用活土地“復(fù)墾券” 探索扶貧“新路徑”

張世全 邵達

僅僅因為一項土地交易制度創(chuàng)新，河南省貧困地區(qū)和黃河灘區(qū)居民遷建縣獲得資金381.56億元，有力地推動了脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。2016年以來，河南省自然資源廳結(jié)合河南實際，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進行了探索創(chuàng)新，創(chuàng)建了宅基地復(fù)墾券制度，累計交易復(fù)墾券20.62萬畝，不僅有效地解決了用地問題，改善了生態(tài)環(huán)境，也為脫貧攻堅帶來了“真金白銀”。

根據(jù)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，充分發(fā)揮自然資源超常規(guī)政策特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷的支持促進作用。為充分挖掘這項政策中的“真金白銀”，開辟脫貧攻堅籌資新渠道，河南省創(chuàng)建了宅基地復(fù)墾券制度，搭建了貧困地區(qū)資源與發(fā)達地區(qū)資本互換的“橋梁”，促進了城鄉(xiāng)土地、資金等要素雙向流動，充分釋放了土地政策的潛能和潛力，取得了一舉多贏的良好效果。在2017年全國易地扶貧搬遷現(xiàn)場會上，得到時任國務(wù)院副總理汪洋的充分肯定。時任自然資源部副部長趙龍批示要對河南省宅基地復(fù)墾券開展調(diào)研，總結(jié)河南好的經(jīng)驗做法。人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、《中國自然資源報》、《河南日報》、河南電視臺等主流媒體分別進行了宣傳報道，多個?。ㄊ小^(qū)）來河南考察學(xué)習(xí)。

具體做法

做好頂層設(shè)計，創(chuàng)建交易制度。宅基地復(fù)墾券是指符合國家規(guī)定條件的集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣及貧困老區(qū)等騰退的農(nóng)村宅基地和其他農(nóng)村集體建設(shè)用地，扣除自身安置用地后節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標。其中，易地扶貧搬遷貧困戶和同步搬遷戶農(nóng)村宅基地及對應(yīng)的其他農(nóng)村集體建設(shè)用地拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的復(fù)墾券稱為宅基地A類復(fù)墾券;其他農(nóng)村宅基地及農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的復(fù)墾券稱為宅基地B類復(fù)墾券。按照制度要求，在鄭州市五區(qū)及鄭東新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)內(nèi)，除了棚改項目等特殊民生項目外，開發(fā)商參與新增商品住宅用地競拍必須提前購買宅基地A類復(fù)墾券。2018年8月，河南省自然資源廳擴大宅基地復(fù)墾券適用范圍，鄭州市的中牟縣、新鄭市、滎陽市土地出讓價在每畝600萬元以上的商品住宅用地，也必須使用宅基地A類復(fù)墾券，宅基地B類復(fù)墾券的適用范圍則擴大到全省新增商品住宅用地。

有序推進交易，科學(xué)統(tǒng)籌安排。根據(jù)全省貧困縣脫貧時序安排和貧困程度，河南省自然資源廳不斷增加宅基地復(fù)墾券產(chǎn)生主體，擴大交易范圍。把國家級貧困縣、省級貧困縣、黃河灘區(qū)居民遷建縣（區(qū)）、脫貧攻堅重點縣以及52個未脫貧村產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標相繼納入宅基地復(fù)墾券交易，目前A類、B類宅基地復(fù)墾券涵蓋了59個縣和52個未脫貧村。在每次交易時，按省委、省政府關(guān)于全省貧困縣脫貧攻堅時序安排，分類差別化推進宅基地復(fù)墾券交易。在安排交易時，對易地扶貧搬遷縣、黃河灘區(qū)居民遷建縣（區(qū)）及2020年確定的20個脫貧攻堅重點縣統(tǒng)籌安排、傾斜支持、有序交易。同時，根據(jù)國務(wù)院及自然資源部有關(guān)文件，積極向自然資源部申請增加河南省增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑調(diào)出任務(wù)，引入外省發(fā)達地區(qū)資金支持。

搭建規(guī)范平臺，促進公平交易。為規(guī)范交易工作，河南省自然資源廳委托河南省自然資源投資集團具體承辦交易工作，抽調(diào)骨干人員，組建工作專班，投資300余萬元搭建了河南省宅基地復(fù)墾券交易系統(tǒng)平臺，從設(shè)定交易程序、構(gòu)建網(wǎng)上交易系統(tǒng)、編制交易細則等方面，夯實工作基礎(chǔ)。從交易申請、審核、交易、確認等環(huán)節(jié)規(guī)范交易流程，聘請律師團隊和公證人員全程參與，維護交易合法性，保證了交易依法、公開、公平、公正，實現(xiàn)復(fù)墾券交易規(guī)范化、常態(tài)化。

搞好拆舊復(fù)墾，嚴格耕地保護。河南省自然資源廳嚴格堅持耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護原則，要求各地因地制宜，實事求是，進行分類處置，對農(nóng)村集體建設(shè)用地具備條件的，優(yōu)先復(fù)墾為耕地;不具備條件的，則宜林則林、宜園則園、宜開發(fā)則開發(fā)、宜生態(tài)則生態(tài)。復(fù)墾后新增加的耕地仍返還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民耕種使用。一系列舉措確保拆舊區(qū)復(fù)墾到位，保障了耕地數(shù)量不減少、耕地質(zhì)量有提高。

創(chuàng)新交易模式，持續(xù)予以支持。宅基地復(fù)墾券制度交易之初采取的主要方式為現(xiàn)場交易，面對突如其來的新冠疫情，河南省自然資源廳采取應(yīng)急措施，穩(wěn)步推進交易，做到疫情防控期間復(fù)墾券交易市場“不停歇”、指標保障“不停滯”、資金支持“不停頓”。通過創(chuàng)新“郵件辦、電話辦、快遞辦、網(wǎng)上辦”的信息化、網(wǎng)絡(luò)化“不見面”交易模式，克服疫情影響，實現(xiàn)了2020年河南省4個批次宅基地B類復(fù)墾券全網(wǎng)絡(luò)化交易。

主要成效

開辟了脫貧攻堅資金籌措渠道。截至目前，全省累計交易宅基地復(fù)墾券20.62萬畝，為貧困地區(qū)籌集資金381.58億元，交易面積及金額均位居全國前列。其中，易地扶貧搬遷交易宅基地復(fù)墾券9449畝，籌措金額28.3億元，占全省“十三五”期間全省易地扶貧搬遷總投資的14.37%;黃河灘區(qū)居民遷建交易宅基地復(fù)墾券2.71萬畝，籌集資金67.72億元，占全省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃總投資的47.03%;深度貧困縣跨省域調(diào)劑交易指標1.09萬畝，統(tǒng)籌調(diào)劑資金37.93億元。據(jù)統(tǒng)計，全省符合宅基地復(fù)墾券交易條件的貧困縣縣均收益6.47億元，其中，淮濱縣收益高達23.6億元，約為該縣2016～2019年平均財政年收入的4倍。

保障了貧困地區(qū)自用及發(fā)達地區(qū)發(fā)展用地。貧困地區(qū)搬遷騰退的宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地以及閑置、粗放利用的農(nóng)村建設(shè)用地，經(jīng)拆舊復(fù)墾后產(chǎn)生的指標，在優(yōu)先保障貧困地區(qū)群眾搬遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及群眾后續(xù)生產(chǎn)發(fā)展的前提下，也可作為復(fù)墾券，為省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)拓寬了新增建設(shè)用地指標的渠道，破解了發(fā)展用地難題，從而做到了貧困地區(qū)自有項目用地和發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展用地“雙保障”。

增加了有效耕地面積和農(nóng)民收入。河南作為農(nóng)業(yè)大省，承擔著保護國家糧食安全的重任，但人均耕地少，保護耕地“紅線”任務(wù)艱巨，宅基地復(fù)墾券制度不僅有效新增了耕地數(shù)量，提高了耕地質(zhì)量，堅守了耕地紅線，同時推動了耕地集約經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。扎實的拆舊復(fù)墾工作，為貧困地區(qū)新增耕地20多萬畝，在促進耕地保護的同時，保障了糧食安全。同時，統(tǒng)一的拆舊復(fù)墾也為土地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)經(jīng)營創(chuàng)造了有利條件，促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增產(chǎn)增收，為鞏固脫貧攻堅成果和助力鄉(xiāng)村振興提供了有效保障。

提高了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平。通過省級平臺統(tǒng)一交易宅基地復(fù)墾券，在對土地資源市場化配置的同時，也實現(xiàn)了資源、資本的公平轉(zhuǎn)換，確保了貧困地區(qū)土地資源收益最大化，盤活了農(nóng)村閑置建設(shè)用地和群眾搬遷后的宅基地資源，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，實現(xiàn)了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，促進了科學(xué)發(fā)展。

促進了城鄉(xiāng)資源資金要素雙向流動。宅基地復(fù)墾券制度的建立，搭建了貧困地區(qū)資源與省內(nèi)發(fā)達地區(qū)資本互換的“橋梁”，促進了城鄉(xiāng)土地、資金等要素雙向流動，充分釋放了土地政策的潛能和潛力，通過公開透明的省級網(wǎng)上交易平臺，利用市場化運作機制，提高了宅基地復(fù)墾券指標交易價格，激發(fā)了貧困縣交易指標的積極性，同時，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也能公平、快捷地購買到急需的新增建設(shè)用地指標，減少了因協(xié)商交易價格高低所帶來的風(fēng)險，不僅為發(fā)達地區(qū)拓展了獲取新增建設(shè)用地指標的途徑，更為脫貧攻堅工作提供了資金保障，有效解決了脫貧攻堅工作中“錢從哪里來、地從哪里出”的問題，取得了一舉多贏的良好效果。（作者單位：河南省自然資源廳? ?河南省自然資源投資集團有限公司）