房產(chǎn)稅制的問(wèn)題及其改革的思考

張渤雯 中國(guó)國(guó)際人才交流基金會(huì)

引言

就我國(guó)現(xiàn)階段的房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，其發(fā)展過(guò)程中存在著土地高價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等影響行業(yè)秩序的問(wèn)題，對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。為實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，同時(shí)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)更多的力量，必須強(qiáng)化房產(chǎn)稅制度改革。目前，我國(guó)關(guān)于房產(chǎn)稅相關(guān)制度的建立尚未完善，且房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境的不斷變化也在潛移默化中增加了房產(chǎn)稅制度改革的難度，需要在認(rèn)清房產(chǎn)稅制度發(fā)展問(wèn)題的基礎(chǔ)上不斷調(diào)整。

一、房產(chǎn)稅制度改革的背景分析

房產(chǎn)稅是國(guó)家財(cái)政稅收的重要組成部分，稅務(wù)局相關(guān)部門(mén)結(jié)合房屋的余值抑或者出租房屋的租金，按照一定比例向該房屋所有者收取稅費(fèi)。改革開(kāi)放以后，國(guó)家相關(guān)部門(mén)開(kāi)始不斷建立房產(chǎn)稅管理制度，并快速實(shí)施，在一定程度上對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展起到了約束與規(guī)范作用?，F(xiàn)階段，房產(chǎn)稅也可以作為個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅，納稅人應(yīng)承擔(dān)個(gè)人所有房屋的房產(chǎn)稅。就我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的房產(chǎn)稅制度而言，局限性特征突出。這一局限性主要與房產(chǎn)稅的征集對(duì)象有關(guān)，即現(xiàn)階段的房產(chǎn)稅收對(duì)象以城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等為主，農(nóng)村房屋并不在稅收征集范圍內(nèi)。除此以外，個(gè)人自住的房屋也不需要繳納房產(chǎn)稅。對(duì)于享有房屋使用權(quán)與所有權(quán)，但沒(méi)有足夠的能力進(jìn)行納稅的單位，如國(guó)防經(jīng)費(fèi)單位自用房產(chǎn)等，也不需要按照規(guī)定繳納稅費(fèi)。個(gè)人出租的房屋征稅是按照房屋租金進(jìn)行計(jì)算的。在此背景下強(qiáng)化房產(chǎn)稅制度改革，能夠進(jìn)一步提升財(cái)政收入，有助于房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范。2003年，國(guó)家相關(guān)部門(mén)就開(kāi)始倡導(dǎo)房產(chǎn)稅制度改革，但直到2021年，才確定將上海、重慶作為試點(diǎn)。截至目前，房產(chǎn)稅制度改革依然是社會(huì)公眾最為關(guān)注的問(wèn)題之一。2018、2019年，李克強(qiáng)總理先后在十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議與第二次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)房產(chǎn)稅法律制度的健全，倡導(dǎo)房產(chǎn)稅制度的穩(wěn)步推進(jìn)。由此可見(jiàn)，國(guó)家及地區(qū)相關(guān)部門(mén)高度重視房產(chǎn)稅制度改革。

二、房產(chǎn)稅特點(diǎn)分析

前文提到，房產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅的一種?，F(xiàn)階段實(shí)行的房產(chǎn)征稅主要有以下幾種特點(diǎn)。首先，由于所有征稅房屋均屬于不動(dòng)產(chǎn)，稅源穩(wěn)定性較高，且相較于其他動(dòng)產(chǎn)稅收容易區(qū)分。其次，房產(chǎn)稅收的面積較廣，除居民外，企業(yè)法人也需要繳納房產(chǎn)稅。最后，房產(chǎn)稅能夠帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益更加明顯。通常，地方政府會(huì)將收集到的房產(chǎn)稅用于公共設(shè)施建設(shè)等方面，納稅人也能夠間接獲取利益。

三、房產(chǎn)稅制改革的重要性

（一）縮小個(gè)人貧富差距的要求

近年來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)漲幅明顯，部分人通過(guò)房產(chǎn)投資獲取了超乎其他投資的收益。但目前我國(guó)并沒(méi)有明確的制度對(duì)上述超額獲取的投資利益的稅收進(jìn)行說(shuō)明，這并不利于市場(chǎng)的公平，潛移默化中增加了貧富差距。事實(shí)上，貧富差距較大這一問(wèn)題也對(duì)我國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展產(chǎn)生了影響。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)，若基尼系數(shù)大于0.4，則說(shuō)明貧富差距過(guò)大，社會(huì)各階層之間容易出現(xiàn)矛盾，甚至階層與階層之間產(chǎn)生對(duì)立情緒。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年與2020年，我國(guó)基尼系數(shù)均為 0.465，已經(jīng)超出貧富差距的警戒值，且自2013年至今我國(guó)連續(xù)多年在0.4以上。因此，有必要通過(guò)房產(chǎn)稅制度的建立對(duì)社會(huì)不同層級(jí)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行約束，從而逐漸縮小個(gè)人差距。

（二）確保房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展迎來(lái)高潮。在房?jī)r(jià)不斷上漲的背景下，越來(lái)越多的人選擇通過(guò)炒房、囤房等方式獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，越來(lái)越多的居民負(fù)擔(dān)起沉重的房貸，大大降低了居民的消費(fèi)能力，同時(shí)企業(yè)的發(fā)展成本也不斷提升。這一發(fā)展現(xiàn)狀并不利于國(guó)家實(shí)體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

通過(guò)房產(chǎn)稅制度改革，上述不良情況能夠得到改善。對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，其個(gè)人所有房屋的持有成本能夠得到回升。若居民擁有多套房產(chǎn)，可通過(guò)出售或出租的方式，為二手房市場(chǎng)及房租租賃市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造機(jī)遇。不論采取上述哪種解決方式，都有助于房屋空置率的降低，這對(duì)于房產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展十分重要。

（三）有利于保障地方財(cái)政收入

房產(chǎn)稅是地方稅的重要組成部分。由于房產(chǎn)稅穩(wěn)定性較高，不易引發(fā)地區(qū)間關(guān)于房產(chǎn)稅的惡意競(jìng)爭(zhēng)。在存量房成為主流趨勢(shì)的時(shí)代，多地政府已經(jīng)擁有了相對(duì)豐厚的稅基。營(yíng)改增的實(shí)施，使得營(yíng)業(yè)稅逐漸淡出人們的視野，要想實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的持續(xù)增加，需要增加其他的穩(wěn)定稅源彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)稅的空缺。

科學(xué)合理的房產(chǎn)稅制度的實(shí)施能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)價(jià)格的調(diào)控起到積極作用，使地區(qū)間房?jī)r(jià)保持相對(duì)平衡，為人們的住房需求提供保障的同時(shí)維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展秩序?；诖?，可選擇提高擁有多套房屋所有人的稅率，強(qiáng)化社會(huì)公平，同時(shí)起到調(diào)節(jié)貧富差距的作用。

四、房產(chǎn)稅制現(xiàn)存問(wèn)題分析

（一）稅率設(shè)置問(wèn)題

按照現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行的房產(chǎn)稅管理制度，企業(yè)自用房產(chǎn)需要按照房屋余值的1.2%進(jìn)行納稅，出租房產(chǎn)需要繳納租金的12%作為稅費(fèi)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，市場(chǎng)環(huán)境不斷變化的背景下，上述稅率的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，稅率設(shè)置的科學(xué)性與合理性還有待查證。同時(shí)，上述稅率的實(shí)施是否能夠與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)變化趨勢(shì)相適應(yīng)也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

（二）立法層級(jí)問(wèn)題

就目前我國(guó)實(shí)行的房產(chǎn)稅法治依據(jù)而言，依然以1986年提出的暫行條例為主。至今為止，該條例已經(jīng)擁有三十余年的歷史，立法層級(jí)相對(duì)較低，不能很好地與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制相適應(yīng)，同時(shí)法律效力難以得到展現(xiàn)。2019年，國(guó)家相關(guān)部門(mén)提出了穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅制度的觀點(diǎn)，但其制度建立與實(shí)施仍處于探索階段。

（三）計(jì)稅依據(jù)問(wèn)題

結(jié)合前文所述，房屋余值與租金是房產(chǎn)稅計(jì)算的主要依據(jù)。在筆者看來(lái)，將房屋租金按照比例進(jìn)行征稅是合理的，但房屋余值這一數(shù)據(jù)的參考價(jià)值有所下降。房產(chǎn)稅制度實(shí)施之初，國(guó)家發(fā)展正處于改革開(kāi)放時(shí)期，各項(xiàng)管理制度均在摸索中前進(jìn)，再加上當(dāng)時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)展水平普遍較低，公民納稅意識(shí)不足，采取房屋余值作為收稅依據(jù)能夠最大程度上反映房屋的實(shí)際價(jià)值，且與當(dāng)時(shí)的發(fā)展背景相適應(yīng)。但現(xiàn)階段，不論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是房地產(chǎn)市場(chǎng)均發(fā)生了較大變化，在房?jī)r(jià)不斷上升的情況下，依然將房屋余值作為參考，經(jīng)濟(jì)色彩偏重，房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值難以體現(xiàn)出來(lái)。

（四）征稅范圍問(wèn)題

在對(duì)房產(chǎn)稅特點(diǎn)進(jìn)行分析時(shí)提到，現(xiàn)行的房產(chǎn)稅制度將征稅范圍集中于城市、縣城等地。農(nóng)村及城鎮(zhèn)居民的自用房產(chǎn)等均不屬于納稅范圍。在貧富差距較大的背景下，對(duì)農(nóng)村房產(chǎn)不進(jìn)行征稅較為合理。但近年來(lái)城鎮(zhèn)居民住房保有量上升趨勢(shì)明顯，且處于持續(xù)上升的階段。由此可見(jiàn)，多數(shù)城鎮(zhèn)居民已經(jīng)擁有繳納房產(chǎn)稅的能力，若放棄對(duì)該部分非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的稅收，會(huì)大大減少稅收來(lái)源與地方財(cái)政稅收。

五、房產(chǎn)稅制改革的有效措施

（一）做好房產(chǎn)稅的立法工作

做好房產(chǎn)稅的立法工作首先需要國(guó)家及地區(qū)相關(guān)部門(mén)總結(jié)上海、重慶試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，為加快房產(chǎn)稅立法指明方向，同時(shí)將提高房產(chǎn)稅立法層級(jí)作為主要工作內(nèi)容，即建立新的房地產(chǎn)稅收制度，取代暫行條例的主導(dǎo)作用，明確新稅收制度的法律效力，促進(jìn)房產(chǎn)稅征收效率的提升。盡管從發(fā)展層面來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)稅改革制度的提出與實(shí)施不能令所有公眾滿(mǎn)意，但依然有必要收集民主意見(jiàn)，并結(jié)合公證立法程序?qū)π碌亩愂罩贫冗M(jìn)行完善，一方面使新房產(chǎn)稅收制度的建立更加公平，另一方面提高民眾對(duì)新法律法規(guī)的接受程度，潛移默化中提高居民的納稅意識(shí)。由于我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的房產(chǎn)稅制度并不完善，新房產(chǎn)稅制度的建立不宜過(guò)快，在吸取上海、重慶試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)失誤，并鼓勵(lì)各地區(qū)單位在不違背國(guó)家房產(chǎn)稅法的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、房屋市場(chǎng)實(shí)際情況，對(duì)新房產(chǎn)稅收制度進(jìn)行進(jìn)一步完善。國(guó)家方面也需要加強(qiáng)對(duì)地區(qū)房產(chǎn)稅收制度建設(shè)與調(diào)整的關(guān)注度，結(jié)合不同地區(qū)出臺(tái)的發(fā)展政策修訂相關(guān)文件，強(qiáng)化新法律法規(guī)的權(quán)威性。

（二）完善房產(chǎn)稅的構(gòu)成要素

房產(chǎn)稅構(gòu)成要素的完善需要從以下兩方面改進(jìn)。首先，擴(kuò)大征收范圍是十分必要的。目前來(lái)說(shuō)，上海、重慶兩座試點(diǎn)城市將征收范圍擴(kuò)大到了非普通住房與二套以上的普通住房，但大部分農(nóng)村住房依然不需要納稅。在房產(chǎn)稅制度相對(duì)完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)村房產(chǎn)不僅被列入納稅范圍內(nèi)，且被定義為重要納稅對(duì)象。基于此，我國(guó)可借鑒他國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的差距有所減小，部分沿海城市已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)獨(dú)立發(fā)展，甚至能夠超越內(nèi)地部分中小城市，城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)界限也愈發(fā)模糊。因此，現(xiàn)階段不論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展均取得了較大進(jìn)步，能夠?qū)r(nóng)村房產(chǎn)進(jìn)行征稅。從另一方面來(lái)說(shuō)，若堅(jiān)持不將農(nóng)村房產(chǎn)納入稅收范圍內(nèi)，很可能會(huì)導(dǎo)致房產(chǎn)征稅空白地帶的產(chǎn)生。這樣一來(lái)，一些高價(jià)值房產(chǎn)為減少稅收負(fù)擔(dān)，會(huì)將發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。當(dāng)然，城市與農(nóng)村之間的貧富差距仍然存在，因此，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的稅收征集制度可結(jié)合不同的發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，例如有關(guān)部門(mén)可首先在城市進(jìn)行試點(diǎn)，收集發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，此后結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，建立相對(duì)完善的農(nóng)村房產(chǎn)稅收制度，并不斷推進(jìn)。

其次，房產(chǎn)稅制改革還需要加強(qiáng)對(duì)計(jì)稅依據(jù)的調(diào)整。在房屋價(jià)格不斷上漲的背景下，可將房屋的評(píng)估價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)。將房屋評(píng)估價(jià)格作為終極評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)能夠在房屋價(jià)格不斷變化的情況下確保稅收的同等變化，有助于房產(chǎn)稅收與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的匹配。在進(jìn)行房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)，不僅需要考慮到地理位置，還需要對(duì)其年限、周邊設(shè)施等進(jìn)行思考，使房屋評(píng)估價(jià)格最大程度上體現(xiàn)實(shí)際價(jià)值。當(dāng)然，為減少因房屋評(píng)估造成的其他成本，可適當(dāng)增加評(píng)估周期，如3年或5年進(jìn)行一次評(píng)估。

（三）明確房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估方法

前文提到，房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格可作為計(jì)稅的主要依據(jù)之一。這就需要相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)房屋進(jìn)行評(píng)估。由于我國(guó)在房屋評(píng)估方面的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)有限，至于應(yīng)選擇三方評(píng)估機(jī)構(gòu)還是任命稅務(wù)局相關(guān)部門(mén)進(jìn)行評(píng)估可借鑒其他國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。值得注意的是，無(wú)論以何種方式開(kāi)展房屋評(píng)估，都需要強(qiáng)化對(duì)相關(guān)人員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。房產(chǎn)稅制度改革以后，我國(guó)房屋評(píng)估工作量會(huì)驟然增加。為確保房屋價(jià)格評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，強(qiáng)化以房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格為主要計(jì)稅依據(jù)的發(fā)展制度的實(shí)施，政府相關(guān)部門(mén)可在征稅之前，派遣專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。由于該項(xiàng)工作的開(kāi)展需要較多的人力，對(duì)于部分地方政府來(lái)說(shuō)，執(zhí)行這一工作難度較高。因此，可適當(dāng)與三方房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)展開(kāi)合作。同時(shí)，可結(jié)合不同房屋所處的不同地理位置及類(lèi)型等標(biāo)注最低價(jià)格。為提高房屋價(jià)格評(píng)估的公平公正，可建立評(píng)估爭(zhēng)議處置機(jī)制進(jìn)行約束。在遇到評(píng)估結(jié)果存在爭(zhēng)議的情況下，可啟動(dòng)上述機(jī)制進(jìn)行處理。如采取訴前爭(zhēng)議的解決方式，即由納稅人提出異議，三方評(píng)估機(jī)構(gòu)或稅務(wù)局相關(guān)部門(mén)進(jìn)行審查與評(píng)估。加拿大為促進(jìn)該爭(zhēng)議處置機(jī)制的實(shí)施，開(kāi)放了專(zhuān)屬信息通道，即納稅人可通過(guò)電子郵件等多種方式向相關(guān)部門(mén)表達(dá)自己的訴求。評(píng)估團(tuán)隊(duì)在進(jìn)行信息收集與審查之后，會(huì)針對(duì)納稅人提出的訴求作出決定，并出具書(shū)面解釋。除此以外，還可以成立委員會(huì)對(duì)評(píng)估爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行解決。

（四）做好涉稅信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

就我國(guó)目前實(shí)施的不動(dòng)產(chǎn)登記制度而言，其房產(chǎn)數(shù)據(jù)并不完善。在大數(shù)據(jù)如此發(fā)達(dá)的現(xiàn)在，有必要建立更加詳細(xì)的數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)房產(chǎn)信息進(jìn)行存儲(chǔ)。首先，相關(guān)單位和部門(mén)可通過(guò)涉稅座談的方式強(qiáng)化對(duì)涉稅信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的宣傳，促進(jìn)全民護(hù)稅意識(shí)的提升。其次，政府相關(guān)部門(mén)可派遣專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較高的工作人員成立工作小組，并通過(guò)制度規(guī)定對(duì)相關(guān)主體應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)與享有的權(quán)利進(jìn)行說(shuō)明。強(qiáng)化涉稅信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)最為關(guān)鍵的是構(gòu)建相關(guān)系統(tǒng)或軟件。因此，工作組可通過(guò)招標(biāo)等方式進(jìn)行軟件開(kāi)發(fā)，通過(guò)軟件的使用促進(jìn)各單位與部門(mén)的信息共享。在經(jīng)濟(jì)受限的情況下，也可以利用其他平臺(tái)構(gòu)建房產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。當(dāng)然，僅僅能夠在部門(mén)與單位之間實(shí)現(xiàn)信息共享是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，地區(qū)間的房產(chǎn)信息共享也是十分重要的?；诓煌貐^(qū)房產(chǎn)信息的不同，可建立地區(qū)間的信息共享機(jī)制，由政府單位出具相關(guān)文件對(duì)相關(guān)主體享有的訪問(wèn)權(quán)限等進(jìn)行說(shuō)明，確保信息共享機(jī)制的安全性。這樣一來(lái)，既能夠?qū)崿F(xiàn)各部門(mén)及各單位之間的協(xié)調(diào)合作，又能夠促進(jìn)稅收征管效率的提升。在稅務(wù)出現(xiàn)糾紛的情況下，通過(guò)大數(shù)據(jù)跟蹤與還原，也能夠?yàn)榉课菟姓吆戏?quán)益的維護(hù)提供支持。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)房產(chǎn)稅制度改革工作的開(kāi)展是十分必要且迫切需要的。現(xiàn)階段，上海、重慶兩地已經(jīng)進(jìn)行了房產(chǎn)稅制度改革試點(diǎn)，各地區(qū)可結(jié)合試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合自身發(fā)展條件，對(duì)房產(chǎn)稅制度進(jìn)行改革。由于我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅制制度實(shí)施時(shí)間較長(zhǎng)，我國(guó)關(guān)于房產(chǎn)稅制度改革的研究尚處于探索階段。因此，可充分借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行創(chuàng)新。在大數(shù)據(jù)不斷普及的現(xiàn)在，房產(chǎn)稅制度改革也可以與信息技術(shù)相結(jié)合，加強(qiáng)部門(mén)之間、單位之間、地區(qū)之間的信息交流，從而強(qiáng)化稅收征管質(zhì)量與效率的不斷提升，進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，為中國(guó)房產(chǎn)稅制度改革提供更加強(qiáng)大的支持。