對TOT項目融資模式目前發(fā)展狀況的研究

韓志超（沈陽建筑大學管理學院， 遼寧 沈陽 110168）

0 引 言

TOT全名為Transfer-Operate-Transfer，即移交-經營-移交。TOT融資模式是指由政府或者原有公司將已經建設好的項目工程轉交給投資公司（人），有償地給予一定期限的經營權，由投資公司（人）進行運營管理控制[1]；投資公司（人）在這一有限的經營期內進行運營，收回投資資金，取得相應的合理收入，并在經營期滿后再將項目的經營權交回政府或原有公司。

1 TOT融資模式的實施過程

新興的TOT融資模式在我國運行多年，實施程序也日漸成熟。筆者以我國政府部門項目發(fā)起TOT融資為起點，闡述TOT項目融資的主體程序（見圖1）。

圖1 TOT項目融資實施程序

（1）首先由項目的融資方（政府部門或項目的發(fā)起方）進行項目的前期策劃，確定和編制相關的項目建議書，提交到相關部門審批，國家批準后方可實施項目。

（2）批準實施后，融資方可成立項目特殊目的公司（Special Purpose Corporation，SPC），確定項目的經營范圍、經營權、管理規(guī)劃、所有權、項目的實施期監(jiān)管、協調等，確立項目法人制度，合法合規(guī)。

（3）由SPC公司開始進行項目的招投標。招投標過程須符合國家相關法律法規(guī)。以TOT項目受讓方的形式招標，過程可以對比BOT招投標形式，包括招標準備、資格預審、準備招標文件、評標等。在招投標過程中應該在項目招標文件中確定項目的建設規(guī)模、經營年限、經營范圍、資金財務管理、收益分配等條款，投資方在購買招標文件后看自身是否符合規(guī)定。在激烈的競拍中，SPC公司一定要嚴格審查競拍方，排除不利因素，正確選擇經營者，這是整個項目實施的重點所在。

（4）在確定經營者后簽訂合同，移交項目。經營者按照相關條款進行投產運營，根據要求給予轉讓方相關資金。轉讓方接收資金后可以進行下一個項目的開發(fā)投資。

（5）運營期滿后移交給轉讓方。

2 TOT融資模式存在的問題

2.1 國家項目融資對應的法律體系不健全

我國的項目融資相關法律法規(guī)目前為止還處在方向性的指導階段，而不是全方位地指導、規(guī)范市場，無法調控市場。目前我國融資市場配套文件只有中央政府允許社會資本允入的項目文件、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的項目融資實操文件（特許經營協議示范文本、特許經營條例等）和國家關于我國各類法人及其在境外控股企業(yè)在境外投資的系列管理辦法。由于沒有直接性的全方位的立法，我國TOT融資市場魚龍混雜現象屢見不鮮，違規(guī)操作屢禁不止。這樣不利于對國家融資市場進行監(jiān)管、有效的監(jiān)督，也不利于融資市場健康向前發(fā)展。

2.2 政府部門與國有企業(yè)對融資項目的壟斷

目前，我國的融資項目絕大部分在政府部門以及國有企業(yè)中。融資項目周期長、投入資金大、運營管理技術要求高等特點遏制了很大一部分民營私有企業(yè)的進入，大多有能力、有經驗、資金雄厚、管理技術全面的國有企業(yè)才有這個實力進行項目運轉，而且政府部門又急于緩解財政壓力、迅速回款、使項目投產盈利，只能與相對合適的國有企業(yè)合作。當地政府保證了財政收入，城市得到投資發(fā)展，只是損失小部分的經營權；國有企業(yè)融到了資金，賬面上有了營業(yè)收入流水，公司得以運轉，但是，這違背了國家項目融資的初衷。社會的資本沒有進入到政府的項目中來，項目運轉不靈活，國家最終承擔的風險也是巨大的。

2.3 項目運營期間工程項目回收價值難以確定

融資方與投資方簽訂合同后，將經營權交于對方，而經營者急于在短時間內獲得最大利益，在合約期內盡可能地增大自己的資產規(guī)模，沒有長遠的項目健康的經營規(guī)劃。經營期滿后，該項目的折舊破損可能達到不可想象的地步，盡管對土地來說其價值一般不會出現降低，但是項目本身就不能正常估價了。移交后，由于上一任經營者的錯誤管理、非常規(guī)的使用，項目本身受之前的管理理念、經營模式影響，不能正常合理地運轉下去，在競爭激烈的國際市場中也會被淘汰出門，而這樣的項目注定是一個失敗的例子。

2.4 對經營者的選擇與監(jiān)察不到位

融資方對經營者的正確選擇是整個項目的重點，我國很多TOT項目中因經營者選取失敗而導致城市經濟發(fā)展停滯、財政收入下降、項目爛尾的比比皆是。一方面，政府（相關融資者）在招投標階段選擇經營者的時候只顧著利益最大化、項目早些啟動、誰家出的資金高就選擇哪一家，對投標者的審查不足，忽視了對企業(yè)文化、企業(yè)能力、企業(yè)的道德誠信水平等的考量，選擇了那些信譽低、業(yè)務能力差、運維管理水平差的不良經營者[2]。另一方面，在項目運營期間，經營者擁有著項目的所有權，但本著利益最大化，隨意利用項目所在范圍的土地進行違規(guī)的投機行為，違建、違拆，破壞了原有的項目設施，損害了公共利益，這也是融資方的監(jiān)察失職、管控不力導致的。

3 解決目前TOT項目融資存在的問題的對策建議

3.1 加快國家法律法規(guī)的準確落實與政府職能轉型

協調政府與市場關系的基石就是融資法制化。對于我國現有的關于項目投融資的法律法規(guī)進行有針對性的分類，針對外資進入中國市場進行投融資的項目，適當放寬審批政策；針對融資項目的立項、創(chuàng)辦SPC項目公司、招投標過程管理、經營者的選擇、運營期內的監(jiān)管、移交的項目回收等，國家應出臺更加細致的法律規(guī)范。以政府與社會資本合作推進國家治理體系和治理能力現代化，需要國家建立更加包容開放的治理格局，以頂層設計合理規(guī)劃政府與市場的權力邊界[3]。疏導市場環(huán)境、規(guī)劃市場機制，尤其是在對經營者選擇的程序時候，要有相關的行業(yè)標準和準入制度，把控項目正常合規(guī)地、健康地運營下去。這也可以降低國家政治、外匯、法規(guī)等方面的風險。此外，要落實國家行政體制改革戰(zhàn)略，轉變政府職能，形成行業(yè)管理新格局。

促進融資項目公司的轉型升級，打造高端的項目融資企業(yè)，借助“一帶一路”倡議，實現我國項目融資業(yè)走出國門。實施社會私有企業(yè)的供給側改革，為工程建設提供整體化的綜合服務，提高行業(yè)工作管理效率和價值。以工程項目建設程序為主線，理順國家行政管理體制，治理工程咨詢業(yè)產業(yè)結構，建立有利于項目投融資全過程的法律法規(guī)體系，配套相應的制度政策。

3.2 加大對社會資本的扶持力度，保證融資市場的透明規(guī)范化

為了更好地清潔投融資項目市場環(huán)境，我們應鼓勵和扶持民營企業(yè)和外資企業(yè)將社會私有資金投資到國有或政府項目中來，實現市場運作靈活起來。在選取經營者的階段，政府或項目所有者要根據情況將目光多放在有實力、口碑好、管理能力優(yōu)越的民營企業(yè)或者外資企業(yè)。對民營經營者企業(yè)的貸款融資過程，相關金融、銀行機構可以加快審核速度、簡化審批程序、對民營企業(yè)的融資項目稅收給予減免。放寬市場準入條件讓更多社會私有資本進入項目市場中來。在整個項目運營階段保持信息公開化、程序公開化、政策公開化、項目運營情況公開化等，改善融資環(huán)境使市場更加透明。鼓勵現有民營企業(yè)組成聯合體，通過聯合承攬方式實施“一線多點”的全過程TOT項目運行模式。鼓勵通過并購、重組等方式，打造具有全過程綜合實力的經營企業(yè)。加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)一批熟悉全過程TOT項目運營業(yè)務、具有統(tǒng)籌管理能力的高端人才。

3.3 對運維期間的融資項目進行檢查、監(jiān)管、評分制度，規(guī)范市場

很多時候由于項目所有者疏于對經營者的管理、監(jiān)督，造成項目運營不良、甚至破產，所以政府（項目所有者）和監(jiān)督管理部門要在項目運營階段不定時地對融資項目進行實地走訪、督查督辦、監(jiān)督經營者是否按照項目規(guī)劃進行。嚴禁一切原因的土地投機事件發(fā)生；如發(fā)現項目違規(guī)、違反相關管理條例、與合同不符的一律進行整改，并且在整改結束后上報整改報告，如發(fā)現屢教不改的，且造成嚴重損失的，對其經營者的項目強制進行收回，追繳損失。

在監(jiān)督檢查過程中可以引入項目運行評分制度，制定檢查評分標準，對檢查項目每個大類別分為保證項目和一般項目，對每一項項目檢查要求按照完成效果進行打分，總分設置為100分，設置合格分60分，將每一次的檢查結果上傳到項目系統(tǒng)管理平臺上，按照月、旬、年為單位進行分數管理審核評價，這樣就可以對項目進行實時監(jiān)督管控。表1為檢查項目評分表。

表1 檢查項目評分表

3.4 嚴格對投資經營者的審核、考察

招投標期間，根據國家法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范標準、市場準入條例等嚴格選擇項目投資經營者，在評標定標期間對投標公司進行實地的調查，通過對其公司經營狀況、財務收支狀況、行業(yè)誠信狀況、社會口碑等對相應的指標進行收集梳理進行排名，對比投資報價情況綜合進行排名，最終選取最佳的投資經營者。杜絕選擇承諾給予的利益多的公司作為經營者。

項目運營期間，適時對經營者的項目運營管理狀況、財政收支、負債情況等進行檢查，所有者負責對項目工程的監(jiān)督權，規(guī)避風險。

運營期滿項目收回期間，當運營期滿后，項目所有者對其項目從經營者手中收回時，經營者要對在經營期間的經營狀況進行總結、歸檔項目期間所有相關資料、項目折舊清單表，所有者有權對其收回項目進行剩余價值估算，兩方按照合同書上的折舊條款與實際驗算估價商討收回價格，避免因經營者運營期間的項目折舊嚴重給項目所有者帶來利益上的損失。

4 對我國未來TOT項目融資的展望

雖然我國的相對的法律法規(guī)和融資市場機制還不是很成熟，TOT項目在我國未來的發(fā)展還是有著巨大潛力的。發(fā)掘民間企業(yè)來盤活社會經濟，雖然市場準入有限制、法律法規(guī)不健全、缺少保障、行政干預太多、多頭管理現象嚴重[4]。但我國政府相關部門正加快、加大政府職能轉型、完善相關法律法規(guī)政策、加強市場管理機制、加大民間資本扶持力度為了營造出一個競爭公平公正、行政管理透明的投資市場。我們國家近些年正大力開發(fā)中西部地區(qū)，為了改善地區(qū)發(fā)展、縮小東西差距，引入外資和社會資本。TOT項目模式恰好符合國家建設發(fā)展要求，無疑是開發(fā)中西部地區(qū)盤活經濟的重要舉措，對長遠發(fā)展地區(qū)經濟是一個強有力的推手。

5 結 語

綜上所述，TOT項目融資模式發(fā)展前景廣闊，對我國經濟發(fā)展及基礎建設有著強有力的作用，同時也存在著很多風險，不確定因素很多，但是隨著我國國家政策不斷完善，TOT模式也會日益成熟。