論P(yáng)PP特許經(jīng)營權(quán)收回的協(xié)商型法律規(guī)制

李明耀

摘?要：在PPP特許經(jīng)營領(lǐng)域，當(dāng)公用事業(yè)遭受或面臨重大損害之虞時，政府基于行政監(jiān)管權(quán)和行政優(yōu)益權(quán)而提前收回特許經(jīng)營權(quán)有其正當(dāng)性，與此同時因行政控權(quán)及保障合理私益需要，該收回權(quán)的行使也應(yīng)受到合理規(guī)制。與PPP特許經(jīng)營模式發(fā)展階段相對應(yīng)，對特許經(jīng)營權(quán)收回的規(guī)制呈現(xiàn)出由命令型向協(xié)商型過渡的基本軌跡。作為規(guī)制PPP特許經(jīng)營權(quán)收回的一種包容性模式，協(xié)商型規(guī)制應(yīng)明確其基本構(gòu)造，具體而言則是從原則遵循、啟動要件、主體要件、程序要件等方面進(jìn)行細(xì)化和完善，從而最大程度保障公用事業(yè)運(yùn)營秩序的穩(wěn)定及各方主體的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞： PPP特許經(jīng)營權(quán);終止協(xié)議;法律規(guī)制;協(xié)商

中圖分類號：D922.29/D923.6?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：?A?文章編號：1003-7217（2021）01-0155-06

一、問題的提出

與煙草專賣、“獨(dú)家銷售”等非公共產(chǎn)品的特許經(jīng)營不同，PPP特許經(jīng)營是指政府和社會資本基于特許經(jīng)營協(xié)議而向社會提供特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種“契約型公私合作”模式[1]。一般認(rèn)為，該模式發(fā)端于20世紀(jì)80年代的英國，撒切爾夫人任首相后英國政府改變了壟斷公共服務(wù)的做法，轉(zhuǎn)而放松該領(lǐng)域管制并引入私人資本參與經(jīng)營，進(jìn)而逐漸形成了以“公私合作伙伴關(guān)系”或“政府和社會資本合作”（Public-Private Partnerships）為內(nèi)核的制度模式。在我國20世紀(jì)90年代初期，公私合作特許經(jīng)營實(shí)踐也開始在被稱為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的堅(jiān)冰”的公用事業(yè)領(lǐng)域中出現(xiàn)，雖然當(dāng)時并未冠之以PPP模式名義，其實(shí)質(zhì)卻并無二異，這對推動當(dāng)?shù)毓檬聵I(yè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用。2013年以來，受惠于國家接連出臺的大量支持政策，PPP特許經(jīng)營模式更是迅速成為一個市場風(fēng)口。據(jù)全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)計(jì)，截至2020年9月30日，各地有7358個項(xiàng)目納入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測服務(wù)平臺，總投資超過10萬億元[2]。與此同時，PPP項(xiàng)目的急劇膨脹也開始滋生異化成新的融資平臺、增加隱性債務(wù)風(fēng)險等諸多問題，政府相關(guān)部門的監(jiān)管也隨之加強(qiáng)。例如，財(cái)政部近年來就先后密集出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（2017年，即“92號文”）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（2019年）等多個政策，大量PPP項(xiàng)目受到集中清理或整改。在這種PPP項(xiàng)目發(fā)展的宏觀形勢下，政府提前終止與相關(guān)社會資本的特許經(jīng)營協(xié)議——即收回其PPP特許經(jīng)營權(quán)的概率就大大提升;而從微觀個案的角度觀察，考慮到過去如湖北十堰市政府收回公交特許經(jīng)營權(quán)案、內(nèi)蒙古西烏旗政府收回供熱特許經(jīng)營案等案件均引發(fā)了利益方的激烈對抗，因此關(guān)于PPP特許經(jīng)營權(quán)在何種條件下應(yīng)收回，以及其收回的運(yùn)行程序如何等問題就值得格外關(guān)注。

二、PPP特許經(jīng)營權(quán)收回的規(guī)制基礎(chǔ)

PPP特許經(jīng)營權(quán)是指社會資本主體依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議而獲得的一項(xiàng)新型權(quán)能，由于其權(quán)能基礎(chǔ)源于采取特許模式的公私合作，因此可以視為一項(xiàng)兼具公私屬性的混合性財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]。在正常情況下，PPP特許經(jīng)營權(quán)于特許期限屆滿時方終止，但當(dāng)出現(xiàn)特殊重大變故，導(dǎo)致履行特許經(jīng)營協(xié)議的客觀基礎(chǔ)發(fā)生根本變化，從而影響到公用事業(yè)發(fā)展進(jìn)而危及社會公共利益時，則是否需提前終止協(xié)議就成為一個現(xiàn)實(shí)問題。PPP特許經(jīng)營權(quán)的收回，指的就是政府職能部門提前終止與社會資本間特許經(jīng)營協(xié)議的行為。

從行政法理上看，政府基于公共職能在特定情形下享有收回PPP特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)力無疑有其正當(dāng)性。過去古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施和公用產(chǎn)品的投資具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益遞增、資本剛性沉淀等屬性，屬于典型自然壟斷領(lǐng)域，只能由政府進(jìn)行直接經(jīng)營。但隨著這些公共產(chǎn)品市場的大規(guī)模擴(kuò)張以及研究的深入，經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)即使在自然壟斷領(lǐng)域，如果可以強(qiáng)行構(gòu)造爭奪特許經(jīng)營權(quán)的市場，也能形成有效競爭從而提高運(yùn)行效率[4]，這就論證了特許經(jīng)營模式的合理性。事實(shí)上，公共產(chǎn)品供給模式從過去的政府獨(dú)占經(jīng)營到當(dāng)前的PPP特許經(jīng)營，雖然政府完成了由公共產(chǎn)品直接提供方到采購方的角色轉(zhuǎn)變，但這既未改變公共產(chǎn)品的公益屬性，也沒有絲毫動搖政府的公共職能，政府依然是特許經(jīng)營競爭市場中規(guī)則的制定者、公共產(chǎn)品的最終提供者、供應(yīng)過程中的擔(dān)保者和監(jiān)督者[5]。一旦PPP特許經(jīng)營權(quán)人因客觀或主觀原因而無法按原特許經(jīng)營協(xié)議履行相關(guān)義務(wù)，進(jìn)而危及公用事業(yè)秩序和社會公共利益，那么政府就可以基于行政監(jiān)管權(quán)和行政優(yōu)益權(quán)采取相應(yīng)措施，或者選擇通過臨時接管程序重新成為公共產(chǎn)品的直接提供方，或者選擇繼續(xù)成為采購方重新選擇新的社會資本合作主體，從而確保公共服務(wù)的穩(wěn)定性。

在法律規(guī)章制度層面，政府基于特定原因收回PPP特許經(jīng)營權(quán)也有相應(yīng)依據(jù)。雖然我國尚未制定單獨(dú)的“公用事業(yè)特許經(jīng)營法”或“PPP項(xiàng)目基本法”，故未有對PPP特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)的立法界定，但在學(xué)理和實(shí)踐中，人們普遍認(rèn)為可以將PPP特許經(jīng)營視為一種特殊的行政許可。如在和田市政府與和田市天瑞燃?xì)夤?、新疆興源建設(shè)集團(tuán)合同糾紛案中，最高人民法院就明確主張公用事業(yè)的特許經(jīng)營系行政許可。因此，在收回PPP特許經(jīng)營權(quán)問題上，我國《行政許可法》《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律中也有所涉及。例如，《行政許可法》第69條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可依申請或依職權(quán)撤銷行政許可的數(shù)種情形;《政府采購法》第50條第2款也規(guī)定，繼續(xù)履行政府采購合同將有損社會公益時當(dāng)事方可變更、中止或者終止合同，并按照過錯原則擔(dān)責(zé)。只是這些條款要么是間接性的，要么是過于原則，因此難以直接適用和操作。在已有立法中，對于PPP特許經(jīng)營權(quán)收回有較為直接規(guī)定的是2004年5月原住建部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和2015年4月國家發(fā)改委等六部門出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，前者第18條中規(guī)定了取消特許經(jīng)營權(quán)的5種情形，后者第38條則進(jìn)一步規(guī)定了“政府應(yīng)當(dāng)收回特許經(jīng)營項(xiàng)目”的一般適用條件。此外，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，如青海省、山西省、貴州省、湖南省、杭州市、深圳市、武漢市、昆明市等20多個省市也出臺了一般領(lǐng)域或特定領(lǐng)域內(nèi)的特許經(jīng)營管理?xiàng)l例（或辦法），其中一些條款也涉及收回PPP特許經(jīng)營權(quán)。這些法律、部門規(guī)章和地方立法共同為PPP特許經(jīng)營權(quán)收回提供了規(guī)制基礎(chǔ)。

三、PPP特許經(jīng)營權(quán)收回的兩種規(guī)制進(jìn)路：從命令主導(dǎo)型到協(xié)商主導(dǎo)型

由于適用PPP特許經(jīng)營的行業(yè)普遍存在投資成本大、回報(bào)周期長等特殊性，提前終止特許經(jīng)營協(xié)議意味著對原有公私利益配置的重新調(diào)整，如果遽然行使解除權(quán)，則除了可能損害特許經(jīng)營權(quán)人信賴?yán)?、危及公共利益本身外，還容易引發(fā)政府信譽(yù)貶損等連鎖后果。因此無論是從行政控權(quán)、私益維護(hù)抑或優(yōu)化投資環(huán)境的角度而言，都應(yīng)將該收回權(quán)置于法律的規(guī)制之下。至于這種規(guī)制如何具體實(shí)現(xiàn)，則根據(jù)切入視角的不同，相關(guān)的規(guī)制進(jìn)路也有差異。例如，從實(shí)體/程序分立的視角，規(guī)制進(jìn)路可以是側(cè)重實(shí)體層面的，如嚴(yán)格限定收回的適用情形;也可以是側(cè)重程序?qū)用娴?，如?guī)定相關(guān)的聽證、公示等程序。此外，從特許經(jīng)營協(xié)議主體的視角，規(guī)制對象既可以針對公權(quán)方，重點(diǎn)是防止行政權(quán)濫用;也可以是社會資本方，目的是以敦促其認(rèn)真履約。本文受協(xié)商民主理論啟發(fā)，根據(jù)公私兩造主體的能動性、合意性程度的差異，將收回PPP特許經(jīng)營權(quán)的規(guī)制進(jìn)路抽象出命令主導(dǎo)型和協(xié)商主導(dǎo)型兩種基本模式。協(xié)商民主理論認(rèn)為，僅靠多數(shù)原則產(chǎn)生的決策只能說明其程序正當(dāng)，只有經(jīng)由理性充分討論才能使決策接近實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策[6]。所謂命令主導(dǎo)型規(guī)制模式，是指在收回PPP特許經(jīng)營權(quán)過程中，立法規(guī)制主要體現(xiàn)在對政府部門賦權(quán)，較少關(guān)注特許經(jīng)營權(quán)人的參與、互動和協(xié)商，故相關(guān)決策主要借助行政部門的內(nèi)部命令系統(tǒng)進(jìn)行;協(xié)商主導(dǎo)型規(guī)制模式則意味著，立法不僅注重向政府賦權(quán)，同時亦賦予社會資本方相當(dāng)?shù)哪軇有院蛥⑴c性，從而盡量在合意基礎(chǔ)上作出判斷和決策。

靜態(tài)來看，兩種模式都各有其優(yōu)劣，某種程度上而言二者間的差異系不同價值優(yōu)位排列使然。比如，命令主導(dǎo)型雖然較少關(guān)注合意協(xié)商，但卻能在符合收回基本要件條件下，保證相關(guān)決策能得到迅速執(zhí)行;協(xié)商主導(dǎo)型則雖最大程度尊重了社會資本方及利益相關(guān)人的訴求，卻也可能因程序冗長而導(dǎo)致公用事業(yè)秩序遭受沖擊。但可能更現(xiàn)實(shí)的原因是，命令主導(dǎo)型和協(xié)商主導(dǎo)型實(shí)際上分別內(nèi)嵌于我國公用事業(yè)公私合作制度由探索向成熟轉(zhuǎn)變的兩個階段，其價值優(yōu)位因而也是時代意義上的。事實(shí)上在PPP特許經(jīng)營的早期探索階段，當(dāng)時的行政法尚有明顯的行政管制傾向，具體表現(xiàn)為局限于公私對立、消極防范、結(jié)果合法等[7]，因此采用命令主導(dǎo)型規(guī)制模式自然理所應(yīng)當(dāng)。在該階段，如作為地方立法代表的2003年《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》及作為“中央立法”代表的2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，其中雖有部分條款（如聽證條款）有協(xié)商合意屬性，但更多呈現(xiàn)的是明顯的公權(quán)主導(dǎo)色彩，程序規(guī)范薄弱、救濟(jì)措施和標(biāo)準(zhǔn)模糊等特征十分明顯，這在貴州?。?007年）、山西?。?007年）、湖南?。?005年）、青島市（2006年）、武漢市（2006年）、淮南市（2006年）、邯鄲市（2004年）等省市制定的公用事業(yè)特許經(jīng)營管理制度中也有直觀體現(xiàn)。此外，有研究者通過選擇部分立法樣本，也發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)部門規(guī)章和地方性立法在提前收回程序上明顯過于原則，且較少關(guān)注特許經(jīng)營者的參與性[8]（見表1）。

誠如德國當(dāng)代行政法學(xué)家阿斯曼教授所言，“只有利害相關(guān)人共同承擔(dān)責(zé)任并共同參與，在個人自由與社會需求之間，才能有平衡的關(guān)系?！盵9]相較于命令主導(dǎo)型規(guī)制模式，協(xié)商主導(dǎo)型模式則將更加關(guān)注公私合作和過程正當(dāng)。隨著PPP模式的日漸普遍，特許經(jīng)營協(xié)議的契約屬性也受到更多認(rèn)可。在2015年制定《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》時，無論是在特許經(jīng)營協(xié)議的締結(jié)還是提前終止階段，可協(xié)商性都受到了立法者更多的重視。如該辦法第38條規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)不可抗力或一方嚴(yán)重違約或特許經(jīng)營約定情形時，“在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議”，第49條規(guī)定當(dāng)特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭議的“應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決”。通過對比，可明顯看出其與2004年原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的差異。在協(xié)商民主日漸成為社會治理重要范式的當(dāng)下，PPP特許經(jīng)營權(quán)收回中的協(xié)商主導(dǎo)型規(guī)制模式有其內(nèi)在機(jī)理。就其正當(dāng)性而言，協(xié)商型規(guī)制模式意味著作為公權(quán)方與社會資本之間通過充分協(xié)商、溝通、合作、互動達(dá)成新的契約，這實(shí)際上是基于多元主體的協(xié)商、溝通和互動前提下形成的“重疊共識”和“合意均衡”，有利于降低制度的規(guī)制成本以及因相關(guān)主體的對抗和不合作導(dǎo)致的信息成本、執(zhí)行成本、監(jiān)督成本、復(fù)議成本和訴訟成本[10]。在協(xié)商主導(dǎo)型模式下，對PPP特許經(jīng)營權(quán)收回的法律規(guī)制顯然更關(guān)注采取了何種手段、經(jīng)過了何種程序以及程序是否正當(dāng)，而非局限于收回與否這一簡單結(jié)果。就其目標(biāo)定位而言，協(xié)商主導(dǎo)型規(guī)制模式還意味著需要回到契約型公私合作的價值內(nèi)核，將公私雙方的互動參與、協(xié)商溝通、程序過程等契約要素進(jìn)行價值整合，進(jìn)而在合理限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)公私利益平衡。

四、PPP特許經(jīng)營權(quán)收回協(xié)商型規(guī)制的基本構(gòu)造

如前文所述，2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第38條、第49條關(guān)于提前終止特許經(jīng)營協(xié)議的協(xié)商性規(guī)定為PPP特經(jīng)營權(quán)收回的協(xié)商型規(guī)制模式提供了基本依據(jù)。盡管有學(xué)者認(rèn)為該管理辦法發(fā)揮著類似PPP基本法的作用，但考慮到其立法位階僅屬于部門規(guī)章，效力等級較低，且立法條款仍然過于原則化，故這種模式仍需立法完善，相關(guān)細(xì)節(jié)也有待填充。在這方面，已有學(xué)者指出，應(yīng)將PPP立法納入現(xiàn)實(shí)法律體系整體考慮，走出現(xiàn)實(shí)的行政主導(dǎo)型，采取博弈立法模式[11]。本文從基本構(gòu)造的角度，對PPP特許經(jīng)營權(quán)收回協(xié)商型規(guī)制的基本原則、啟動要件、主體要件、程序要件四個方面進(jìn)行初步分析，其中每一方面都不同程度上體現(xiàn)了協(xié)商性。

（一）基本原則遵循

作為一種公私契約型合作模式，PPP特許經(jīng)營協(xié)議具有典型的公利為體私益為用特征[12]。收回特許經(jīng)營權(quán)作為對原經(jīng)營協(xié)議的一種劇烈變更，無論是于公利還是私益而言都意味著重大調(diào)整，在強(qiáng)調(diào)協(xié)商溝通的場景下，同樣也必須有基本的原則遵循。具體來說，以下三項(xiàng)原則尤為重要：

其一是特許經(jīng)營權(quán)的收回其啟動及過程應(yīng)符合正當(dāng)程序原則。在行政法上，正當(dāng)程序原則承載了程序正義這一現(xiàn)代行政基本價值，具體又可導(dǎo)出避免偏私、行政參與和行政公開等基本內(nèi)容[13]。在很大程度上，正當(dāng)程序原則是否得到遵循可以直接作為區(qū)分命令型規(guī)制和協(xié)商型規(guī)制模式的基本依據(jù)。在對特許經(jīng)營權(quán)收回的協(xié)商型規(guī)制中，正當(dāng)程序原則意味著即使因特許經(jīng)營權(quán)人過錯而導(dǎo)致提前終止特許經(jīng)營協(xié)議，政府部門也應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)程序進(jìn)行告知，并就相關(guān)利益分擔(dān)進(jìn)行充分協(xié)商和妥善處置。