數(shù)字政府：演進階段、整體形態(tài)與治理意蘊*

陳 小 華 潘 宇 航

提 要：數(shù)字政府建設已成為學術界研究的一個重要議題，然而目前缺乏對數(shù)字政府發(fā)展的回顧與檢視。通過對我國數(shù)字政府發(fā)展歷程的分析，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了政府信息化、電子政務和數(shù)字政府三個階段，形成了以公共平臺為核心的智慧治理模式。數(shù)字政府發(fā)展帶來雙重治理意蘊：一是再造政府組織結構、提升政府職能履行能力、生成“數(shù)字空間”政府；另一是面臨公民隱私、數(shù)字鴻溝、信息安全、治理效能和公共參與等難題亟待解決。未來數(shù)字政府建設不能只停留于功能意義上的精準治理、整體治理，需要進一步擴展至信息技術與公共治理融合創(chuàng)新的多重可能性，并從個體、組織、制度和價值四個層面作相應調整。

引 言

近年來，新一代信息技術的革命性變化，不僅深刻影響和改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)、生活方式，而且對政府治理帶來了機會和挑戰(zhàn)。為了回應機會和挑戰(zhàn)并存的現(xiàn)實，建設數(shù)字政府成為我國政府改革與創(chuàng)新的重要目標。黨的十九屆四中全會提出，“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則”，“推進數(shù)字政府建設”。①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。與此同時，地方政府紛紛結合當?shù)厍闆r開展政府數(shù)字化轉型創(chuàng)新競賽，例如，浙江以“最多跑一次”改革牽引政府數(shù)字化轉型，廣東提出以“政務互聯(lián)網(wǎng)思維”指導“數(shù)字政府”改革，貴州建設“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺?？梢姡覈胤秸槕卫憩F(xiàn)代化的大勢，在建設數(shù)字政府過程中形成了多元嘗試、多樣創(chuàng)新的格局。②張建鋒：《數(shù)字政府2.0──數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，北京：中信出版社，2019年版，第327頁。

面對數(shù)字政府建設的方興未艾之勢，既有研究對其進行了較為充分的探索，歸納起來，主要研究了如下議題：一是數(shù)字政府的發(fā)展過程，例如，黃璜從政策節(jié)點劃分為三個政策階段：“政府信息化”階段、“電子政務”階段和“數(shù)字政府”階段，①黃璜：《數(shù)字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。還有學者將政府上網(wǎng)劃分為初步摸索的“+互聯(lián)網(wǎng)”階段、積極探索的互聯(lián)網(wǎng)化階段和追求普惠的“互聯(lián)網(wǎng)+”階段；②張銳昕、王玉榮：《中國政府上網(wǎng)20年：發(fā)展歷程、成就及反思》，《福建師范大學學報》（哲學社會科學版），2019年第5期。二是政府數(shù)字化轉型的影響因素。郁建興等通過考察浙江“最多跑一次”改革，發(fā)現(xiàn)縱向激勵的領導體制和橫向部門間的協(xié)調機制是信息技術作用發(fā)揮的關鍵因素，③郁建興等：《“最多跑一次”改革：浙江經(jīng)驗、中國方案》，北京：中國人民大學出版社，2019年版，第218-226頁。頗為有名的TOE模型則認為技術、組織與環(huán)境是影響政府數(shù)字化轉型的主要因素。④Tornatzky, L. G.,Fleischer,M.,“The Processes of Technological Innovation, ”Lexington,MA:Lexington Books, 1990,p.78.三是數(shù)字技術對政府治理的影響，研究者認為數(shù)字技術促進政府組織的協(xié)同性和整體性，⑤谷民崇、孟慶國：《數(shù)據(jù)統(tǒng)籌視角下的跨部門行政協(xié)同問題研究》，《東北大學學報》(社會科學版) ，2017年第2期。提高政府服務和管理能力，⑥江小涓：《大數(shù)據(jù)時代的政府管理與服務：提升能力及應對挑戰(zhàn)》，《中國行政管理》，2018年第9期。增進政府與公民互動；⑦Tomasz Janowski,Elsa Estevez, Rehema Baguma, ”Platform governance for sustainable development: Reshaping citizenadministration relationships in the digital age, ”Government Information Quarterly, Vol.35,No.4,2018, pp.s1-s16.四是數(shù)字政府建設中存在公民用戶理念缺失⑧鐘偉軍：《公民即用戶：政府數(shù)字化轉型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》，2019年第10期。、數(shù)字官僚主義⑨張丙宣：《技術與體制的協(xié)同增效：數(shù)字時代政府改革的路徑》，《中共杭州市委黨校學報》，2019年第1期。、數(shù)據(jù)開放程度低⑩鄭磊：《中國政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀、問題與建議》，《復旦公共行政評論》，2017年第1期。等問題。

上述研究大大推進了學界對數(shù)字政府發(fā)展規(guī)律的認識，然而目前鮮有文獻對我國數(shù)字政府發(fā)展進行回顧與檢視，并分析其潛在的風險，對其未來進行展望。同時，對數(shù)字政府的內(nèi)涵缺乏基于經(jīng)驗基礎之上的概括提煉，不利于相關研究的整合與對話。因此，筆者通過梳理數(shù)字政府建設的相關政策，并以浙江、廣東、貴州等數(shù)字政府建設實踐為經(jīng)驗依據(jù)，回顧與檢視我國數(shù)字政府發(fā)展過程及面臨的問題，并展望數(shù)字政府的未來趨勢。希冀通過梳理、分析和討論，從理論上把握政府數(shù)字化轉型過程，揭示我國數(shù)字政府發(fā)展的變化軌跡，刻畫當前數(shù)字政府的內(nèi)涵和整體性概貌，探討數(shù)字政府發(fā)展?jié)撛诘娘L險及應對之道，助力推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

一、數(shù)字政府的演進階段

數(shù)字政府發(fā)展經(jīng)歷了一段較長的時間，不同學者對其發(fā)展階段的劃分有所不同。韋斯特認為數(shù)字政府發(fā)展可以分為“公告板”“部分服務提供”“門戶網(wǎng)站”和“互動式民主”四個階段k[美]達雷爾·韋斯特：《數(shù)字政府：技術與公共領域績效》，鄭鐘揚譯，北京：科學出版社，2011年版，第11-15頁。。還有學者提出數(shù)字政府系統(tǒng)變革需要經(jīng)歷五個發(fā)展階段，即“火爐管”式組織、整合化組織、全國性入口、組織間整合和需求驅動的協(xié)同型政府lKlievink Bram, Janssen Marijn, ”Realizing Joined-up Government Dynamic Capabilities and Stage Models for Transformation, ”Government Information Quarterly,Vol.26,No.2,2009, pp.275-284.。客觀而言，這些階段劃分主要基于別國的數(shù)字政府發(fā)展經(jīng)驗，因而沒有刻畫我國數(shù)字政府發(fā)展的階段性特征?；谖覈鴶?shù)字政府的建設發(fā)展歷程，可以根據(jù)數(shù)字技術對政府治理變革的影響程度，將其分為政府信息化、電子政務和數(shù)字政府三個階段，不同階段政府治理的主要特征有所不同（見表1）。

表1 數(shù)字政府的演進階段

（一）政府信息化階段（20世紀80年代至1998年）

20世紀80年代初期，我國開始政府信息化建設，起初主要是政府經(jīng)濟管理信息化。1984年，國務院先后批準建設經(jīng)濟、金融、電力、鐵道等十多個關系到國家經(jīng)濟命脈的信息化系統(tǒng)，1993年，我國開展了“金關”“金卡”“金稅”工程建設，推進了政府信息化工作。1996年，國務院信息化工作領導小組成立，并于次年召開第一次全國信息化工作會議，會議要求信息化建設要遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、國家主導；統(tǒng)一標準、聯(lián)合建設；互聯(lián)互通、資源共享”的原則。政府信息化階段的行政理念是以政府為中心，目標是提高行政效率，政府信息化主要通過“條”的自上而下的工作推動，倡導辦公自動化和電子業(yè)務系統(tǒng)建設。在此期間，信息技術只是被視作改進政府內(nèi)部組織效率的工具，政府服務改進的動力來自職能和業(yè)務驅動。由此，政府信息化是在政府主導下進行的業(yè)務信息化，資源配置方式是科層制為主，信息技術對當時政府治理變革的作用是有限的。在這一階段，數(shù)據(jù)是一種資料，不對外公開，處于“保密狀態(tài)”。

（二）電子政務階段（1999年至2011年）

1999年，我國實施政府上網(wǎng)工程，標志進入電子政務階段。2002年，《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》正式發(fā)布，文件指出電子政務對“加快政府職能改變，提高行政質量和效率”具有重要意義。之后，隨著我國網(wǎng)絡社會的崛起，公民網(wǎng)絡參與成為一種不可忽視的社會力量，其推動行政理念開始從以政府為中心向以人民為中心轉變。政府逐漸把信息技術作為改進組織內(nèi)部效率的工具，“塊”狀的各級政府開始建設政府門戶網(wǎng)站，推出政務微博，及時回應公眾網(wǎng)絡參與需求，積極改進政府服務質量。由于政府服務改進的動力來自不斷迸發(fā)的公民網(wǎng)絡參與，因而電子政務是在政府主導下對公民網(wǎng)絡參與的吸納，其資源配置方式開始以網(wǎng)絡作為新機制，形成對科層、市場配置方式的重要補充。在電子政務階段，數(shù)據(jù)是一種工具，并在《政府信息公開條例》的規(guī)范和要求下，逐漸開始對外公開，保障公眾的知情權。①陳小華：《地方政府信息公開與公民知情權保障──以杭州市為例》，《情報科學》，2014年第5期。

（三）數(shù)字政府階段（2012年至今）

黨的十八大以來，黨中央、國務院積極推動“互聯(lián)網(wǎng)＋”和數(shù)字政府建設，2015年我國提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”戰(zhàn)略，數(shù)字政府建設成為智慧中國的重要組成部分。數(shù)字政府階段的行政理念實現(xiàn)了向以人民為中心的轉變，在以人民為中心理念的引領下，圍繞推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標，政府數(shù)字化轉型變成地方政府的中心工作，“條”與“塊”狀的政府機構開始緊密結合、相互聯(lián)動，開發(fā)了全流程一體化在線服務平臺，積極推動數(shù)字政府在政務、交通、醫(yī)療、治安、社區(qū)治理、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護等多場景的應用。在政府數(shù)字化轉型過程中，由于政府缺乏相應的技術資源，便與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作建設與運營數(shù)字公共服務平臺，平臺成為資源配置的重要方式，優(yōu)化了公共資源的使用效率。不同于政府信息化和電子政務階段，數(shù)字政府發(fā)展的動力來自數(shù)據(jù)驅動，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術深刻改變了政府治理模式。由于數(shù)據(jù)重要性的提升，數(shù)據(jù)被看作一種資源，不僅政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享程度提升，而且政府數(shù)據(jù)信息對社會開放程度不斷提高。

二、數(shù)字政府的整體形態(tài)

數(shù)字政府是什么？眾說紛紜，尚無共識。有研究者從技術的功能出發(fā)，認為數(shù)字政府就是通過靈活方式支持跨部門合作，提供統(tǒng)一的服務渠道，實現(xiàn)安全的數(shù)據(jù)開放和基于數(shù)據(jù)驅動的決策等；①Katsonis M., Botros A., ”Digital Government: A Primer and Professional Perspectives, ”Australian Journal of Public Administration,Vol.74,No.1,2015, pp.42-52.也有論者從過程視角，認為數(shù)字政府就是通過數(shù)字化思維、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等治理信息社會空間、提供優(yōu)質政府服務、增強公眾服務滿意度的過程。②戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理──基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。盡管這些定義都有其合理性，但都存在一個缺陷，即沒有充分展現(xiàn)數(shù)字政府在現(xiàn)實中的整體形態(tài)。數(shù)字政府發(fā)展到今天，在整體上呈現(xiàn)何種具體形態(tài)？這個問題并沒有形成統(tǒng)一的答案，主要有兩個原因：一是由于各地數(shù)字政府發(fā)展進程不同，數(shù)字政府目前并沒有一個統(tǒng)一的具體形態(tài)；二是數(shù)字政府由政府與企業(yè)合作建設、協(xié)同治理，于是由于合作企業(yè)的不同，不同地區(qū)數(shù)字政府的形態(tài)也會有較大差異?；谶@些現(xiàn)實，筆者根據(jù)浙江省數(shù)字政府建設的實踐經(jīng)驗，描述和歸納數(shù)字政府的整體形態(tài)和構成要素。

2003年，浙江開啟了數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略，描繪了數(shù)字政府發(fā)展的藍圖。歷經(jīng)近20年的數(shù)字化變革，推出了“四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”等有影響力的政府改革，深入推進了數(shù)字政府建設。2018年，浙江省政府出臺了《深化“最多跑一次”改革，推進政府數(shù)字化轉型工作總體方案》和《浙江省數(shù)字化轉型標準化建設方案（2018—2020年）》，圍繞治理現(xiàn)代化目標，推動政府數(shù)字化轉型。當前，浙江省數(shù)字政府的整體形態(tài)已現(xiàn)，初步形成“整體智治、唯實惟先”的現(xiàn)代政府。通過對浙江數(shù)字政府建設過程的經(jīng)驗分析與歸納，數(shù)字政府的內(nèi)涵是圍繞推進治理現(xiàn)代化目標，建設多層次的公共平臺，依循智慧治理范式，提升政府精準、高效治理能力，實現(xiàn)政府、市場、社會多方合作的公共價值創(chuàng)造。根據(jù)這一內(nèi)涵，數(shù)字政府的形態(tài)包括建設目標、平臺架構、治理機制、制度基礎四個要素。

第一，建設目標。數(shù)字技術突破帶來經(jīng)濟、社會結構的重大變革，數(shù)字政府建設就是要適應這種重大變革，實現(xiàn)秩序再造和價值重塑。推進治理現(xiàn)代化是浙江數(shù)字政府建設的根本目標?！墩憬∩罨白疃嗯芤淮巍备母?，推進政府數(shù)字化轉型工作總體方案》明確提出，聚焦“掌上辦事之省”和“掌上辦公之省”，以一體化數(shù)據(jù)平臺為關鍵支撐，以構建業(yè)務協(xié)同、數(shù)據(jù)共享兩大模型為基本方法，全面推進經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、生態(tài)環(huán)境保護等政府職能數(shù)字化轉型，打造整體協(xié)同、高效運行的數(shù)字政府，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第二，平臺架構。數(shù)字政府的平臺架構包括基礎層、平臺層、應用層和端口層。（1）基礎層是指提供存儲、計算、網(wǎng)絡、安全的基礎服務。浙江的數(shù)字政府主要由政府與阿里巴巴等企業(yè)共同建設，在基礎層成功開發(fā)了“飛天云”平臺。（2）平臺層主要包括數(shù)據(jù)中臺和業(yè)務中臺，數(shù)據(jù)中臺和業(yè)務中臺是互相依賴、不可分割的有機整體，業(yè)務中臺中產(chǎn)生的所有數(shù)據(jù)匯入數(shù)據(jù)中臺，數(shù)據(jù)中臺用算法重新定義業(yè)務流程。①張建鋒：《數(shù)字政府2.0──數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，北京：中信出版社，2019年版，第91-98頁。（3）應用層采用模塊化方式，類似于大部制，超越了部門中心主義的管理模式。浙江數(shù)字政府的模塊包括：經(jīng)濟調節(jié)、公共服務、社會治理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、政務服務等。以經(jīng)濟調節(jié)為例，浙江省以業(yè)務、技術、數(shù)據(jù)三融合為靶向，利用大數(shù)據(jù)技術對海量數(shù)據(jù)進行高效處理，將推動經(jīng)濟治理從“小樣本”“靜態(tài)化”“碎片化”向“全樣本”“實時化”“耦合性”轉變。②劉淑春：《“三元融合”全鏈路數(shù)字化──基于浙江省經(jīng)濟運行監(jiān)測數(shù)字化平臺的解構》，《中國行政管理》，2019年第11期。（4）端口層，其包括政府人員使用端和公眾（企業(yè)）使用端，在浙江，公務人員使用端有“浙政釘”，其依托阿里巴巴的即時通訊工具“釘釘”移動辦公平臺，公眾（企業(yè)）使用端是“浙里辦”，其為公眾（企業(yè)）提供綜合辦事服務平臺，實現(xiàn)掌上辦事、掌上投訴和掌上咨詢。

第三，治理機制。數(shù)字政府平臺全面搜集信息和數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)分析和智能化處置，實現(xiàn)精細化管理，形成智慧治理模式。（1）信息收集機制。通過傳感器、手機軟件等收集管理和服務對象的信息，并將信息以數(shù)據(jù)方式量化呈現(xiàn)，海量化的數(shù)據(jù)是使其后的分析成為可能。（2）清晰算法機制。將復雜的公共管理事務進行歸納、分類和比對，使得公共事務的模糊性轉化為清晰的事實，同時將其轉化為數(shù)字化指標，從而形成可視化的分析結果。例如，浙江在防治新冠疫情時，推出了“一圖一碼一指數(shù)”，實現(xiàn)了疫情防控模式從“封閉管控”向“精密智控”轉變。（3）精細化管理機制。管理精細化是數(shù)字治理的重要特征。通過網(wǎng)格劃分、個體追蹤等技術，治理單元逐漸從群體組織轉向自然個體，捕捉自然人的異質性與偏好，實現(xiàn)精準化治理；另外，通過跟蹤辦理進展、查詢辦理進度等，優(yōu)化政府服務的過程管理，同時在線的“好差評”等制度，使得績效評價實時化、精細化。（4）智能處置機制，智慧治理借助于先進的大數(shù)據(jù)等技術，實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題，分析問題和處理問題的智能化過程，公共管理者在智能處置的輔助下，提升了問題處置的速度，提高了公共服務的精準度。例如，在杭州“城市大腦數(shù)字駕駛艙”，駕駛艙管理者可以通過數(shù)字駕駛艙的數(shù)字指標發(fā)現(xiàn)問題，根據(jù)實際情況確定業(yè)務主責部門、劃分業(yè)務邊界的、協(xié)同業(yè)務工作。

第四，制度基礎。為了使數(shù)字政府能夠順利運轉，浙江還建立了法律法規(guī)、數(shù)據(jù)標準、信息安全、組織推進的四柱體系。（1）法律法規(guī)。法律法規(guī)是政府數(shù)字化轉型的基礎，2018年浙江頒布《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，清理不適宜的行政規(guī)范性文件，為數(shù)字政府建設提供法制保障。（2）數(shù)據(jù)標準。數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一是數(shù)字政府建設要破解的難題。為此，浙江加快研制數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)安全等領域的標準，2017年制定《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務管理辦法》，推動公共數(shù)據(jù)資源目錄、公共數(shù)據(jù)管理、公共信用庫等規(guī)范化。（3）信息安全。浙江遵循國家信息安全相關法律，完善網(wǎng)絡安全管理和數(shù)據(jù)保護機制。2020年6月，制定的《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》規(guī)定：“公共數(shù)據(jù)采集應當限定在必要范圍內(nèi)，不得超出公共管理和服務需要采集數(shù)據(jù)?！保?）組織推進。一是2018年成立政府數(shù)字化轉型工作領導小組，統(tǒng)籌各相關部門發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)政策和具體舉措，及時協(xié)調重點工作；二是2018年成立浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，其主要職責是統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務等，加快推進政府數(shù)字化轉型；三是考核推動，浙江構建了面向社區(qū)市和省直部門數(shù)字化轉型的評價指標體系，并通過修訂《浙江省政府部門績效考核評價辦法》將“數(shù)字化轉型”納入政府績效考核。

需要說明的是，盡管浙江是全國政府數(shù)字化轉型的先行省份，長期注重以信息技術驅動“放管服”改革，數(shù)字政府建設的效果頗為明顯，因而多次在國家行政學院開展的省級政府網(wǎng)上政務服務能力評估中排名第一。但亦需承認，數(shù)字政府是技術、組織與制度共同演化的結果，浙江數(shù)字政府的“四層四柱”平臺架構仍在演化之中，尚未完全定型，其中公民隱私保護等制度體系還需要不斷完善。

三、基于數(shù)字的政府治理變革

數(shù)字政府發(fā)展帶來的治理議題，可分為“基于數(shù)字的政府治理”和“政府數(shù)字化的治理”兩大方向：前者關注傳統(tǒng)公共管理議題借用數(shù)字技術所帶來的變革和影響，例如大數(shù)據(jù)驅動下政府組織、公共服務、腐敗防控等領域的治理變革；后者則聚焦數(shù)字政府發(fā)展和應用本身所引發(fā)的治理問題，例如公民隱私、信息安全、數(shù)字鴻溝等。本部分主要討論前者，即基于數(shù)字的政府治理變革。

由于政府治理領域面臨諸多的“棘手問題”，但因受到資源約束、組織僵化、制度規(guī)范等因素制約，許多公共問題沒有得到有效解決。近年來，新一代信息技術的發(fā)展為解決這些“棘手問題”提供了可能，于是數(shù)字政府被寄予厚望。許多學者闡釋了數(shù)字化技術對政府改革①陳振明：《政府治理變革的技術基礎──大數(shù)據(jù)與智能化時代的政府改革述評》，《行政論壇》，2015年第6期。、應急管理②周利敏、童星：《災害響應2.0：大數(shù)據(jù)時代的災害治理──基于“陽江經(jīng)驗”的個案研究》，《中國軟科學》，2019年第10期。、公共決策③胡稅根、單立棟、徐靖芮：《基于大數(shù)據(jù)的智慧公共決策特征研究》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)，2015年第3期。、社會治理④張康之：《論信息技術應用中的社會及其治理》，《武漢科技大學學報》(社會科學版)，2017年第4期。、腐敗控制⑤張軍、倪星：《控權問責、服務提升與電子政務的清廉效應──基于中國282個地級市調查數(shù)據(jù)的實證分析》，《中國行政管理》，2020第3期。、國家治理現(xiàn)代化⑥周文彰：《數(shù)字政府和國家治理現(xiàn)代化》，《行政管理改革》，2020年第2期。等方面具有積極的影響，有助于解決公共問題，提高政府治理效能。綜合這些文獻以及數(shù)字政府的本土化實踐，數(shù)字化轉型對政府治理的影響可以從政府內(nèi)部、政府外部和數(shù)字空間三個角度予以闡釋。

（一）再造政府組織結構

從數(shù)字技術對政府內(nèi)部變革的影響來看，一定意義上再造了政府組織結構，具體表現(xiàn)為三個方面：首先，數(shù)字化轉型提升了政府的整體性?？茖又剖钦\作的基礎性組織模式，但其存在條塊分割、各自為政的“碎片化”缺陷，“整體性治理”理論試圖對科層制的缺陷進行補救。隨著信息技術的革命性變化，整體性治理自然地與倡導信息化、數(shù)字化為代表的技術途徑合流，①Dunleavy Patrick,Margetts Helen, Bastow Simon, Tinkler Jane, ”New Public Management Is Dead-Long Live Digital-Era, ”Governance Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.16,No.3, 2006,pp.467-494.于是整體性技術治理和數(shù)字政府建設成為改造科層制的重要嘗試。浙江數(shù)字政府建設契合了整體性技術治理，遵循數(shù)據(jù)驅動范式，建立省市縣協(xié)同的數(shù)字業(yè)務平臺，形成了跨部門、跨層級、跨業(yè)務的政府部門協(xié)同體系，提高了政府的整體性治理水平。

其次，數(shù)字化轉型引導治理資源下沉。不同于西方的分權化體制與社會場域，中國的科層制體制還存在資源和權力向上集中的傾向。故而，黨的十九大報告提出社會治理重心向基層下移，將資源、服務下沉到基層。數(shù)字政府建設為資源和服務下沉提供了技術支撐，例如在浙江“基層治理四平臺”的實踐中，地方政府試圖回應權責倒置、基層資源不足等特定問題，數(shù)字化平臺不但扮演了改進治理效能的加速器角色，而且牽引權責關系的結構性轉換和資源分配的向下傾斜。②胡重明：《“政府即平臺”是可能的嗎? ──一個協(xié)同治理數(shù)字化實踐的案例研究》，《治理研究》，2020年第3期。

最后，數(shù)字化轉型促進政府廉潔性。腐敗是政治領域的頑疾，其根治之難在于監(jiān)督方和被監(jiān)督方之間的信息不對稱，以及政府部門的尋租行為難以得到有效監(jiān)督。數(shù)字政府建設有助于解決這些難題，實現(xiàn)高效能腐敗治理。以浙江“最多跑一次改革”為例，通過政府數(shù)字化推進政務全面公開，規(guī)范和整合行政審批權力，緩解權力監(jiān)督的信息不對稱，壓縮尋租空間，從而提高了政府廉潔程度。又如，貴陽市“數(shù)據(jù)鐵籠”記錄權力運行過程、采集權力行為數(shù)據(jù)，使權力運行過程與行為數(shù)據(jù)化、影像化，讓權力行為留下數(shù)據(jù)痕跡，實現(xiàn)對權力的全過程監(jiān)督。③黃其松、邱龍云、胡贛棟：《大數(shù)據(jù)作用于權力監(jiān)督的案例研究──以貴陽市公安交通管理局“數(shù)據(jù)鐵籠”為例》，《公共管理學報》，2020年第3期。

（二）提升政府職能履行能力

政府職能主要包括經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務和社會治理等，政府數(shù)字化轉型使其掌握了更多的信息，降低制度性交易成本，有助于提升政府職能履行能力。在經(jīng)濟調節(jié)領域，數(shù)字政府通過云平臺等公共平臺，搜集、分類、整合和處理經(jīng)濟大數(shù)據(jù)，借助人工智能、算法對經(jīng)濟運行中的各類問題形成新認知，據(jù)此制定公共政策并輔之以相應政策工具?？梢姡瑪?shù)字政府建設使經(jīng)濟調節(jié)形成大數(shù)據(jù)思維模式，能夠在很大程度和范圍內(nèi)消除政府失靈現(xiàn)象。④何大安、楊益均：《大數(shù)據(jù)時代政府宏觀調控的思維模式》，《學術月刊》，2018年第5期。數(shù)字政府為市場監(jiān)管提供了新技術，通過收集市場主體的信息，能夠及時發(fā)現(xiàn)許多潛藏的失信行為、異?，F(xiàn)象乃至違法，對這些行為予以記錄、曝光和懲處，增加市場主體的失信和違法成本，降低政府監(jiān)管和執(zhí)行成本，從而有效提高政府的市場監(jiān)管能力。數(shù)字政府重塑公共服務供給模式，通過優(yōu)化運營模式、轉化服務思維、提供精準服務、服務流程再造、轉變評價標準等方式，⑤吳克昌、閆心瑤：《數(shù)字治理驅動與公共服務供給模式變革──基于廣東省的實踐》，《電子政務》，2020年第1期。驅動公共服務供給精準化，增強公共服務的可及性，提高公共服務供需的匹配性。數(shù)字政府促進社會治理智能化，通過構建基于數(shù)據(jù)、信息、協(xié)作、平臺和安全五要素聯(lián)動的統(tǒng)一協(xié)同機制，⑥孟天廣、趙娟：《大數(shù)據(jù)驅動的智能化社會治理：理論建構與治理體系》，《電子政務》，2018年第8期。實現(xiàn)對社會運行、社會偏好（訴求）變化趨勢及規(guī)律、政府回應機制及效果差異等實時、數(shù)量化、可視化的觀測，不斷積累社會運行的數(shù)據(jù)特征，以應對各類社會風險，提升社會治理有效性。

當然，正如芳汀所言，信息技術是“被執(zhí)行的技術”，制度組織以認知、文化、規(guī)范等形式嵌入技術執(zhí)行框架，從而信息技術得以執(zhí)行，①[美]簡·芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府：信息技術與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，北京：中國人民大學出版社，2010年版，第79-86頁。因此，數(shù)字政府建設受到組織、制度和環(huán)境等因素制約，其對提高政府職能履行的能力亦是有限度的，數(shù)字政府不應該被視為解決各類公共問題的“靈丹妙藥”。

（三）生成“數(shù)字空間”政府

從長遠來看，數(shù)字技術對新時代公共治理的影響更為深刻，技術的迭代帶來了人類社會組織、制度和公共治理方式的變遷。網(wǎng)絡社會的崛起，構建了全新的社會形態(tài)，在時間向度上表現(xiàn)為“無時間的時間”（Timeless Time），在空間向度上則表現(xiàn)為“流動空間”（Space of Flow）。②[美]曼紐爾·卡斯特爾：《網(wǎng)絡社會的崛起》，夏鑄九等譯，北京：社會科學文獻出版社，2001年版，第510頁。隨著第四次工業(yè)革命的到來，萬物互聯(lián)、萬物皆數(shù)，數(shù)字空間泛在化，在人類生活中一個全新的虛擬世界、缺場空間開始獨立于“物理世界”“人類社會”為主的二元空間，形成了“物理空間”“社會空間”“數(shù)字空間”構成的“三元空間”世界。由于“數(shù)字空間”的出現(xiàn)，其逐漸顛覆工業(yè)化時代的社會形態(tài)，并將改變工業(yè)文明的政府形態(tài)，最終走向“數(shù)字空間”政府形態(tài)。③米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領──第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學報》，2020年第1期。目前，“數(shù)字空間”政府形態(tài)的雛形可見于中國地方數(shù)字政府建設，例如浙江、廣東等地的數(shù)字政府建設是適應文明演化基礎上的主動性變革，加速生成了“數(shù)字空間”政府，逐漸調整政府、市場與社會之間的關系，推動新時代公共治理理論的重構。因此，中國地方數(shù)字政府變革的探索豐富了中國經(jīng)驗，不僅賦能數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而且推動了工業(yè)時代政府形態(tài)向“數(shù)字空間”政府形態(tài)的轉變，為世界范圍的政府數(shù)字化轉型貢獻中國方案和中國智慧。

四、數(shù)字政府發(fā)展的治理難題

如前所述，數(shù)字政府的治理是指政府數(shù)字化轉型會衍生一些風險或治理難題，這是硬幣的另一面。同時，由于數(shù)字政府通常是由政府與企業(yè)共同建設和運營，所以這些難題不同于傳統(tǒng)政府管理面臨的風險，數(shù)字政府發(fā)展所生成的風險和問題更具復雜性、長期性。從現(xiàn)實來看，目前數(shù)字政府發(fā)展產(chǎn)生如下治理難題，其中有些難題是顯性的，已為學界所共知，有的風險則是處于隱性狀態(tài)，尚未被社會充分認知。

（一）公民隱私的隱憂

數(shù)字政府發(fā)展中采用各種各樣的設備和技術，通過網(wǎng)絡、手機、傳感器等搜集公民個人信息，公民的個人隱私和信息被收集分析與運用，在某種意義上，公民“無處躲藏”，毫無隱私可言。一方面，在理想狀態(tài)下，數(shù)字政府通過全面掌握公民個人信息，可以為公民提供精準服務。然而，在個人隱私保護制度缺失的情形下，數(shù)字政府發(fā)展容易滑向“數(shù)字利維坦”，政府利用信息技術增強對公民及社會的監(jiān)控能力，不惜侵犯他們合法的隱私等權利。因此，技術向政府賦能和公民賦權，但這種雙向賦能是不對稱的，政府權力無形中擴大，需要通過公民隱私保護制度建設來限制“數(shù)字利維坦”的侵入。另一方面，數(shù)字政府建設要求向社會開放數(shù)據(jù)，但開放過程中可能泄漏公民信息，引發(fā)諸如詐騙、綁架、敲詐勒索等人身財產(chǎn)安全事件。因此，數(shù)據(jù)開放、使用與公民隱私保護之間需要適度平衡，緩和兩者之間的張力。

（二）數(shù)字鴻溝的困境

數(shù)字政府發(fā)展不可避免會讓政府部門采用數(shù)字化、平臺化和智能化等方式提供公共服務，但由于教育水平和生活狀況等條件不同，公民使用數(shù)字信息的能力相差較大，導致他們獲取公共服務水平不同，有可能強化不同階層或區(qū)域公共服務供給的差異化程度。例如2020年新冠疫情期間，一些城市通過數(shù)字平臺發(fā)放財政補助的消費券，老年人等邊緣群體就無法“搶”到消費券，即在獲取消費券公共服務方面處于信息弱勢，這不符合公平正義原則。另外，數(shù)字政府發(fā)展意味著大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與公共產(chǎn)品提供或社會治理，由于企業(yè)的目標是追求私人利益，因此如何防止數(shù)字政府的公共利益不被企業(yè)的私人利益追求所替代，防止新技術巨頭參與過程中的“嫌貧愛富”，成為一種新的挑戰(zhàn)。如果不能有效解決數(shù)字鴻溝的困境，就會形成“數(shù)字鴻溝中的精英階層賺得盆滿缽滿，而中下層社會群體則被日益邊緣化，進而成為數(shù)字信息技術的奴隸，大幅加劇社會極化的程度，甚至成為社會群體相互隔離和對抗的直接誘因”①唐皇鳳：《數(shù)字利維坦的內(nèi)在風險與數(shù)據(jù)治理》，《探索與爭鳴》，2018年第5期。。

（三）信息安全的風險

信息安全是國家安全的重要內(nèi)容和組成部分，網(wǎng)絡空間已成為資本利益、主權爭奪和社會分配的主戰(zhàn)場。萬物互聯(lián)環(huán)境下，數(shù)字政府面臨網(wǎng)絡安全攻擊，給國家?guī)砬八从械陌踩L險和挑戰(zhàn)。一方面攻擊方式日益多樣化和高級化，在暗網(wǎng)、黑色產(chǎn)業(yè)的“推波助瀾”下，發(fā)起高威脅攻擊的門檻變得極低，APT攻擊、后門、0Day、定制化惡意代碼等層出不窮，可謂防不勝防。另一方面，網(wǎng)絡攻擊變成有組織化和目的化，攻擊主體從“白開心”“純小偷”等個體黑客躍升至網(wǎng)絡犯罪組織、國家級黑客組織等“大玩家”，攻擊目標涉及工業(yè)生產(chǎn)、能源、金融、交通和社會治理領域，主要瞄準企業(yè)核心資產(chǎn)、關鍵基礎設施、核心政府部門，達到中斷工業(yè)生產(chǎn)、癱瘓關鍵基礎設施、引發(fā)社會動蕩的目的。

（四）治理效能的損失

實現(xiàn)高效能治理是新時代我國國家治理的重要目標。②陳小華、盧志朋：《地方政府績效評估模式比較研究：一個分析框架》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2019年第2期。數(shù)字技術的普遍應用，并不必然能夠帶來良好的治理效能，目前數(shù)字政府建設存在治理績效損失現(xiàn)象，違背了高效能治理的目標和原則。所謂治理效能損失是指效率、效果的不升反降，數(shù)字政府建設的治理效能損失主要表現(xiàn)為：一是數(shù)字政府建設內(nèi)卷化現(xiàn)象，政府在數(shù)字化轉型過程中的公共資源投入持續(xù)加大，而對公共治理效果的實質性改善卻十分有限③王翔：《我國電子政務的內(nèi)卷化：內(nèi)涵、成因及其超越》，《電子政務》，2020年第6期。；二是數(shù)字政府建設產(chǎn)生的負面治理效應，政府部門運用數(shù)字技術鞏固權力，生成“指尖上的形式主義”，遠離了社會公眾的服務需求和正常期盼，比如“智能技術在法院、行政機關的應用并沒有提高效率，反而產(chǎn)生更多的問題”④劉永謀：《技術治理、反治理與再治理：以智能治理為例》，《云南社會科學》，2019年第2期。。

（五）公共參與的退化

公共參與是美好社會和良好秩序的重要前提，數(shù)字政府發(fā)展可能侵蝕公共參與精神，導致公共生活日益退卻。一方面，在數(shù)字時代，算法在許多場景替代了民意形成過程，政策問題被簡化為數(shù)字，①Daan Kolkman, ”The Usefulness of Algorithmic Models in Policy Making, ”Government Information Quarterly,Vol.37,No.3,2020,pp.467-494.民意被化約為平均數(shù)或“公約數(shù)”，很容易忽略公眾需求的個性化、差異化和變動性。在科學方法替換政治參與邏輯的過程中，社會公眾的公共參與熱情下降，甚至出現(xiàn)政治參與冷漠。另一方面，政府數(shù)字化轉型使公共管理者容易強化一種觀念認知，即認為數(shù)字政府能夠精準發(fā)現(xiàn)并滿足社會公眾的民生需求，因而不需要或不鼓勵普通民眾通過公共參與表達利益訴求。由此，數(shù)字政府發(fā)展可能排斥公共參與機會和途徑，影響普通民眾公共參與能力的提升，不利于有序政治秩序的構建和諧社會資本的增進。

結語：數(shù)字政府的未來

新信息技術革命對人類社會產(chǎn)生了前所未有的影響，信息技術迭代使得政府不斷變革，數(shù)字治理正在成為滲透到各國治理體系的一種全球化趨勢。②Milakovich M.E., ”Digital Governance:New Technologies for Improving Public Service and Participation, ” London:Routledge,2012,pp.1-2.在我國，技術迭代對政府治理影響表現(xiàn)為：從政府信息化到電子政務再到數(shù)字政府的演化進程，當前數(shù)字政府呈現(xiàn)出由建設目標、技術架構、治理機構和制度基礎等要素構成的整體形態(tài)。數(shù)字政府發(fā)展引發(fā)了學術界的討論，并形成了兩種觀點，樂觀派認為數(shù)字政府建設具有許多積極的治理功能，擁有美好的未來；風險派則認為數(shù)字政府建設并不必然產(chǎn)生正面效應，存在未知的技術風險和諸多隱患，對現(xiàn)有倫理和法律構成嚴重挑戰(zhàn)。兩種相反的觀點意味數(shù)字政府具有雙重治理意蘊，表明數(shù)字政府改革的未來路徑，不能只停留于功能意義上的精準治理、整體治理，而應進一步擴展至信息技術與公共治理融合創(chuàng)新的多重可能性。③賈開：《數(shù)字治理的反思與改革研究：三重分離、計算性爭論與治理融合創(chuàng)新》，《電子政務》，2020年第5期。

為了實現(xiàn)多重可能性，未來數(shù)字政府建設需要從個體、組織、制度和價值四個層面進行重構。首先，在個體層面，數(shù)字政府不只是將政府業(yè)務清單化、標準化和數(shù)字化，并進而達到自動化、智慧化，更需要探索行政人員與機器設備、數(shù)據(jù)信息有效融合的方式，釋放出公務員整個群體的創(chuàng)造力和公共精神。其次，在組織層面，當前數(shù)字政府建設聚焦于以數(shù)字公共平臺為核心的組織架構和治理設計，體現(xiàn)了技術的集中化和壟斷化特性，由于數(shù)字技術的快速迭代，未來需要關注與區(qū)塊鏈技術相結合的去中心化組織形式，④禹信、崔之元：《人工智能與公共管理研究：技術可能性、議題重構和治理創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2020年第3期。實現(xiàn)集中化與去中心化之間的適度平衡。再次，在制度層面，在數(shù)字政府發(fā)展的多種可能性基礎上，探索包容性的制度設計，使得不同人群能夠參與數(shù)字政府建設，而且都能受益于數(shù)字政府發(fā)展產(chǎn)生的成果。最后，在價值層面，數(shù)字政府建設應摒棄技術決定論的思維，通過公平、正義、法治、民主的價值引領，注重技術治理與人文主義的互動，促進數(shù)字政府不斷向善，創(chuàng)造更好的公共價值。