國有林場財政補助相關(guān)問題的思考

曾露陽

隨著事業(yè)單位管理模式全額撥款、差額撥款和自收自支單位改革為經(jīng)營性企業(yè)、公益一類事業(yè)單位、公益二類事業(yè)單位及行政類單位，國有林場根據(jù)單位屬性與其經(jīng)營主要功能，劃分到公益一類事業(yè)單位或公益二類事業(yè)單位。本文在“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用”的預(yù)算體制管理辦法下，對國有林場財政補助的相關(guān)問題進行初步探討與分析。

一、國有林場財政補助的現(xiàn)存問題

（一）外部性問題

國有林場森林培育、林產(chǎn)品開發(fā)利用符合公共物品的定義，具有公共物品的特征，公共物品的正外部性和負外部性貫穿其整個經(jīng)營活動及其產(chǎn)品。國有林場以改革總目標“全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以生態(tài)建設(shè)為主，分類推進，保護生態(tài)，保障職工生活”為首任，在“以生態(tài)建設(shè)為主，保護生態(tài)”經(jīng)營活動中，充分體現(xiàn)了國有林場外部性經(jīng)濟效果的正外部性和負外部性，表現(xiàn)在當林場投入人力物力，開展營造林生產(chǎn)、建設(shè)培育各種功能防護林的時候，其外部經(jīng)濟效果表現(xiàn)在保持水土，防風固沙，涵養(yǎng)水源，調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、保護生物多樣等生態(tài)效能方面的正外部性，但其生態(tài)效能產(chǎn)品無法通過市場交換實現(xiàn)其對林場付出的價值補償，卻為其他消費者無償使用;負外部性則表現(xiàn)在林產(chǎn)品的開發(fā)利用上，林產(chǎn)品的開發(fā)利用，林場獲得經(jīng)濟收益，但其生態(tài)效能卻喪失，造成生態(tài)環(huán)境破壞及成本轉(zhuǎn)嫁到其他消費者身上，形成環(huán)境福利損失與不公平分擔及森林資源的低效配置。在現(xiàn)階段科學(xué)技術(shù)力量不足以支持林場生態(tài)效能產(chǎn)品的計量及核算效益下，國有林場的經(jīng)營效果在資產(chǎn)負債表上還未能得到充分的體現(xiàn)。

（二）一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付問題

在“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用”的預(yù)算體制管理辦法下，國有林場獲得的財政補助資金基本為定項補助（按專項轉(zhuǎn)移支付要求使用資金），如林業(yè)事業(yè)費、森林撫育補助、森林質(zhì)量提升補助、林木良種補助等均為定項補助，國有林場在獲得財政補助資金的同時，需要按照中央下達的資金文件依法依規(guī)，按照一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的要求去使用，林業(yè)事業(yè)費只能用來發(fā)放編制內(nèi)職工薪酬，合同制員工只能用林場經(jīng)營所得來發(fā)放，而經(jīng)營所得則需要納入預(yù)算管理，進行統(tǒng)收統(tǒng)支管理;森林撫育補助只能支付森林撫育作業(yè)等。從而造成國有林場的自主權(quán)及統(tǒng)籌調(diào)配能力被削弱，林場主官運籌帷幄的能力及職工的工作積極性受到抑制。

（三）獲得財政補助金額多或少的問題

國有林場劃分到公益一類事業(yè)單位可理解為財政全額撥款單位，公益二類事業(yè)單位可理解為財政差額撥款單位。同為一類或二類單位，獲得財政補助的金額卻有可能不盡相同。除了地方經(jīng)濟發(fā)展水平高低狀況除外，主要原因一是政府財政資金預(yù)算總體上是有限的，各單位之間存在著此消彼長的競爭關(guān)系;二是預(yù)算資金供求上的信息不對稱性;三是政府預(yù)算管理活動中的設(shè)租尋租行為;四是政府預(yù)算監(jiān)督部門面臨偏好加總的困難及組織協(xié)調(diào)的交易成本;五是單位競爭有限政府預(yù)算資金的博弈能力等造成。

（四）依法依規(guī)使用財政補助問題

國有林場財政補助資金多為定項補助。預(yù)算管理法制化、系統(tǒng)化、標準化日臻完善。林場經(jīng)營活動中在某一財政專項資金未到位，但為了經(jīng)營之便利，時有出現(xiàn)挪用財政資金的現(xiàn)象;較為嚴重的則是有些林場不與時俱進，不更新知識結(jié)構(gòu)，法律意識淡薄、預(yù)算管理知識有缺陷，對政府的一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付理解不透徹，或置《預(yù)算管理法》《財政資金使用辦法》等于不顧，明知故犯，導(dǎo)致出現(xiàn)挪用、擠占、截留財政資金的問題發(fā)生。

（五）國有林場等、靠、要財政補助的問題

公益一類單位比公益二類單位等、靠、要財政補助問題表現(xiàn)得相對嚴重一些。公益一類單位持續(xù)性發(fā)展資金均由國家財政撥款，有的林場為規(guī)避領(lǐng)導(dǎo)風險或者說有些領(lǐng)導(dǎo)開拓創(chuàng)新能力不足或經(jīng)營領(lǐng)導(dǎo)水平等問題，沒有充分利用森林資源進行科學(xué)合理的開發(fā)利用，創(chuàng)造經(jīng)營性收入，彌補國家財政收入。而公益二類單位，因為是差額撥款單位，為求自身發(fā)展及維持林場正常經(jīng)營之需要，不得不千方百計探索經(jīng)營之道，充分利用國有資產(chǎn)，不斷創(chuàng)造經(jīng)營性收入，謀求經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益的最大化。

二、國有林場財政補助完善措施及辦法

（一）減低外部性的影響

政府間事權(quán)的劃分，是財政分權(quán)管理體制的基本內(nèi)容和制度保障，事權(quán)明晰，意味著各級財政支出范圍的確定。由于國有林場在“以生態(tài)建設(shè)為主，保護生態(tài)”經(jīng)營活動中外部性的存在，在市場中無法通過自身力量將外部性內(nèi)部化。政府預(yù)算管理部門應(yīng)根據(jù)外部性原則，確定生態(tài)建設(shè)成本的轄區(qū)范圍，使成本分擔的地理邊界同受益或受損范圍一致，實現(xiàn)成本的受益或受損在地理范圍上的完全內(nèi)部化，不至于外溢到其他轄區(qū)。國有林場的生產(chǎn)經(jīng)營活動在其轄區(qū)內(nèi)遍及鄉(xiāng)鎮(zhèn)山村，為使生態(tài)效益成本與受益受損轄區(qū)匹配，林業(yè)主管預(yù)算管理部門應(yīng)通過制度安排，以征稅或補貼的方式下放到國有林場。

（二）進一步加強一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的改革和完善

在政府合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責任的前提下，政府形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項目轉(zhuǎn)列為專項轉(zhuǎn)移支付，并取消地方配套資金;屬于地方事權(quán)的項目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，科學(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測算因素、權(quán)重、充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況;降低信息不對稱的原因，真實反映各林場的支出成本差異;加強法律知識教育，杜絕設(shè)租尋租行為及人為偏好加總的現(xiàn)象發(fā)生，促進林場間生態(tài)效益服務(wù)均等化;規(guī)范老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配，促進林場區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）依法依規(guī)申請獲取及使用財政資金，加強預(yù)算、績效、內(nèi)部控制管理

1.預(yù)算管理部門和國有林場全員要求加強《國有林場改革辦法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》《財政資金管理辦法》等文件的學(xué)習(xí)，杜絕任何單位挪用、擠占、截留財政資金的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)階段國有林場根據(jù)《國有林場改革辦法》上的財政專項名錄編制財政專項實施方案進行申請獲取財政資金。財政專項實施方案編制不許弄虛作假，作業(yè)設(shè)計要科學(xué)合理，真實反映項目實施內(nèi)容，實操性強，費用估算符合當?shù)亟?jīng)濟水平，不許過高或過低。對于申請獲取到財政資金，必須根據(jù)財政資金文件上載明的資金用途?？顚Ｓ茫彝ㄟ^財政專戶零余額賬戶直接支付給提供勞務(wù)方，結(jié)算支付財政資金項目費用財務(wù)票據(jù)必須真實有效、完全，金額核算準確，會計使用科目正確，會計檔案并進行有序保管。

2.加強預(yù)算、績效和內(nèi)部控制管理。

國有林場根據(jù)《預(yù)算管理辦法》，實行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，收支兩條線，有預(yù)算才有支出，事前事中事后監(jiān)管的預(yù)算管理辦法。林場實施財政資金預(yù)算管理是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、提高各部門管理水平的必然要求，確立了以財政支出效果為最終目標的財政支出方向;預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果，加強了各部門的效率意識、收益意識和提高了林場經(jīng)營管理水平。伴隨著預(yù)算改革的深化，財政資金績效評估成為預(yù)算改革的重要內(nèi)容，其重要性日益突出，要規(guī)范財政資金管理，更注重財政支出的性能及效果。實施財政資金的內(nèi)部控制，是彌補各部門資金使用監(jiān)督機制的重要手段，也是財政資金支出科學(xué)性有利于提高透明度和反映成本內(nèi)容，促進財政資金支出的合理性，提高資金使用效率;加強對財政資金的有效監(jiān)督管理，實現(xiàn)財政資金管理規(guī)范化、科學(xué)化、制度化等。

（四）加強學(xué)習(xí)，調(diào)動林場經(jīng)營積極性，提高國有林場競爭力

1.提高國有林場一般性轉(zhuǎn)移支付比例，能使林場有效統(tǒng)籌安排調(diào)配使用經(jīng)營資金。去掉專項轉(zhuǎn)移支付的條條框框，林場生產(chǎn)經(jīng)營資金統(tǒng)籌調(diào)配有了余地，林場主官運籌帷幄的能力得到發(fā)揮，有效調(diào)動國有林場經(jīng)營主動性及熱情。

2.為避免國有林場等、靠、要財政補助問題。國有林場應(yīng)勇于擔當，不僅為實現(xiàn)林場經(jīng)營目標而努力，而也應(yīng)以為國家分擔財政困難為己任，國有林場在保持第一產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的前提下，應(yīng)該多渠道多途徑整合國有資源，在第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)及林下經(jīng)濟領(lǐng)域根據(jù)林業(yè)生產(chǎn)特點，加大林業(yè)產(chǎn)品科學(xué)研發(fā)力度，推陳出新，謀劃立體式多元化的林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，盡可能多的為國家財政貢獻林業(yè)經(jīng)營非稅收入;在創(chuàng)造經(jīng)濟收入的同時，國有林場應(yīng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨員的使命感及責任感，深化保持黨員的先進性和模范性，樹立黨員先鋒模范典型，大力宣揚，充分發(fā)揮林場黨員先鋒模范作用;學(xué)習(xí)先進林場經(jīng)營成功經(jīng)驗，不斷提高林場經(jīng)營水平;建立創(chuàng)新激勵機制，提倡開拓創(chuàng)新;建設(shè)企業(yè)文化，調(diào)動員工主人翁思想，提升職工安全感、幸福感、獲得感;從而在全方位提高國有林場競爭力，為實現(xiàn)林場經(jīng)營目標和分擔國家財政不懈努力。

三、結(jié)語

國有林場在生態(tài)效益無法得到有效核算的情況下，要想走企業(yè)化的道路，完全推向市場，必須運用科學(xué)手段來解決公共物品外部性的問題?，F(xiàn)階段的國有林場應(yīng)依法依規(guī)獲取和充分使用財政資金，降耗節(jié)能，嚴控成本，提質(zhì)增效，提高財政資金收益率，堅持國有資產(chǎn)管理原則，拓寬林業(yè)經(jīng)濟生長點，完全實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，“十四五”期間持續(xù)稟承和主導(dǎo)地方林業(yè)事業(yè)發(fā)展及繁榮昌盛的宗旨，力求林業(yè)行業(yè)整體效益最大化。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)國有欽廉林場）