農(nóng)村土地三權(quán)分離法律思考

普金霞

【摘要】權(quán)能分割是實現(xiàn)權(quán)利效用的行使方式，在現(xiàn)代民法中有權(quán)利化的趨勢。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革遵循從土地所有權(quán)分離出承包經(jīng)營權(quán)，再從承包經(jīng)營權(quán)分離出經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分離路徑?，F(xiàn)行立法和政策為土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定了過多非財產(chǎn)性權(quán)能，可將其中的承包土地請求權(quán)、續(xù)包權(quán)等權(quán)能歸入成員權(quán)。

【關(guān)鍵詞】權(quán)能分割 土地經(jīng)營權(quán) 用益權(quán) 成員權(quán)

【中圖分類號】D912.3 【文獻標識碼】A

土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離是十八大以來新一輪土地改革的核心，不僅為各界學(xué)者和專家所力推，而且得到黨的最高文件確定，并以專門意見的形式加以推動。加之之前地方實踐經(jīng)驗的總結(jié)和規(guī)范化，對三權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及法權(quán)梳理歸納成為土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)推進的重點和難點。承包經(jīng)營權(quán)的再分離因土地在三農(nóng)中的價值、地位和功能加大了分離難度，農(nóng)地權(quán)利的改革是系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，法學(xué)領(lǐng)域應(yīng)借此改革形成相對清晰的農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)體系、理順農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，形成較完善的成員權(quán)制度，為下一步的修法作出理論準備和技術(shù)設(shè)計。

基于權(quán)能分割的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革路徑

農(nóng)地所有權(quán)分割出農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)：從債權(quán)到物權(quán)。實踐層面。家庭承包經(jīng)營制度在全國的確立拉開了農(nóng)村土地改革的序幕，這種由農(nóng)戶與集體簽訂契約從公有公營的集體體制中分割出農(nóng)地部分經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)舉，是權(quán)能分割的星星之火。但分割伊始所有權(quán)主體權(quán)能相當(dāng)大，體現(xiàn)為發(fā)包權(quán)機動地預(yù)留權(quán)；生產(chǎn)經(jīng)營計劃權(quán)；統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)；收益分配權(quán)等。①

自1984年開始，農(nóng)地權(quán)能開始在農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)之間進行新的分割，農(nóng)地的各項權(quán)能不斷由集體分割讓渡給農(nóng)戶。如在占有權(quán)方面體現(xiàn)為權(quán)能的強化、期限的延長以及落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民的承包地保留方面。強調(diào)集體經(jīng)濟組織不得隨意強制收回和調(diào)整農(nóng)戶承包地，限制集體預(yù)留機動地比例、對“兩田制”和“反租倒包”一度禁止，《物權(quán)法》作出承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地、不得收回承包地的規(guī)定。同時對于承包期限一再延長至目前的長久不變。十八大《決定》、2014及2015年中央一號文件均重申承包期限長久不變。落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民的承包地保留方面，首次表述在《農(nóng)村土地承包法》，戶籍類別限制在小城鎮(zhèn)；后國務(wù)院戶籍制度改革文件擴大到任何城鎮(zhèn)類型落戶；“帶地入城”的提出更增強了承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)占有強度。在使用權(quán)方面，集體不再直接進行農(nóng)地經(jīng)營，承包戶獲得的農(nóng)地收益權(quán)一再擴大，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅的政策及各項種地補貼、農(nóng)機補貼的發(fā)放，擴大了農(nóng)地收益權(quán)。流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新則體現(xiàn)處分權(quán)權(quán)能，從轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股到允許抵押，強度從債權(quán)性處分到物權(quán)性處分再到融資性處分，至提出再分離經(jīng)營權(quán)這一權(quán)利再生設(shè)計，體現(xiàn)著土地承包經(jīng)營權(quán)高度分化的權(quán)利實現(xiàn)。

理論層面。對他人所有土地的利用有物權(quán)性和債權(quán)性之分，分別為用益物權(quán)和借用權(quán)或租賃權(quán)。②將債權(quán)性的權(quán)利塑造為物權(quán)可強化產(chǎn)權(quán)強度。而土地的所有權(quán)人有可能為他人的利益，從其土地完全所有權(quán)的“分離”出一部分權(quán)能，并使土地利用人以物權(quán)性權(quán)利的方式得以行使。③事實上我國土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化過程就是這一理論的運用，其再分離仍可遵循這一理論路徑。

從土地承包經(jīng)營權(quán)分割出土地經(jīng)營權(quán)：用益權(quán)能的再次物權(quán)化。在30多年土地權(quán)能的不斷分割中，土地承包權(quán)利從意思債權(quán)發(fā)展到法定物權(quán)。尤其是土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押融資困境催生了新的權(quán)利實現(xiàn)方式④，預(yù)示土地承包經(jīng)營權(quán)有進一步分割的必要。同時土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)屬性不充分成為入股等流轉(zhuǎn)瓶頸，制約農(nóng)地改革向縱深推進。加之農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化的加劇，出現(xiàn)棄耕撂荒，人地關(guān)系出現(xiàn)松動；而且隨著農(nóng)村社保逐步建立，土地承載的就業(yè)、保障功能減退，為農(nóng)地土地權(quán)利的再次分割提供了契機。

農(nóng)地權(quán)利從債權(quán)到物權(quán)的演變。事實上農(nóng)地三權(quán)分離自提出之日起就有爭議，成為《決定》的內(nèi)容后爭議趨于激烈。代表意見有：根本否定論，認為三權(quán)分離無法在法律上表述⑤；債權(quán)論。分離出來的土地經(jīng)營權(quán)實則為承包地的租賃權(quán)，是債權(quán)性質(zhì)⑥；違背一物一權(quán)論。在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，在同一物上設(shè)置相近的用益物權(quán)是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化，這種安排是立法技術(shù)的倒退。⑦

筆者認為應(yīng)從土地承包經(jīng)營權(quán)自身權(quán)利屬性的演變來尋找農(nóng)地權(quán)利演進的邏輯。農(nóng)村土地承包法制定之時，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)尚未最終確立，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)在使用和流轉(zhuǎn)上存在諸多問題。首先，易受到農(nóng)村集體土地所有權(quán)侵犯。其次，難以形成農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定預(yù)期。承租人基于租賃關(guān)系不穩(wěn)定風(fēng)險的考慮，往往追求短期效益，甚至進行破壞性、掠奪性經(jīng)營，更不會對獲租農(nóng)地進行長期投資以促進其生產(chǎn)力。再次，債權(quán)模式下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏公示公信制度。農(nóng)地幾經(jīng)流轉(zhuǎn)后，由于權(quán)利主體難以有效確定，法律關(guān)系過于復(fù)雜，極易導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。

土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造：用益權(quán)能的物權(quán)化。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，權(quán)利分割越來越深化，就不動產(chǎn)用益物權(quán)而言，權(quán)能分割的層次性增強，并存在另一維度的分割—“權(quán)利上的權(quán)利”。以權(quán)利作為用益物權(quán)客體的立法可追溯到羅馬法，經(jīng)歷了從消費物到權(quán)利的過程。瑞士民法則通過把土地權(quán)利擴張解釋為土地以實現(xiàn)用益物權(quán)的物權(quán)保護。這意味著土地上設(shè)定的用益物權(quán)理論上可以成為另一新的用前物權(quán)的客體?，F(xiàn)代民法從側(cè)重物的所有轉(zhuǎn)向物的利用，對于土地這種財產(chǎn)的利用更是層層分割，土地承包經(jīng)營權(quán)這種土地的核心用益物權(quán)在農(nóng)地利用效率不斷提高的形勢下也不例外，將土地承包經(jīng)營權(quán)的部分收益權(quán)能分割出，完全可以實現(xiàn)不與原用益物權(quán)相沖突，同時也使分割出收益權(quán)能用益物權(quán)化的新權(quán)利類型。

三權(quán)分離的功能目標

實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離遵循強化農(nóng)戶對土地的權(quán)利保護的路線和放活經(jīng)營發(fā)揮土地這個物的財產(chǎn)價值和資產(chǎn)價值的主線，那么三權(quán)分離的功能目標就可表述為：土地所有權(quán)承載所有制功能，是公有制中集體所有制的體現(xiàn)，事關(guān)國體政體和穩(wěn)定大局，不可動搖；土地承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)農(nóng)民與農(nóng)村集體關(guān)于土地經(jīng)營的重大關(guān)系，以虛化集體所有權(quán)的方式賦予農(nóng)戶經(jīng)營土地的用益物權(quán)，承載著公平解決溫飽問題的社會保障功能，同時農(nóng)戶對土地享有財產(chǎn)價值的物權(quán)屬性日益顯現(xiàn)；農(nóng)民分化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化及人地關(guān)系松動的新時期，分離出土地經(jīng)營權(quán)，遵行進一步物權(quán)化并強化用益物權(quán)實現(xiàn)方式的權(quán)利思維，將使土地的占有、使用和收益等用益權(quán)能真正財產(chǎn)化和資本化，尤其是要解決抵押融資和入股問題，以解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金短缺，目標在于發(fā)掘土地的發(fā)展功能，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地經(jīng)營的入股需求以及集體資產(chǎn)股份制改造等要求。

簡言之，土地所有權(quán)體現(xiàn)所有制的實現(xiàn)目標和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，提高集體經(jīng)濟組織成員整體福利的功能；分離后的土地承包經(jīng)營權(quán)，作為聯(lián)系農(nóng)戶與集體的法權(quán)設(shè)計，仍是一項獨立的用益物權(quán)具有相應(yīng)的權(quán)能，并且負擔(dān)著起點公平的成員生存保障功能和穩(wěn)定發(fā)展集體經(jīng)濟組織功能；土地經(jīng)營權(quán)的功能目標應(yīng)是完全不受身份限制和處分限制的全流通用益物權(quán)的財產(chǎn)和資本價值。

分離語境下承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的涵義界定

經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。當(dāng)前，關(guān)于再分離后與土地所有權(quán)相對應(yīng)的兩種權(quán)利的涵義和性質(zhì)存在爭議。政策文件和經(jīng)濟學(xué)界表述為所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)；但學(xué)界觀點紛呈。其一，承包權(quán)僅是一種資格，經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。⑧其二，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)均為物權(quán)。農(nóng)戶因集體成員資格而取得土地承包權(quán)，承包權(quán)是一種單獨的物權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營權(quán)來自承包權(quán)，也是一種物權(quán)。⑨其三，承包權(quán)為成員權(quán)，經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)。承包權(quán)不可抵押流轉(zhuǎn)，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)抵押。其四，承包權(quán)不是獨立的權(quán)利，沿用土地承包經(jīng)營權(quán)概念，分離出來的土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)⑩。

筆者認同土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的觀點，理由是能反映農(nóng)地權(quán)利從兩權(quán)分離到三權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)變遷軌跡，也契合再分離的功能目標。再分離是為消解家庭承包經(jīng)營的制度短板，打破農(nóng)業(yè)經(jīng)營身份限制，實現(xiàn)土地、資金、管理等要素在市場機制中的合理配置，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，同時還要適應(yīng)農(nóng)民分化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化形勢下不同階層農(nóng)民生存與發(fā)展的需求。其一，承包地受讓方對流轉(zhuǎn)的承包地投入大量的物力和財力，若只憑借債權(quán)實現(xiàn)，難以形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的預(yù)期，而賦予經(jīng)營權(quán)獨立的物權(quán)屬性，能穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利預(yù)期；其二，其上位權(quán)利的承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，分離后的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)必然要延續(xù)此種物權(quán)屬性。故而，筆者認為分離后的經(jīng)營權(quán)其定位應(yīng)為物權(quán)，具體性質(zhì)是用益物權(quán)，客體是承包經(jīng)營權(quán)，權(quán)能為對承包地為獨立的占有、經(jīng)營、收益和處分。

承包權(quán)的財產(chǎn)化改造。至于分離后的承包經(jīng)營權(quán)（簡稱承包權(quán)，下同）功能目標是解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地的后顧之憂，發(fā)揮承包權(quán)對于農(nóng)民的生存保障功能。土地所有權(quán)初次分離出承包經(jīng)營權(quán)的目的是讓權(quán)于民，指向的客體是土地，重視它的用益。同樣分離后的承包權(quán)客體不變，仍是土地及其收益，因而性質(zhì)上是財產(chǎn)權(quán)，主要權(quán)能體現(xiàn)為監(jiān)督流轉(zhuǎn)農(nóng)地的利用、到期收回承包地、再次承包續(xù)包、有償退出和在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行限制性流轉(zhuǎn)的權(quán)利、在農(nóng)地征收時獲得征收補償?shù)?。其仍欠缺完全的處分?quán)，這來自于功能設(shè)計中的生存保障目標，是完成財產(chǎn)權(quán)改造的最大障礙。

純化農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)不可忽略權(quán)利主體的身份特征和權(quán)利來源特征，承包權(quán)主體是集體經(jīng)濟組織成員，承包權(quán)分離自集體土地所有權(quán)，農(nóng)戶與集體的關(guān)系也應(yīng)逐步法律化。個人與團體之間的法權(quán)構(gòu)造是典型的成員權(quán)制度。承包權(quán)主體的身份性權(quán)能符合成員權(quán)構(gòu)造要求，生存保障的功能設(shè)計亦能為集體經(jīng)濟組織成員權(quán)制度吸納，故可將承包權(quán)中的此部分權(quán)能納入成員權(quán)制度，具體而言就是承包權(quán)中帶有生存保障的身份權(quán)權(quán)能，體現(xiàn)為基于農(nóng)戶資格向集體經(jīng)濟組織請求承包土地的權(quán)利、到期續(xù)包請求權(quán)等，成為集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的組成部分。下文詳述之。其他剩余權(quán)能可完全落入用益物權(quán)的調(diào)整，至此承包權(quán)的財產(chǎn)化改造完成。

分離后二權(quán)內(nèi)容比較。一是權(quán)利主體。承包權(quán)主體具有雙重性，即用益物權(quán)主體和集體經(jīng)濟組織成員身份；而經(jīng)營權(quán)的主體為單一的用益物權(quán)主體，但組成多元，包括農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)公司等。二是權(quán)能劃分。承包權(quán)的主要權(quán)能在于監(jiān)督承包地的使用、到期收回承包地、再次續(xù)保承包、有償退出、限制性流轉(zhuǎn)等；而經(jīng)營權(quán)的主要權(quán)能是在承包地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲得經(jīng)營收益、處分經(jīng)營權(quán)（包括再轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保）等。三是取得方式。承包權(quán)的取得源于農(nóng)民集體組織成員或加入社區(qū)的身份，并與集體經(jīng)濟組織簽訂合同的法律行為；經(jīng)營權(quán)是通過與承包人或經(jīng)營權(quán)人簽訂經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議取得。四是權(quán)利功能。承包權(quán)負載農(nóng)民生存保障功能，并維系著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定；經(jīng)營權(quán)負載土地的發(fā)展功能，表現(xiàn)為促進農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；?jīng)營，轉(zhuǎn)變農(nóng)地利用方式，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

土地承包經(jīng)營權(quán)的分離與成員權(quán)的建構(gòu)

成員權(quán)是與團體對應(yīng)存在的概念。農(nóng)民成員權(quán)是戶籍制度、地權(quán)均分制、土地生存保障以及保持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織穩(wěn)定等因素共同作用的結(jié)果。成員權(quán)屬于民事權(quán)利，本質(zhì)上是綜合性財產(chǎn)權(quán)，內(nèi)容由自益權(quán)與共益權(quán)組成，也可分為實體性權(quán)利和程序性權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的身份性只是取得方式的特殊之處，除此之外，成員權(quán)也可以通過簽訂合同或加入社團的法律行為取得。成為一個私法團體的成員主要是以享有私法上的財產(chǎn)權(quán)利為目的。就農(nóng)村集體所有制下的土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)而言，農(nóng)戶基于身份和簽訂承包合同的雙重原因取得財產(chǎn)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，其內(nèi)容以占有、支配和使用承包地進行收益為目的，其上的使用權(quán)能具備可轉(zhuǎn)讓性，具備在其用益權(quán)能上設(shè)定新的用益物權(quán)的條件，在物權(quán)法修改完成的前提下，土地經(jīng)營權(quán)析出，承包權(quán)契合成員權(quán)的法制構(gòu)造，可歸入成員權(quán)，以體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)與其基本權(quán)利—土地所有權(quán)的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)。這樣一來，分離后的承包經(jīng)營權(quán)剩余的其它財產(chǎn)性權(quán)能如轉(zhuǎn)讓或出租土地經(jīng)營權(quán)、土地使用的監(jiān)督權(quán)、經(jīng)營權(quán)人重大違約或違反法律強制性規(guī)定時收回經(jīng)營權(quán)終止合同權(quán)利等符合一般用益物權(quán)的法權(quán)構(gòu)造，這樣的分離邏輯符合《決定》關(guān)于“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分離的政治目標和功能定位，也符合財產(chǎn)權(quán)利權(quán)能分離所遵循的“（集體）土地所有權(quán)—（成員）土地承包經(jīng)營權(quán)—（土地經(jīng)營者）土地經(jīng)營權(quán)”的物權(quán)分離路徑，能夠在法權(quán)構(gòu)造上自洽，同時在立法技術(shù)和修法成本上具有優(yōu)勢，只需在《物權(quán)法》中增加土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)類型，同時完善與農(nóng)村土地權(quán)利有關(guān)的成員權(quán)保護體系。這樣能較好地實現(xiàn)《決定》設(shè)定的多重改革目標，土地經(jīng)營權(quán)析出增加了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利強度，為農(nóng)戶獲得來自土地的財產(chǎn)性權(quán)利提供了途徑；同時土地經(jīng)營權(quán)人的物權(quán)保護為規(guī)模農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了產(chǎn)權(quán)效益，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提高。對成員權(quán)的構(gòu)建是集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的權(quán)利基礎(chǔ)，為進一步理清“農(nóng)村集體”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”等概念提供前提，為集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大提供產(chǎn)權(quán)績效，可以最大程度地釋放這一輪土地改革的制度能量，并對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)形成制度和法律保障。

（作者單位：長治學(xué)院法律與經(jīng)濟學(xué)系；本文系山西省高校人文基金項目“晉東南創(chuàng)意農(nóng)業(yè)推進路徑研究”成果，項目編號：2014247）

【注釋】

①④葉興慶：“從“‘兩權(quán)分離’到‘三權(quán)分離’—我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來”，《中國黨政干部論壇》，2014年第6期。

②謝在全：《民法物權(quán)論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2011年，第426頁。

③[德]鮑爾·施蒂爾納：《德國物權(quán)法》（上冊），張雙根譯，北京：法律出版社，2004年，第32頁。

⑤高圣平：“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯”，《法學(xué)研究》，2014年第4期。

⑥⑦陳小君：“我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架—十八屆三中全會《決定》相關(guān)內(nèi)容解讀”，《法學(xué)研究》，2014年第4期。

⑧⑨郜永昌：“分離與重構(gòu)：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)新論”，《經(jīng)濟視角》，2013年第5期。

⑩蔡立東，姜楠：“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造”，《法學(xué)研究》，2015年第3期。

責(zé)編/張曉