基于水庫(kù)移民安置的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究

廉 潔

(丹東市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，遼寧 丹東 118000)

水庫(kù)工程的特殊性決定了非自愿水庫(kù)移民的復(fù)雜性，較其他工程水庫(kù)移民的配套政策、后期扶持、安置途徑及其方式有所不同。近50 a來(lái)，為滿足水利工程建設(shè)需求我國(guó)移民搬遷了1 200多萬(wàn)人，水利工程為促進(jìn)城市化、工業(yè)化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要保障，對(duì)保護(hù)區(qū)域防洪安全、工農(nóng)業(yè)供水等發(fā)揮著不可替代的作用。同時(shí)，水庫(kù)移民安置作為一類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題越來(lái)越引起各級(jí)政府的重點(diǎn)關(guān)注[1-3]。實(shí)踐表明，水庫(kù)移民安置系包含移民生活重建與人口搬遷兩個(gè)緊密相連且相互區(qū)別的社會(huì)過(guò)程，該過(guò)程受經(jīng)濟(jì)條件、扶持政策、自然環(huán)境、人口規(guī)模等多種因素的綜合影響，存在較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)移民安置風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)價(jià)與準(zhǔn)確識(shí)別，最大程度的降低貧困風(fēng)險(xiǎn)已成為水庫(kù)移民安置的基本條件。本文以丹東市為例，全面識(shí)別和科學(xué)評(píng)價(jià)了其移民安置的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[4,5]。

1 丹東市水庫(kù)移民特征

丹東市地處長(zhǎng)白山南麓、中朝邊境南部，下轄2市、1縣、5區(qū)，總面積1.52萬(wàn) km2。該地區(qū)屬溫暖帶亞濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，氣候環(huán)境因地貌形態(tài)差異存在明顯變化，年降水量881.3～1 087.5 mm，暴雨主要集中于7月至8月，夏季降水約占全年的60%。丹東地區(qū)江河水系密布，主要有大洋河、鴨綠江和沿河水系，大江大河有大洋河、鴨綠江、叆河、渾江4條，長(zhǎng)度超過(guò)2 km以上的河流有944條。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)水資源豐富，降雨量較多，多年平均水資源總量84.88億 m3，平均徑流深81 mm，產(chǎn)水模數(shù)57.48萬(wàn) m3/km2。丹東地區(qū)移民安置存在經(jīng)濟(jì)條件差、生產(chǎn)技能低、移民文化素質(zhì)不高、土地資源匱乏、涉及區(qū)域廣、安置進(jìn)度不一、移民數(shù)量多、規(guī)模大、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件差異大等特點(diǎn)。此外，丹東市水庫(kù)移民還存在多宗教信仰以及少數(shù)民族眾多的特征。境內(nèi)居住有滿、回、蒙古、錫伯等29個(gè)少數(shù)民族，其中水庫(kù)移民牽涉到多個(gè)少數(shù)民族，多宗教信仰與多民族決定了丹東市特殊的移民安置問(wèn)題。

2 水庫(kù)移民安置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

生活恢復(fù)重建和水庫(kù)移民搬遷過(guò)程中，文化、政策、人口及環(huán)境等因素相互作用，從而使得移民的生活及其社會(huì)生產(chǎn)可能存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)損失。隨著人類文化學(xué)、社會(huì)學(xué)、更多的交叉學(xué)科對(duì)水庫(kù)移民研究的不斷深入，諸多學(xué)者認(rèn)為移民面臨的貧困風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)作為移民安置的首要風(fēng)險(xiǎn)。其中，生活重建與貧困風(fēng)險(xiǎn)模型(IRR)是最常用的分析方法，該模型主要有研究功能、解決問(wèn)題功能、診斷和預(yù)測(cè)功能4個(gè)模塊，以移民的貧困風(fēng)險(xiǎn)為中心明確水庫(kù)移民的8種風(fēng)險(xiǎn)類型，即沒(méi)有食物保障、失業(yè)、邊緣化、失去土地、失去家園、失去享有公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)益、死亡率與發(fā)病率不斷增長(zhǎng)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)解體。根據(jù)丹東市水庫(kù)移民特征，從以下幾方面深入探析了其移民安置的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[6]。

(1)缺乏生活保障：與外遷前相比外遷后的人均耕地明顯減少，即使取得相同或者更多的土地，但整體質(zhì)量較差，水庫(kù)移民因小規(guī)模的糧食產(chǎn)量和大規(guī)模的移民搬遷容易失去基本生活保障——食物。此外，由于勞累可能在搬遷過(guò)程中發(fā)生重大疾病或事故，因水土不服也可能會(huì)導(dǎo)致發(fā)病，以上因素均會(huì)對(duì)移民身體健康帶來(lái)潛在威脅。丹東市基礎(chǔ)設(shè)施條件差，其原本就存在著貧困問(wèn)題，所以必須利用好水電開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)，通過(guò)提高公共產(chǎn)品投入、加強(qiáng)公共醫(yī)療建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能為水庫(kù)移民提供醫(yī)療和生活保障[7]。

(2)失業(yè)：農(nóng)村移民失去土地也就喪失了在淹沒(méi)區(qū)就業(yè)或者耕作原有土地的機(jī)會(huì)，并且被雇傭的農(nóng)村和無(wú)土地城鎮(zhèn)居民也失去了在自己承租的或別人擁有的土地上、城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的工作機(jī)會(huì)；此外，遷移后的手工作坊、食品店、工程等小型私人企業(yè)和淹沒(méi)區(qū)社區(qū)服務(wù)設(shè)施無(wú)法重建，從而引起移民失業(yè)；受淹沒(méi)影響工礦企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)或遷出庫(kù)區(qū)，企業(yè)員工存在著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)丹東市而言，農(nóng)村勞動(dòng)力因移民地少人多會(huì)出現(xiàn)剩余，而剩余勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化將存在較大的難度，所以必須高度重視移民失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)邊緣化：社會(huì)地位受經(jīng)濟(jì)收入的減少向更低階層的變動(dòng)，該現(xiàn)象就是“邊緣化”。生產(chǎn)方式的改變使得許多移民，在新的安置區(qū)無(wú)法利用以前的專業(yè)技能，人力資源變的無(wú)用、消極或者基本喪失，從而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)邊緣化的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)邊緣化的出現(xiàn)勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致心理和社會(huì)邊緣化，這體現(xiàn)為缺乏適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境的能力，導(dǎo)致心理極端脆弱、不公平感加劇、意志消沉、對(duì)社會(huì)喪失信心等。丹東市水庫(kù)移民中貧困縣多(經(jīng)濟(jì)條件差)、以傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)為主(生產(chǎn)技能落后)、文盲半文盲人口占50%(文化素質(zhì)不高)、以少數(shù)民族為主(脆弱群體較大)，這些因素決定了移民更易發(fā)生心理、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要對(duì)移民加強(qiáng)教育和正確的引導(dǎo)，幫助其提高對(duì)未來(lái)的信息，消除搬遷中的焦慮感和不安。為了有效降低邊緣化風(fēng)險(xiǎn)，可以定期的開(kāi)展生產(chǎn)技能培訓(xùn)等[8]。

(4)失去土地：移民的生產(chǎn)生活資料因水庫(kù)建設(shè)征用土地而被剝奪，移民失去構(gòu)建生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系的基礎(chǔ)，若安置區(qū)無(wú)法合理的補(bǔ)償這種基礎(chǔ)，則移民不可避免的存在著失地風(fēng)險(xiǎn)。丹東市土地資源較少，而“以土為本”、“市內(nèi)安置”的方式進(jìn)一步加劇了人、地緊張矛盾，所以農(nóng)村移民面臨著降低土地肥力和減少土地的風(fēng)險(xiǎn)。

(5)宗教文化沖突：相對(duì)于其他地區(qū)，丹東市水庫(kù)移民宗教信仰多、少數(shù)民族多的特征使得其文化沖突更加嚴(yán)重。在宗教信仰上族與族之間、村與村之間存在明顯差異，伊斯蘭教、藏傳佛教、祖先崇拜等根深蒂固的宗教信仰，使得各民族居民排斥異族文化，這大大增大了安置區(qū)整合文化的難度。如何充分發(fā)揮宗族首領(lǐng)、宗教領(lǐng)袖的積極作用，如何尊重少數(shù)民族文化信仰是移民過(guò)程中不可忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(6)失去享有公共產(chǎn)品服務(wù)的權(quán)利：對(duì)于沒(méi)有資產(chǎn)、土地的人們或者貧困者而言，無(wú)法使用水域、森林、牧場(chǎng)、采石場(chǎng)以及墓地等公共財(cái)產(chǎn)，極易引起生活水平與經(jīng)濟(jì)收入的明顯惡化。丹東市許多移民區(qū)的公共產(chǎn)品非常有限，經(jīng)濟(jì)條件比較落后，若這些地區(qū)的規(guī)劃管理和資金投入未能引起政府的高度重視，將可能造成對(duì)公共資源惡意開(kāi)發(fā)、無(wú)序利用或者使移民喪失享有公共產(chǎn)品服務(wù)的權(quán)利。所以，為保障移民享用公共產(chǎn)品服務(wù)的權(quán)利，必須加強(qiáng)對(duì)移民環(huán)境容量的測(cè)算，充分利用各種經(jīng)濟(jì)手段積極擴(kuò)大資源容量。

(7)社區(qū)服務(wù)不健全：丹東市水庫(kù)移民多采用移民自建房屋、政府統(tǒng)一規(guī)劃的方式，其安置手段以農(nóng)業(yè)為主。農(nóng)村較差的移民素質(zhì)、較低的生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，加之有限的公共產(chǎn)品投入極易導(dǎo)致生活不經(jīng)濟(jì)、不方便的問(wèn)題，移民安置點(diǎn)社會(huì)服務(wù)不健全會(huì)使移民對(duì)安置工作失望，產(chǎn)生一定的落差感。

(8)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)破壞：社會(huì)關(guān)系網(wǎng)包括鄰里、朋友、同事、親屬之間和宗教團(tuán)體等多重網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，其形成過(guò)程漫長(zhǎng)且非常復(fù)雜。移民原有社會(huì)結(jié)構(gòu)被非自愿移民所打亂，由此導(dǎo)致親屬關(guān)系淡化、人際關(guān)系與社會(huì)組織被破壞、社區(qū)裂化或分解等。丹東市水庫(kù)移民原有社會(huì)關(guān)系網(wǎng)也面臨著被破壞的風(fēng)險(xiǎn)，特別是少數(shù)民族擁有其固有的團(tuán)體、宗教信仰，比較重視的宗教血緣關(guān)系。一旦沖擊破壞這些核心，移民要建立新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及重新適應(yīng)新的社區(qū)，該過(guò)程存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐表明，移民滿意度評(píng)價(jià)的重要參數(shù)還包括社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

這8類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素普遍存在于水庫(kù)移民安置中，各因素相互作用且彼此獨(dú)立，不僅對(duì)移民本身造成一定威脅，而且對(duì)安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，針對(duì)以上可能導(dǎo)致移民貧困的風(fēng)險(xiǎn)因素丹東市相關(guān)部門(mén)應(yīng)給予高度重視[9,10]。

3 丹東市水庫(kù)移民安置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

本研究以丹東市為例，通過(guò)全面分析各風(fēng)險(xiǎn)因素綜合評(píng)價(jià)了水庫(kù)移民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為更好的量化分析，采用可操作的變量指標(biāo)衡量以上8類風(fēng)險(xiǎn)因素。根據(jù)安置區(qū)的實(shí)地調(diào)研結(jié)果、水庫(kù)移民情況及移民專家意見(jiàn)，在綜合評(píng)估各種風(fēng)險(xiǎn)因素的基礎(chǔ)上做出合理性評(píng)價(jià)，如表1。

表1 丹東市水庫(kù)移民風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

以0.1～1.0作為各風(fēng)險(xiǎn)因素權(quán)值的取值區(qū)間，其中1.0、0.1代表最大和最小權(quán)重；然后按照1.0、0.8、0.6、0.4、0.2五個(gè)等級(jí)劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)值，將等級(jí)值與各風(fēng)險(xiǎn)因素權(quán)值相乘獲取該風(fēng)險(xiǎn)因子的分值；最后，采用求和的方法對(duì)各因素分值進(jìn)行處理，確定反映風(fēng)險(xiǎn)程度的綜合分值，其值越大則風(fēng)險(xiǎn)越高。設(shè)定高、中、低風(fēng)險(xiǎn)的取值區(qū)間為0.71～1.00、0.41～0.70、0.20～0.40。從表1可知，丹東市水庫(kù)移民總體達(dá)到中等偏高風(fēng)險(xiǎn)水平，風(fēng)險(xiǎn)度為0.632。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)識(shí)別與評(píng)價(jià)丹東市水庫(kù)移民可能出現(xiàn)的8類風(fēng)險(xiǎn)因素，最終認(rèn)為丹東市水庫(kù)移民總體達(dá)到中等偏高風(fēng)險(xiǎn)水平，得出的主要結(jié)論為：

(1)水庫(kù)工程的特殊性決定了非自愿水庫(kù)移民的復(fù)雜性，移民安置過(guò)程中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較高，必須堅(jiān)持因地制宜、統(tǒng)籌考慮、以人為本的原則制定有效的政策措施?？紤]到資源約束條件，應(yīng)根據(jù)緩急程度綜合利用社會(huì)政策配套、各種經(jīng)濟(jì)手段等，對(duì)不同程度的風(fēng)險(xiǎn)因素分階段、分步驟地處理和化解。

(2)為了能夠提前消化一定的移民安置風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)各級(jí)民間組織及政府對(duì)移民的正確引導(dǎo)、教育和說(shuō)服，增強(qiáng)移民對(duì)移民安置的主動(dòng)性、參與度和認(rèn)知度。對(duì)于不同宗教、民族的移民文化整合要引起高度的重視，通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)文化層面在移民規(guī)劃中的內(nèi)容、充分尊重少數(shù)民族文化習(xí)俗等，最大限度的消除出文化宗教可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及移民安置中文化的負(fù)面沖突。