政府與社會資本合作（PPP）項目投資變動原因分析及概算調(diào)整方案研究

柏璐

財政部政府和社會資本合作中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年半年報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，今年上半年管理庫新入庫項目482個、投資額7，935億元，凈增項目186個、凈增投資額3，819億元。隨著越來越多項目開工，PPP項目建設期各類問題凸顯，其中超計劃投資便屬于PPP項目建設期高頻出現(xiàn)的問題之一。

一、PPP項目投資建設期問題及解決

（一）PPP項目概算的含義

PPP項目的概算主要是指建設項目工程概算。建設項目工程概算是確定建設項目的全部建設費用的總文件，它包括該項目從籌建到竣工驗收交付使用的全部建設費用。

PPP項目在工程可行性研究報告批復后進入初步設計階段[注：依據(jù)《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》要求：“對于政府投資項目，整合工程可行性研究和初步設計文件，政府投資項目按照初步設計深度編制工程可行性研究報告”）]，初步設計作為概算的依據(jù)不僅框定了項目投資和融資額度，同時決定了項目現(xiàn)場實施的難易程度。

根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)和實踐操作規(guī)定，項目投資概算（主要指設計概算）的主要作用來自于：（1）投資計劃（2）法律責任（3）預算控制（4）經(jīng)濟效益與績效考核

（二）PPP建設項目超預算主要原因

1.前期工作不充分

PPP項目前期工作的準備時間短，難以準確界定項目的范圍、內(nèi)容和標準;其次，再前端識別、準備采購過程的程序冗長，項目招采落地，壓縮了設計的時間、設計勘察深度不夠，對項目用地、環(huán)境、氣候、水文等基礎情況了解不足;可行性研究報告和初步測算比較粗略，與項目實際施工脫節(jié)。

2.建設期與項目脫節(jié)

PPP相關建設主體關系不明確，全過程造價咨詢單位委托方錯位。投資人既是項目公司出資代表，又是施工單位，被審計立場不充分，對工程造價過程中的監(jiān)管力度缺乏。造成項目公司既是運動員又是裁判員的現(xiàn)象。與付流建設項目下的工程監(jiān)理身份問題仍然存在。

3.其他客觀因素

因市場條件短期內(nèi)急速改變，從而使得PPP建設項目投資需要調(diào)整。例如材料價格上漲、地質(zhì)條件變化、國家政策調(diào)整或者其他不可抗力因素等等。

不同因素對投資超概的影響程度各部相同，其中，前期工作論證不充分導致投資調(diào)整影響程度最高，不可抗因素對PPP投資影響程度最低。

（三）PPP項目投資建設期處理依據(jù)

二、PPP項目投資建設期投資額調(diào)整流程梳理

項目投資超出概（估）算后最有效的做法應該是先對超概（估）的原因進行分析，然后根據(jù)分析結(jié)果做出是否應該申請調(diào)整概（估）算的決定。綜合上述規(guī)定，結(jié)合地方實際操作案例，本文建議PPP項目超計劃投資調(diào)整按照以下流程操作：

（1）研究項目所在地的政策、規(guī)定，逐級向上梳理，因地制宜確定合理規(guī)范的操作流程。

（2）項目設計、施工、監(jiān)理單位共同提出項目投資調(diào)整申請，明確調(diào)整內(nèi)容、規(guī)模、原因及方案。

（3）投資主管部門自行或聘請第三方機構(gòu)審核評估項目公司上報的調(diào)整材料。因項目公司自身原因?qū)е碌某媱澩顿Y，建議不予調(diào)整。

（4）在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下，建議項目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行，同時就PPP項目操作流程而言，假設原招標采購依然合規(guī)有效。

（5）調(diào)整后的項目可行性研究報告、初步設計、施工圖設計以及兩評一案應在國家發(fā)改委PPP項目監(jiān)測服務平臺及財政部政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息中更新信息。

（6）實施機構(gòu)與項目公司溝通擬定補充合同，明確投資調(diào)整的風險分配機制和投資回報機制，報同級人民政府審核通過后簽約執(zhí)行。

（一）PPP項目超計劃投資處理國家相關規(guī)定分析

（二）PPP項目超計劃投資處理政策總結(jié)

根據(jù)以上規(guī)定，項目單位未經(jīng)批準不得擅自調(diào)整項目規(guī)模。確需調(diào)整時，應事先嚴格執(zhí)行重新審批程序。當出現(xiàn)項目超概算達到10%以上時，須重新完善審批程序。另外PPP項目還不同于傳統(tǒng)工程項目，PPP項目中前期階段“項目單位”），待PPP項目公司成立后，“項目單位”又轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目公司。很多PPP項目在前期階段政府方已完成可行性研究報告及核準手續(xù)，由于各種原因在簽訂《PPP項目合同》后或開始建設過程發(fā)現(xiàn)項目總投資超（估）概算和或者需調(diào)減（估）概算，而此時的“項目單位”已從政府方轉(zhuǎn)移到了PPP項目公司，如果調(diào)整概算的審批問題沒解決，則可能會由PPP項目公司承擔相應風險。

由于調(diào)整概算尤其是超概算的后果相對嚴重，超概算后的處理流程比較復雜，所以應認真應對，在條件允許的情況下，應提前規(guī)避，盡量避免發(fā)生超概算的發(fā)生。

三、結(jié)語

當PPP項目建設投資期間發(fā)生超概問題時，需要注意的問題主要有幾個點：

（一）超概的原因分析：如果因不可抗力原因?qū)е碌某?，區(qū)發(fā)改委有權進行審核批復，從而調(diào)整項目概算。

（二）10%的紅線：PPP超概算超過10%，應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序。

應當將項目概況報人民政府常務會議審定，審定沒有通過，則按照原可研修改初步設計概算，審定通過就則需要相關單位重新編制和報批可研。根據(jù)已經(jīng)重新調(diào)后的可研編制兩評一案，進行評審報批。

（三）因地制宜原則：在具體項目操作過程中如遇相關問題，建議首先從項目屬地的縣（區(qū)）級政策、規(guī)定入手逐級向上梳理，以求因地制宜，為問題解決找到最合適路徑。

分清責任歸屬：對于因設計漏項引起項目增加造價的，要在簽訂設計合同時明確由設計單位承擔相應的經(jīng)濟責任。對于社會資本方自行設計變更或者其他原因?qū)е峦顿Y增加，該部分責任由社會資本方自行承擔，政府方不予以負責。對于因政府部門原因造成的投資增加，政府部門應當承擔此部分責任。

（作者單位：同濟大學經(jīng)濟與管理學院）