全流程視角下高校政府采購管理優(yōu)化探析

吳曉兵

高校作為以教育指導(dǎo)、科學(xué)研究為核心職能的事業(yè)單位，是我國政府采購的關(guān)鍵主體之一。近幾年，隨著高校政府采購規(guī)模的日益擴大，在采購管理方面也出現(xiàn)了較多風(fēng)險點?；诖?，文章從全流程視角入手，闡述了高校政府采購的流程，剖析了高校政府采購管理的問題及原因，并提出了幾點優(yōu)化措施。

一、前言

全流程視角下，高校政府采購主要是高校以從事日常的政務(wù)活動、滿足師生需求的服務(wù)為目標(biāo)，依據(jù)法律規(guī)定范疇內(nèi)的集中采購目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)，利用國家財政性資金采購貨物、工程、服務(wù)的行為，具有采購對象廣泛、資金來源公共、采購過程單向的特征。通過對全流程視角下的高校政府采購進行優(yōu)化，可以在強化財政資金使用效率的同時，遏制采購階段涌現(xiàn)的不端行為?；诖?，探析全流程視界下高等院校采購管理的優(yōu)化措施非常必要。

二、高校政府采購方式及流程

依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二十六條規(guī)定可知，政府采購主要包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、單一來源采購、競爭性談判、詢價或者其他國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的采購方式。其中在公開招標(biāo)時，高校需要在招標(biāo)文件確定的時間、地點，經(jīng)過主持開標(biāo)會、宣布投標(biāo)截止時間已到、宣讀開標(biāo)大會紀(jì)律、現(xiàn)場監(jiān)督開標(biāo)過程、由監(jiān)督者確認(rèn)并當(dāng)眾拆封招標(biāo)文件同時唱標(biāo)、在開標(biāo)記錄表上記錄唱標(biāo)內(nèi)容以及由記錄人、投標(biāo)人代表、唱標(biāo)人與有關(guān)人員簽字等幾個環(huán)節(jié);而邀請招標(biāo)、單一來源采購分別需要從有限范圍供應(yīng)商處、唯一供應(yīng)商處依據(jù)原有采購項目、服務(wù)配套要求進行采購;競爭性談判需要在招標(biāo)后無供應(yīng)商投標(biāo)、無法事先計算價格總額、招標(biāo)所需時長無法滿足用戶緊急需要、無合格標(biāo)的且重新招標(biāo)沒有成立時展開;詢價的流程為成立詢價小組、確認(rèn)被詢價的供應(yīng)商名單、詢價、確認(rèn)成交供應(yīng)商。

三、全流程視角下高校政府采購管理的問題及原因

（一）人員權(quán)責(zé)不明

雖然現(xiàn)行財政部令第87號對高等院校政府采購工作中采購負(fù)責(zé)人主體責(zé)任的明確提出了要求。但是，在高校政府采購整個流程中，各環(huán)節(jié)主體責(zé)任具體承擔(dān)者仍然廣受爭議。這主要是由于當(dāng)前多數(shù)高校采用了混合管理模式，即不同階段任務(wù)由不同的職責(zé)部門負(fù)責(zé)。各部門之間形成了職責(zé)交叉、協(xié)作運行、相互牽制的關(guān)系，部門職責(zé)邊界模糊，互相推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）內(nèi)部管控效果不佳

長時間以來，高等院校政府采購工作都被看做廉政風(fēng)險防控與治理的關(guān)鍵領(lǐng)域。不管是院領(lǐng)導(dǎo)，還是普通教職工，均對政府采購工作投入了較大的關(guān)注。但是，當(dāng)前高等院校內(nèi)部管控重點仍然為采購階段，對于具有主導(dǎo)作用的采購前期、具有實質(zhì)價值的采購后期均不夠關(guān)注，沒有形成全流程閉環(huán)管理體系。采購前期調(diào)研論證不充分、采購后期核實把關(guān)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}頻出，經(jīng)常導(dǎo)致整個采購活動額外成本上升。

（三）廉政監(jiān)督形式化問題突出

當(dāng)前高校政府采購管理需求處于一個日趨擴大的態(tài)勢，每一所高校的政府采購支出都在億元以上，致使其成為眾多代理商、廠家‘圍獵的熱點，由此招致了愈加突出的腐敗風(fēng)險。再加上高校當(dāng)前采購的廉政監(jiān)督環(huán)節(jié)存在形式化、淺顯化傾向，無法嚴(yán)密監(jiān)測每一個采購環(huán)節(jié)，致使各環(huán)節(jié)問題串聯(lián)形成塌方式腐敗風(fēng)險頻出。比如，單在2013-2016年十八屆中央第十二輪巡視對中管高校黨委專項巡視結(jié)果中，就涉及了近二百名違紀(jì)人員。

四、全流程視角下高校政府采購管理的優(yōu)化措施

（一）明晰人員權(quán)責(zé)

高等院校政府采購模式從上層到基層涉及了策略決議、督促監(jiān)管、操作落實、歸口管制、運行觀察等若干個環(huán)節(jié)，只有明確各環(huán)節(jié)對應(yīng)人員的職責(zé)范圍，才可以保證人員權(quán)利與責(zé)任對等。根據(jù)我國當(dāng)前公立高校的具體情況，可以從每一項具體采購任務(wù)的整個流程入手，自下而上、逐級進行崗位的優(yōu)化設(shè)置以及對應(yīng)部門、崗位職責(zé)內(nèi)容的明晰。

1.對于貨物、服務(wù)、工程使用部門，應(yīng)在采購申請?zhí)峤磺捌?，全方面、深層次的開展調(diào)查研究。在采購項目調(diào)查研究、辯論驗證之后，進行項目確立批準(zhǔn)上報，并進行貨物、工程、服務(wù)提供方資質(zhì)條件、服務(wù)培訓(xùn)及售后、核心技術(shù)指標(biāo)的細化。同時以價格分值、技術(shù)分值的設(shè)定比例為切入點，進行評議審核辦法、合作協(xié)議最初稿件、技術(shù)參數(shù)分?jǐn)?shù)評定依據(jù)、合作協(xié)議簽署注意事項、報銷手續(xù)、驗收入庫要求的逐一明確。

2.對于政府采購項目歸口管理部門，應(yīng)立足歸口管理視角，對全部項目展開可行性論證。若貨物、服務(wù)、工程涉及進口設(shè)備，還需再次進行專家論證。在可行性論證、專家論證開展的基礎(chǔ)上，參與合同審核會簽、網(wǎng)上公開展示、項目驗收。

3.對于政府招標(biāo)采購職能部門，需要嚴(yán)格依據(jù)政策相符性、科學(xué)規(guī)范性方針，對招標(biāo)理想申請進行核對審批，同時明確招標(biāo)采購方式、擬定招標(biāo)采購文件及商務(wù)參數(shù)評分細則。隨后組織開展招標(biāo)、評標(biāo)并參與項目驗收、合同審核會簽。

4.對于高校主管部門，應(yīng)從宏觀層面入手，綜合考慮資源配置恰當(dāng)性、與發(fā)展規(guī)劃契合度，進行及時、嚴(yán)格審核批示。

5.對于高校監(jiān)督部門，應(yīng)圍繞全流程、全過程，協(xié)調(diào)各部門分工關(guān)系，規(guī)避人員不規(guī)范行為，保障任務(wù)的高效率、高質(zhì)量完成。

（二）強化內(nèi)部管控

公開招標(biāo)是高校政府采購常用方法，依據(jù)2017年10月財政部修訂后施行的《中華人民共和國政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六條可知，行業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求是政府采購人需要遵循的主要條例，采購單位也應(yīng)該根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范要求進行具有本單位特色的政府采購內(nèi)部控制制度、預(yù)算和實施計劃的編制?；诖?，除了在宏觀層面根據(jù)國家、上一級別主要管理部門最新要求強化相關(guān)責(zé)任體系、監(jiān)督管理體系的建設(shè)外，高等院校還需要根據(jù)最新修訂、完善的規(guī)章制度，從決策、管制、操作實施、監(jiān)督、運行等幾個層面入手，圍繞政府采購前期、政府采購階段、政府采購后期三個環(huán)節(jié)，梳理內(nèi)部控制流程，形成一個閉環(huán)的政府采購內(nèi)部管理體系。在閉環(huán)的政府采購內(nèi)部管理體系中，將監(jiān)督端口向前方推移，開放允許更多人員參與的風(fēng)險管制關(guān)卡，切實將風(fēng)險控制在還沒有萌芽、發(fā)展?fàn)顟B(tài)，為各環(huán)節(jié)有序推進、規(guī)范運行提供保障。

1.采購預(yù)算與計劃環(huán)節(jié)流程內(nèi)部管控。由于高等院校政府采購預(yù)算與計劃環(huán)節(jié)涉及了政府采購預(yù)算的審核、調(diào)整、批復(fù)、編制等諸多內(nèi)容，在內(nèi)部控制時，高校應(yīng)貫徹合理性、科學(xué)性、前瞻性方針，責(zé)令各業(yè)務(wù)部門在“一上”（財政部門印發(fā)部門預(yù)算編制的有關(guān)文件、通知，明確部門預(yù)算編制工作要求）之前，結(jié)合本部門資金配置標(biāo)準(zhǔn)、資金存量及實際工作需求，將下一階段年度采購預(yù)算建議數(shù)值（含采購量、所屬品目、編碼、類別、資金來源）上報給財務(wù)部門、政府采購中心。經(jīng)政府采購中心、財務(wù)部門共同對預(yù)算項目金額、品目審核后，由財務(wù)部門再次從資金配置科學(xué)性、預(yù)算指標(biāo)額度控制有效性視角進行審查，并與學(xué)校各部門進行信息交互，避免出現(xiàn)重復(fù)購置、配置不足等不良情況。

2.采購實施環(huán)節(jié)流程內(nèi)部管控。在高等院校政府采購實施環(huán)節(jié)，學(xué)校政府采購各業(yè)務(wù)部門應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》以及財政部、行業(yè)主管部門發(fā)布的規(guī)范類文件，結(jié)合各立項部門對采購項目使用、時間的要求，從采購方式、適用范圍、采購流程時長、特點等方面，進行采購方式選擇對照表的設(shè)置，選擇最佳采購方式。隨后從采購方式重大風(fēng)險點管控視角入手，進行內(nèi)部采購質(zhì)疑處理。比如，針對公開招標(biāo)采購模式中出現(xiàn)的采購人代表干預(yù)專家投標(biāo)風(fēng)險，可以由高校采購管理部門函詢招標(biāo)代理機構(gòu)以書面報告的形式回復(fù)。

3.采購驗收與支付環(huán)節(jié)流程內(nèi)部管控。在采購驗收環(huán)節(jié)，高等院校應(yīng)以政府采購項目完成且供應(yīng)商發(fā)出項目驗收申請為切入點，成立驗收小組，根據(jù)合同編制驗收程序、表格逐條驗收，驗收后出具報告。而在支付環(huán)節(jié)，高等院?？梢愿鶕?jù)項目采購集中、分散類型，嚴(yán)格履行對應(yīng)的國庫授權(quán)支付、政府采購預(yù)算內(nèi)集中采購預(yù)算外批復(fù)資金支付。鑒于高校政府采購項目與部門零星采購項目具有較大差異，在內(nèi)部控制流程責(zé)任主體明確的同時，高等院校應(yīng)對審批流程進行進一步簡化，授予審核崗工作者協(xié)同采購管理部門負(fù)責(zé)人、財務(wù)部門辦理支付手續(xù)的權(quán)利。

（三）提升廉政監(jiān)督實效

廉政監(jiān)督實效性的提升，對于切實優(yōu)化高等院校政府采購管理至關(guān)重要。在全流程視角下，高?？梢砸罁?jù)工程、服務(wù)、貨物各自領(lǐng)域中分類，確定牽頭監(jiān)督管理部門。同時發(fā)掘財務(wù)、監(jiān)察、審計、財產(chǎn)、基建等關(guān)鍵部門、關(guān)鍵崗位的作用，保障監(jiān)督機制、決策機制、執(zhí)行機制的順利運行。

1.除了將政府采購業(yè)務(wù)執(zhí)行情況與各業(yè)務(wù)部門及負(fù)責(zé)人工作績效有機聯(lián)系以外，可以進一步構(gòu)建與本單位政府采購業(yè)務(wù)流程無縫契合的監(jiān)督機制。嚴(yán)格督促單位領(lǐng)導(dǎo)、政府采購部門、使用部門、歸口管理部門履行日常監(jiān)督管理職責(zé)，而審計單位這需要根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的政府采購內(nèi)部舞弊、腐敗問題，第一時間糾偏釋疑、懲處，保證廉政監(jiān)督體系覆蓋政府采購的整個流程。

2.廉政監(jiān)督信息平臺是對高等院校政府采購廉政監(jiān)督的有力硬件支撐，也是實現(xiàn)高等院校政府采購業(yè)務(wù)有序管理的必備條件。考慮到政府采購業(yè)務(wù)全流程的相關(guān)采購信息不僅具有對內(nèi)使用的需求，而且具有對外發(fā)布的規(guī)定，為了避免信息孤島效應(yīng)對廉政監(jiān)督實效性的不利影響，可以進行政府采購全流程廉政監(jiān)督管理數(shù)據(jù)鏈的建立。以全流程數(shù)據(jù)的互相聯(lián)通為核心，橫向跨越諸多與政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)部門無縫銜接的數(shù)據(jù)鏈，整合全流程各部門獨立的系統(tǒng)管理數(shù)據(jù)。隨后經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)信息交互體系，實現(xiàn)政府采購信息、支付信息、履約信息、投訴質(zhì)疑信息、廉政監(jiān)督信息的及時、完整傳遞。為了保證廉政監(jiān)督信息平臺的平穩(wěn)運行，高等院校政府采購管理部門應(yīng)關(guān)注材料移交完整性、發(fā)布平臺權(quán)威性、信息披露客觀性、信息發(fā)布及時性，采取精確到人的信息披露疏失問責(zé)模式，從整體到節(jié)點、從開始到結(jié)束、宏觀到微觀配合廉政監(jiān)管工作，保障廉政監(jiān)管工作的直觀實效性。

五、結(jié)語

綜上所述，全流程視角下的高等院校政府采購管理涉及了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、詢價等多種類型，流程復(fù)雜，程序繁多，隱藏著諸多不可控風(fēng)險因子。因此，高校應(yīng)從整個政府采購流程入手，剖析現(xiàn)存薄弱問題及產(chǎn)生源頭，有針對性地制定政府采購管理方案及內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化對策，保證政府采購活動的高效、經(jīng)濟開展。

（作者單位：江蘇商貿(mào)職業(yè)學(xué)院）