審計署每年的財政審計報告大約在10～14 卷左右。財政審計的審計報告由審計長向議會提交，并同時發(fā)送給該政府機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和司庫?？冃徲嬍窃谪斦徲嫷幕A(chǔ)上評價納稅人的資金是否被有效率、有效果、有經(jīng)濟(jì)性并依法地使用。還有一種特殊報告，目的是為了確認(rèn)特殊的立法或法規(guī)已經(jīng)被政府機(jī)構(gòu)所一貫遵循。審計署的報告對象是新南威爾士州議會、州政府及州人民。

二、績效審計業(yè)務(wù)

（一）績效審計的性質(zhì)。新南威爾士州績效審計的目的是確定代理行為是否有效果、資源利用最大化、有效率并且符合相關(guān)法規(guī)的要求，審計的對象可能是一項政府計劃、所有或部分的政府部門或代理機(jī)構(gòu)甚至是一件事情。1983 年《公共財政與審計法》賦予了審計長開展績效審計的權(quán)利，但審計署無權(quán)質(zhì)疑政府制定政策的目的及其優(yōu)劣。

（二）績效審計的實施過程。新南威爾士州的績效審計分為三個階段：計劃、現(xiàn)場工作和撰寫報告。一般需要花費(fèi)9 個月左右的時間來確定審計范圍，在計劃階段，審計組會對（代理人的）代理行為進(jìn)行了解，確定其工作的目標(biāo)以及審計的范圍，確定績效的標(biāo)準(zhǔn)和審核的依據(jù)?，F(xiàn)場工作完成后，審計組會與審計署質(zhì)量控制人員討論引發(fā)審計關(guān)注的所有重大事項。之后，撰寫績效審計報告草稿，然后由質(zhì)量控制人員復(fù)核草稿中提出的事實是否準(zhǔn)確及建議是否適當(dāng)、切實可行。最后報告提交給首要行政首腦批閱，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)也會得到最終報告，最后向議會報告，向議會提交的報告中包括首要行政首腦對報告結(jié)論和建議的回應(yīng)。

（三）績效審計的質(zhì)量控制。審計報告提交議會后，議會要求涉及的部門對審計提出的建議發(fā)表意見或提出解決方案，一般情況下由該部門的審計委員會對后續(xù)整改進(jìn)行監(jiān)測。此外，議會的公共賬戶委員會（PAC）會在提交報告后的12 個月內(nèi)就報告提出的問題進(jìn)行審查或追究?？冃徲嫷馁|(zhì)量控制遵循相關(guān)澳大利亞和國際標(biāo)準(zhǔn)，由其他審計辦事處定期交叉審查控制，確保審計符合澳大利亞審計準(zhǔn)則，公共賬戶委員會（PAC）也負(fù)責(zé)監(jiān)督審計署的職能，頻率為每四年檢查一次。

（四）已實施的績效審計。2005～2015 年共11 年間，新南威爾士州審計署共出具了133 份績效審計報告，每年大約在7～19 份之間，涵蓋了不同的問題或主題，具體數(shù)量如表1 所示。（表1）

從表1 來看，績效審計涉及的主題非常廣泛，涵蓋了交通安全、醫(yī)療健康、政府采購、教育、公房管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)民生領(lǐng)域。一個績效審計項目一般涉及一個主題，并不是以部門為審計對象，有些主題審計的頻率較高，如在4 個年度都有“政府廣告”主題；有些情況下，圍繞某一大主題而分解多個小主題進(jìn)行連續(xù)審計，例如在2009 年、2010 年和2011 年連續(xù)三年都以“改善道路安全”為主題發(fā)布了“改善道路安全——重型車輛”、“改善道路安全——學(xué)校區(qū)”、“改善道路安全——年輕的司機(jī)”、“改善道路安全——高速攝像機(jī)”等4 份審計報告。績效審計涉及的時間范圍也不像財政審計僅限于當(dāng)年年度，而是涵蓋多個財政年度。在確定審計項目主題時，審計署會考慮政府的優(yōu)先事項，如“國家計劃——新南威爾士州2021”中的五大領(lǐng)域——重建經(jīng)濟(jì)、服務(wù)質(zhì)量的反饋、基礎(chǔ)設(shè)施翻新、加強(qiáng)基層社區(qū)的環(huán)境、回應(yīng)政府問責(zé)均被優(yōu)先考慮。

表1 2005～2015 年新南威爾士州績效審計報告數(shù)量一覽表

三、績效審計個案

（一）背景。根據(jù)相關(guān)法律，對歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行管理是國家公園和野生動植物服務(wù)部（NPWS）的核心責(zé)任。由于過去50 年的土地轉(zhuǎn)讓和收購，國家公園和野生動植物服務(wù)部（NPWS）對國家歷史文化遺產(chǎn)的看護(hù)范圍變得很大，包括家宅、燈塔、高山和沿海的小屋、人防工事、道路橋梁和田園、林業(yè)和礦業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。最主要的問題就是對各類國家級、州級、地方級重大資產(chǎn)進(jìn)行維護(hù)和修復(fù)，同時必須保護(hù)生物的多樣性。國家公園的目的是保護(hù)對人類具有特殊價值的各領(lǐng)域遺產(chǎn)，包括具有歷史、科學(xué)、社會和娛樂價值的地方。國家公園和野生動植物服務(wù)部（NPWS）有責(zé)任使市民能夠欣賞、理解和享受其保護(hù)對象中的歷史遺產(chǎn)的文化價值。所以，審計署對國家公園和野生動植物服務(wù)部（NPWS）如何管理由其看護(hù)和控制的歷史文物遺產(chǎn)進(jìn)行了審計，這關(guān)乎文化的傳承、歷史的維護(hù)以及環(huán)境保護(hù)等方面。

（二）審計報告的格式。2013 年新南威爾士州審計署發(fā)布了“歷史遺產(chǎn)國家公園”審計報告《Historic Heritage National Parks Full Report》。該審計報告包括摘要、正文和附件三部分，摘要包括背景、結(jié)論、調(diào)查結(jié)果、建議、環(huán)境和文化遺產(chǎn)辦公室的回應(yīng)；正文包括介紹和主要的調(diào)查結(jié)果；附件有三個，附件一是國家公園和自然保護(hù)區(qū)的歷史遺產(chǎn)的種類，附件二是新西蘭歷史文化遺產(chǎn)“6P”管理系統(tǒng)介紹，附件三是關(guān)于審計項目本身的一些介紹，如審計的目標(biāo)、準(zhǔn)則、人員、花費(fèi)、方法等，報告中包含很多照片、圖和表。

（三）審計的目的、結(jié)果和建議。該次審計的目的是確定國家公園和野生動植物服務(wù)（NPWS）是如何管理由其看護(hù)和控制的歷史文化遺產(chǎn)的。審計的結(jié)論是NPWS 在歷史文化遺產(chǎn)資產(chǎn)管理方面是有效而且高效的，但是其他方面則并不是。審計結(jié)果顯示，新南威爾士國家公園和野生動植物服務(wù)部并未在其管轄范圍內(nèi)系統(tǒng)地、全面地、充分地進(jìn)行管理決策，并未有效確定護(hù)理的優(yōu)先次序、未量化對歷史遺產(chǎn)維護(hù)的充分程度，現(xiàn)有數(shù)據(jù)表明有大量堆積的工作，整體歷史遺產(chǎn)資產(chǎn)基礎(chǔ)條件正在弱化。審計人員提出了7 條審計建議，環(huán)境和文化遺產(chǎn)辦公室對7 條建議逐一進(jìn)行了回復(fù)。

（四）審計的依據(jù)。根據(jù)1983 年《公共財政和審計年法令》中指定的審核要求進(jìn)行設(shè)計，并符合澳大利亞審計標(biāo)準(zhǔn)ASAE3500 的要求。該次審計確定的績效標(biāo)準(zhǔn)為：國家公園和野生動物服務(wù)部已制定實現(xiàn)管理目標(biāo)的策略及取得的歷史文物遺產(chǎn)管理成果；國家公園和野生動物服務(wù)部實現(xiàn)這些成果的有效性。審計過程由Jacki Hayes 和Rod Longford 實施，Sean Crumlin 提供方向和質(zhì)量保證，此次審計費(fèi)用主要為工作人員費(fèi)用、印刷費(fèi)用和間接費(fèi)用，合計約為$153，500。

（五）審計的方法。本次績效審計的方法包括文件分析，閱讀相關(guān)準(zhǔn)則、研究報告、評論和其他資料；與環(huán)境和文化遺產(chǎn)辦公室的工作人員、主要利益相關(guān)方進(jìn)行了討論；與其他地區(qū)同類情況進(jìn)行了比較；根據(jù)數(shù)據(jù)庫和相關(guān)資深人員的反饋選擇了悉尼海港工業(yè)和皇家公園的遺產(chǎn)進(jìn)行了參觀考察，并實地考察了沿海、山脈、西部、藍(lán)山、南海岸、遠(yuǎn)西地區(qū)、西南大都市區(qū)、東北地區(qū)、西部河流區(qū)域等地。

四、借鑒之處

相比而言，我國各級審計機(jī)關(guān)開展的績效審計數(shù)量較少，績效審計所匹配的體制基礎(chǔ)、人員基礎(chǔ)較為薄弱，在此背景下，如何開展好政策落實跟蹤、環(huán)境審計等，體現(xiàn)新時代的審計監(jiān)督職責(zé)，新南威爾士州績效審計具有如下幾點(diǎn)可借鑒之處：

（一）審計項目的立項緊扣民生主題。從已公布的審計報告來看，新南威爾士州的績效審計每年的審計項目大都包括教育、污染、健康、家庭、社區(qū)、交通等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與人民的生活、生計休戚相關(guān)，而且往往一個問題涉及到多個部門的管理和協(xié)調(diào)，一旦出現(xiàn)問題得不到及時發(fā)現(xiàn)和解決，必然會積重難返。習(xí)近平在十九大報告中提出了要貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、提高保障和改善民生水平、建設(shè)美麗中國等新時代的發(fā)展目標(biāo)和思路，在這個奮斗的過程中，審計作為檢查、監(jiān)督國家政策是否得到有效落實、執(zhí)行的治理工具，可以在審計項目的選定上，將關(guān)系國計民生的領(lǐng)域作為績效審計的重點(diǎn)，對人民群眾普遍關(guān)心的問題進(jìn)行評價和監(jiān)督。

（二）完善的審計項目過程控制。在項目開始之前要進(jìn)行長達(dá)9 個月的了解、溝通和計劃，充分了解擬定審計的范圍、審計對象的業(yè)務(wù)過程、績效評價的標(biāo)準(zhǔn)等；審計過程中有明確的審計準(zhǔn)則可以遵守；審計報告出具后要與被審計對象和行政首腦、議會進(jìn)行溝通，議會還要責(zé)令涉及部門反饋意見或進(jìn)行整改。所以，有了完善的過程控制，審計的效力和權(quán)威性更為顯現(xiàn)，審計的效果和影響力更為深遠(yuǎn)。我國審計機(jī)關(guān)在績效審計準(zhǔn)則的制定、審計前的了解和計劃以及審計后的落實整改方面尚有不足，這些不足制約了審計的效果，審計的效果反過來又進(jìn)一步影響了審計的權(quán)威性，這不單是審計行政管理體制的問題。

（三）審計報告具有良好的可讀性。新南威爾士州的績效審計報告一般分為摘要、正文和附件三部分，結(jié)構(gòu)上有總有分；內(nèi)容上有背景介紹，說明事情的來龍去脈；說明出現(xiàn)了什么問題，最后的評價及建議是什么；審計過程中的依據(jù)、方法等介紹的都很詳細(xì)。從形式上來看，圖文并茂，易于理解。我們審計機(jī)關(guān)當(dāng)前的審計報告形式較為簡單，一般都是對查出的問題進(jìn)行列舉，缺乏背景的介紹、問題出現(xiàn)的原因分析，審計的過程和依據(jù)也披露甚少。審計報告的改革現(xiàn)在正在論證和研究階段，這一點(diǎn)可以借鑒新南威爾士州審計署的經(jīng)驗，提高審計報告的可讀性和邏輯性。