為何爭(zhēng)當(dāng)貧困縣

萬海遠(yuǎn)

從1986年我國(guó)第一次正式確立貧困縣名單以來，關(guān)于貧困縣確定標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑從來就沒有間斷過，比如國(guó)家級(jí)貧困縣同時(shí)又是百?gòu)?qiáng)縣，中國(guó)人均GDP最高的兩個(gè)縣（伊金霍洛旗和準(zhǔn)格爾旗）都曾是國(guó)家級(jí)貧困縣。

近年來各種關(guān)于貧困縣的戲劇性故事被曝出，比如安徽望江縣大肆興建占地超8個(gè)白宮的豪華辦公樓，尤其是2012年1月湖南新邵縣政府掛出宣傳牌，熱烈祝賀其入選國(guó)家集中連片特困地區(qū)的新聞引爆了社會(huì)的輿論，再次激起大家對(duì)貧困縣評(píng)選機(jī)制的廣泛質(zhì)疑。

當(dāng)新邵縣的炫貧行為引起相關(guān)部門的重視之后，在2012年3月的貧困縣名單上悄然被迅速拿下。在短時(shí)間內(nèi)農(nóng)民人均收入和新邵縣財(cái)政狀況不可能發(fā)生大的變化的情況下，新邵縣在貧困縣名單上的一進(jìn)一出的確反映出貧困縣標(biāo)準(zhǔn)的人為性、可操作性和非定量性。

因此，為什么要設(shè)立貧困縣，怎樣可以進(jìn)入貧困縣名單，入選貧困縣有什么好處等成為了大家最為關(guān)注的問題。

貧困縣的設(shè)定背景

1986年我國(guó)正式建立起一個(gè)具有政府首長(zhǎng)統(tǒng)領(lǐng)的實(shí)質(zhì)性扶貧機(jī)構(gòu)—“國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組”。為了充分利用有限的資源，政府開始建立一個(gè)區(qū)域式集中連片式的扶貧開發(fā)機(jī)制，貧困縣或貧困村的設(shè)定由此拉開序幕。

國(guó)家級(jí)貧困縣的正式審批工作于1986年底開始。由于中央財(cái)政資金有限，所以只按1985年人均收入低于150元的標(biāo)準(zhǔn)確立了331個(gè)貧困縣，以防止扶貧資金的分散使用。1994年分稅制改革后再次提高標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人均純收入低于400元的全部納入國(guó)家級(jí)貧困縣的范疇。

從1995年開始，扶貧辦對(duì)集中連片貧困地區(qū)定義為扶貧工作重點(diǎn)縣而單獨(dú)劃列出來，從此建立了一個(gè)“國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣”，簡(jiǎn)稱國(guó)家級(jí)貧困縣，由此財(cái)源貧乏、財(cái)政自給能力低的貧困地區(qū)得到相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院扶貧辦也第一次正式提出標(biāo)準(zhǔn)，要求1992年年人均純收入超過700元的，一律退出國(guó)家級(jí)貧困縣名單。在經(jīng)歷了這樣一個(gè)凈進(jìn)入過程后，國(guó)家級(jí)貧困縣的數(shù)量也隨之增加到592個(gè)。

后來，在2001年貧困縣的進(jìn)出機(jī)制得到進(jìn)一步明確，重點(diǎn)縣的調(diào)整確定也更加定量化。2002年，扶貧辦對(duì)外公布了調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，即“631指數(shù)法”原則，農(nóng)民人均純收入較低占60%權(quán)重，人均GDP低占30%和人均財(cái)政收入低占10%。之后的調(diào)整再也沒有公開公布是根據(jù)什么確定原則進(jìn)行的。研究者從一些文件中的表述推出后來的調(diào)整是參考這些原則來確定的。

迄今為止，貧困縣的調(diào)整有3次，分別是1994年、2001年、2011年。調(diào)整公布的年份是在下一年的年初。

扶貧辦在2006年進(jìn)一步確定了592個(gè)縣（旗、市）為國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（為簡(jiǎn)便，重點(diǎn)縣與貧困縣的概念下文不再區(qū)分）。其中將東部33個(gè)重點(diǎn)縣指標(biāo)全部調(diào)到中西部，東部不再保留國(guó)家級(jí)重點(diǎn)縣。

2012年，國(guó)務(wù)院扶貧辦第一次把貧困縣名單調(diào)整的權(quán)力下放到省，允許各省根據(jù)實(shí)際情況，按“高出低進(jìn)，出一進(jìn)一，嚴(yán)格程序，總量不變”的原則進(jìn)行調(diào)整，從而進(jìn)一步更新了國(guó)家級(jí)貧困縣的名單，其中有38個(gè)縣區(qū)被調(diào)出，同時(shí)又新調(diào)進(jìn)了38個(gè)，所以貧困縣的名單總數(shù)仍為592個(gè)。

但是，在貧困縣名單調(diào)整權(quán)力下放到地方后，不同地方對(duì)貧困縣的定義和認(rèn)識(shí)都不太一樣，其調(diào)整過程也廣受質(zhì)疑。尤其是在分權(quán)負(fù)向激勵(lì)的刺激下，一些縣市會(huì)通過瞞報(bào)數(shù)據(jù)的方式力爭(zhēng)進(jìn)入貧困縣名單，再加上省級(jí)政府在名單調(diào)整過程中的隨意性、非確定性和不透明性，從而催生出為進(jìn)入貧困縣名單而出現(xiàn)的各種戲劇性現(xiàn)象。

入選貧困縣的好處

爭(zhēng)當(dāng)貧困縣，算是中國(guó)當(dāng)代政治生態(tài)的一景。要理解這一點(diǎn)，我們只要回顧下在獲得貧困縣稱號(hào)后每年單列的財(cái)政撥款數(shù)額就窺斑知豹。

總的來看，中國(guó)針對(duì)貧困人口的扶貧專項(xiàng)資金投入逐年增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大。而且，財(cái)力的不斷增強(qiáng)和重點(diǎn)偏向貧困縣的扶貧策略，也為重點(diǎn)貧困縣提供了巨額的財(cái)力補(bǔ)貼。近幾年來，中央財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金以平均每年超過100億元的速度在增加，這給各縣市入選貧困縣名單提供了最強(qiáng)的激勵(lì)。

截至2013年底，全國(guó)近3000個(gè)縣市區(qū)，國(guó)家級(jí)貧困縣只有592個(gè)。2013年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧投入為406億元，較2008年的197億元，翻了兩倍還多。只要入選，每個(gè)縣平均都可以獲得數(shù)以千萬甚至上億元的補(bǔ)貼，這些財(cái)政補(bǔ)貼往往是一個(gè)貧困縣全年財(cái)政收入總額的一倍甚至是好幾倍之多。平均來看，光中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，每個(gè)貧困縣每年就可以獲得3000萬～5000萬元的中央補(bǔ)助。同時(shí)，一旦入選貧困縣，與之相伴隨的各種附加政策優(yōu)惠和稅費(fèi)減免則會(huì)更多；而且，這一政策能持續(xù)多年，甚至是終身的。因此，在中央、省市各種優(yōu)惠政策和措施的刺激下，各地都爭(zhēng)先恐后地努力成為貧困縣，這也就是各地爭(zhēng)奪貧困帽的根本原因。

在持續(xù)擴(kuò)大的財(cái)政資金幫助下，貧困縣的發(fā)展也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。總體來看，貧困縣的扶貧效果是顯著的。過去的經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)置國(guó)家級(jí)貧困縣短期內(nèi)使扶貧重點(diǎn)縣的生產(chǎn)和生活條件得以顯著改善。

新邵縣為什么要不計(jì)艱辛地努力申請(qǐng)貧困縣的帽子？其目的在于一旦被列入國(guó)家武陵山集中連片扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣，則該縣每年會(huì)獲得國(guó)家財(cái)政下?lián)艿?.6億元資金用于扶貧開發(fā)，這一數(shù)字為2010年新邵縣每年財(cái)政收入的1.4倍。在新邵縣的努力下，一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)被人為壓低，再加上“大量艱苦細(xì)致的銜接協(xié)調(diào)工作”后，新邵縣如愿以償?shù)孬@得了貧困縣的帽子。

調(diào)入和調(diào)出

既然進(jìn)入貧困縣的名單能獲得如此多的財(cái)政補(bǔ)助，而且入選貧困縣之后對(duì)農(nóng)民脫貧能產(chǎn)生如此顯著的效果，如何設(shè)定貧困縣的新標(biāo)準(zhǔn)也就成為社會(huì)公眾普遍關(guān)注的話題。

雖然從1994年以來，貧困縣的名單有所調(diào)整，有新進(jìn)入也有調(diào)整出去的，但貧困縣的總數(shù)量一直保持在592個(gè)不變。當(dāng)然，最近一次的調(diào)整是明確規(guī)定，每個(gè)地方的貧困縣名單要保證一進(jìn)一出的平衡，所以貧困縣總數(shù)保持不變。但如果貧困縣是根據(jù)“631指數(shù)法”原則進(jìn)行精確定量后確定的，那么為什么每次確定的貧困縣名單恰好為不多不少的592個(gè)？這樣一種極端的巧合在概率意義上幾乎是不存在的。

我們進(jìn)一步比較下新進(jìn)入和退出的國(guó)家級(jí)貧困縣的發(fā)展情況。根據(jù)2012年3月扶貧辦新調(diào)整的貧困縣，其名單發(fā)生變化的省份有河北等9個(gè)省，而其他省的貧困縣名單都沒有發(fā)生變化。

從調(diào)出的貧困縣來看，他們的3項(xiàng)指標(biāo)普遍要好于那些一直處于貧困縣名單里的縣。尤其是從農(nóng)民人均純收入和人均GDP的角度來看，被調(diào)出貧困縣名單的那些縣確實(shí)在經(jīng)濟(jì)上顯著更好。由此說明，貧困縣的退出機(jī)制還算表現(xiàn)良好。然而，在湖南新邵高調(diào)炫窮之后，筆者專門赴該地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。我們?cè)谟?jì)算湖南新邵縣的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)新邵縣在人均GDP和人均財(cái)政收入這兩項(xiàng)指標(biāo)上都要遠(yuǎn)低于其他貧困縣，甚至也要低于新調(diào)入的貧困縣。

從調(diào)入的貧困縣名單來看，被調(diào)入的貧困縣的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也同樣表現(xiàn)良好，尤其是人均GDP指標(biāo)甚至要好于那些被調(diào)出的貧困縣，也同樣高于那些一直在貧困縣名單的縣。這樣看來，貧困縣名單的進(jìn)入并沒有完全按照貧窮的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，有的甚至相反。

而且，我們還按照3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別計(jì)算了2011年592個(gè)貧困縣名單的農(nóng)村人均純收入、人均GDP、人均財(cái)政收入指標(biāo)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有一個(gè)縣的3個(gè)指標(biāo)值均遙遙領(lǐng)先于其他縣，而且也要高于全國(guó)平均水平，但是在新一期的國(guó)家級(jí)貧困縣名單上，它仍然在列，這顯然與國(guó)家最初成立貧困縣的本意是相背離的。

令人感到遺憾的是，貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)不僅沒有徹底按照貧困等級(jí)來劃分，甚至被當(dāng)成某種政治獎(jiǎng)勵(lì)來激勵(lì)或管理地方官員。正是在這種游戲框架下，新邵縣的炫貧行為無疑是給自己斷了退路，所以引起社會(huì)爭(zhēng)議的新邵縣隨即就被剝奪了這樣一項(xiàng)政治獎(jiǎng)勵(lì)。

貧困縣的未來

以縣為瞄準(zhǔn)對(duì)象的區(qū)域式、漸進(jìn)式扶貧策略，最早是從美國(guó)俄亥俄州的扶貧實(shí)踐中總結(jié)出來的。它是以整個(gè)縣為基本單元，以改善生產(chǎn)生活條件和增加收入為主要內(nèi)容，以整合扶貧資源為主要手段的扶貧開發(fā)方式。它的瞄準(zhǔn)對(duì)象在于重點(diǎn)區(qū)縣，在推進(jìn)過程中主要以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)、改善生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn)，通過集中投入、分批實(shí)施的方法來進(jìn)行扶貧開發(fā)。

中國(guó)政府在扶貧方面推出的最重要措施也是以貧困工作重點(diǎn)縣為基礎(chǔ)的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略。雖然貧困縣的進(jìn)入和退出過程中確實(shí)存在很多問題，但不能否認(rèn)的是，在財(cái)政資源有限且不能覆蓋到所有貧困農(nóng)戶的大背景下，選擇一些連片特別困難的地區(qū)，進(jìn)行有針對(duì)性的重點(diǎn)扶貧正是中國(guó)扶貧取得全球矚目成就的最為重要的原因。

然而，這種以縣為重點(diǎn)的瞄準(zhǔn)策略也存在一些明顯的問題。由于貧困人口可能并沒有集中連片居住，所以以貧困縣為主導(dǎo)的扶貧方式并沒有真正有效地減少貧困人口，反而造成資金的嚴(yán)重浪費(fèi)，并且很多有限的資金被投入到耗資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施中來，減貧資金被嚴(yán)重鎖定，從而大量貧困人口無法從貧困陷阱中脫離出來。

而且，這個(gè)過程中同樣存在著絕對(duì)貧困人口和低收入人群沒有從項(xiàng)目中平等受益的問題。首先，是項(xiàng)目實(shí)施過程中過度追求項(xiàng)目的數(shù)量而導(dǎo)致投入嚴(yán)重不足，隨后要求農(nóng)戶拿出一定比例的配套資金。然而，一些真正貧困的人口卻沒有能力配套而不能參與項(xiàng)目。其次，是扶持對(duì)象選擇的準(zhǔn)確性還有待提高，一些更窮的縣并沒有納入貧困縣，特別是由于缺乏全國(guó)的縣級(jí)統(tǒng)計(jì)資料，貧困縣的確定還存在一定的瞄準(zhǔn)誤差。再次，是貧困縣推進(jìn)的進(jìn)度過于緩慢，到《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》要結(jié)束時(shí)，已經(jīng)確定的貧困縣有相當(dāng)?shù)谋壤荒芗{入，而一部分早期的貧困縣因資金量過少根本達(dá)不到重點(diǎn)扶貧的效果。

最重要的是，在新的形勢(shì)下，貧困群體的分化現(xiàn)象也愈發(fā)突出，貧困分布由區(qū)域的、整體性的貧困逐漸過渡到個(gè)體性貧困，剩余的貧困人口更為分散，從而以縣為瞄準(zhǔn)對(duì)象的扶貧模式也遇到越來越多的問題，這需要我們?cè)谥贫壬线M(jìn)行變革，從而更好地適應(yīng)新形勢(shì)下的扶貧工作。

在未來，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，極端貧困群體和輕微貧困群體之間的差異性不可能在短時(shí)間之內(nèi)消除，這需要未來的扶貧制度在承認(rèn)人群異質(zhì)性差異的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)展出更加有針對(duì)性的扶貧方式來增加窮人的發(fā)展機(jī)會(huì)、提高窮人的發(fā)展能力，從而對(duì)邊緣群體進(jìn)行更有力的減貧嘗試。在此基礎(chǔ)上，未來的減貧進(jìn)程也一定會(huì)更加細(xì)化扶貧目標(biāo)，由原來的以縣為目標(biāo)，細(xì)化到后來的以村為目標(biāo)，甚至把扶貧目標(biāo)落實(shí)到戶、到人。最終，以縣為目標(biāo)的扶貧策略會(huì)不斷弱化，貧困縣的問題也會(huì)逐漸退出我們的視線。

近期內(nèi)的問題是，貧困縣的入選需要陽光操作，它的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)、初選、入選等都要向大家公示，從而真正接受社會(huì)各界監(jiān)督，這樣才能讓貧困縣發(fā)揮應(yīng)有的政策效應(yīng)，也才能杜絕假冒偽劣的貧困縣。另外，我們還可以進(jìn)一步減少貧困縣的數(shù)量，激勵(lì)貧困縣限時(shí)、定期地脫離貧困縣帽子，從根本上杜絕爭(zhēng)當(dāng)貧困縣的怪象。

（作者為國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所研究員）