農(nóng)民參與土地管理的法律法規(guī)分析

摘要：土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民的根本問(wèn)題是土地問(wèn)題。中國(guó)的改革開(kāi)放是從農(nóng)村開(kāi)始的，農(nóng)村的改革離不開(kāi)土地，土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的根本，十分珍惜和合理利用每一寸土地是國(guó)家的長(zhǎng)期國(guó)策，現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興更是要從土地上做文章?；诖?，本文分析了在廣大的農(nóng)村中農(nóng)民和土地直接相關(guān)的法律制度，重點(diǎn)介紹了《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步使廣大農(nóng)民真正了解涉農(nóng)相關(guān)的土地法律制度，進(jìn)而更好地保護(hù)土地，防止水土流失。

關(guān)鍵詞：土地管理法;土地承包法;聯(lián)產(chǎn)承包;土地政策;農(nóng)村改革;承包經(jīng)營(yíng);土地流轉(zhuǎn)

我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)過(guò)去了40多年，應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放的強(qiáng)大引擎推動(dòng)著中國(guó)的法制建設(shè)，同時(shí)法制建設(shè)也促進(jìn)和保障了改革開(kāi)放和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。中國(guó)的改革開(kāi)放從農(nóng)村開(kāi)始，其標(biāo)志是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。黨中央這一重大戰(zhàn)略舉措，在當(dāng)時(shí)深得廣大人民群眾的歡迎，但由于長(zhǎng)期形成的“左”的思想干擾，很多人擔(dān)心這個(gè)政策不穩(wěn)定，就是怕政策再變了。當(dāng)時(shí)這種土地承包制度還不穩(wěn)定，還沒(méi)有上升為一種基本的經(jīng)濟(jì)制度，人們的種種猜測(cè)和擔(dān)心是在所難免的。為使農(nóng)民與土地的關(guān)系得到國(guó)家的法律保護(hù)和調(diào)整，土地管理勢(shì)必要納入法制的軌道。

一、土地管理法

今天我們大家都熟知的《土地管理法》，在當(dāng)時(shí)的制定和出臺(tái)是有波折的，爭(zhēng)論也相當(dāng)大。因?yàn)楫?dāng)時(shí)還看不準(zhǔn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于什么性質(zhì)，另外，在國(guó)外還沒(méi)有家庭承包責(zé)任制這種形式，這個(gè)制度是我們國(guó)家獨(dú)創(chuàng)的，因此，制定一部《國(guó)家土地管理法》，其意義是重大而深遠(yuǎn)的。為什么把土地承包經(jīng)營(yíng)期限規(guī)定為30年呢？核心原因是“30年”是一個(gè)概念，目前按照各國(guó)的通行做法，土地承包期在20年以下的屬于債權(quán)保護(hù)，20年以上的屬于物權(quán)保護(hù)。因此，廣大農(nóng)民們也紛紛地說(shuō)規(guī)定了這個(gè)期限，就好像給他們吃了個(gè) “定心丸”。

隨著時(shí)間的推移，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利也遭遇了未曾預(yù)料的干擾，甚至侵害。根據(jù)1988年12月29日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第一次修正1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂，根據(jù)2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第二次修正）。通過(guò)這幾次的內(nèi)容修訂，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地的作用。有些地方政府隨意調(diào)整土地承包，不尊重農(nóng)民的土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，強(qiáng)迫種植、強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)承包地等情況。作為土地方面大法的《土地管理法》主要內(nèi)容是明確土地的所有權(quán)和使用權(quán)，規(guī)范國(guó)家土地資源的規(guī)劃和管理，賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但本法對(duì)此只有短短的兩條規(guī)定。同時(shí)《土地和管理法》規(guī)定：“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為?！边@個(gè)規(guī)定涉及到的很多內(nèi)容，比如說(shuō)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整或者變更，或者流轉(zhuǎn)，或者消滅等等這些都沒(méi)有體現(xiàn)。所以，當(dāng)時(shí)盡管農(nóng)民具有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是受到侵害的時(shí)候，沒(méi)有辦法通過(guò)具體的法律條文來(lái)對(duì)照和實(shí)施法律保護(hù)。

二、土地承包法

如何使農(nóng)村的土地承包有一個(gè)有力的保障，在法律上又應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)？2002年8月29日，第九界全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議提出通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，2003年3月1日起正式實(shí)施。農(nóng)村土地承包法全文約7000字，共有5章、65條，分為總則、家庭承包、其他方式的承包、爭(zhēng)議的解決和法律責(zé)任、附則。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。同時(shí)土地承包法還規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買(mǎi)賣(mài)。除此之外，農(nóng)村土地承包法用法律的形式對(duì)土地承包中涉及的重要問(wèn)題作出規(guī)定，必將進(jìn)一步穩(wěn)定黨在農(nóng)村的土地承包政策，對(duì)于保障億萬(wàn)農(nóng)民的根本權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定，具有深遠(yuǎn)意義。

《農(nóng)村土地承包法》是將改革開(kāi)放以來(lái)黨和國(guó)家制定的一系列行之有效的土地承包政策上升為法律，這是和《土地管理法》一致的。不同點(diǎn)在于，過(guò)去的政策規(guī)定“承包期內(nèi)可以大穩(wěn)定，小調(diào)整”，而現(xiàn)在法律規(guī)定“承包期內(nèi)不得調(diào)整承包土地”。這一點(diǎn)符合我國(guó)的基本國(guó)情，法律做出這樣的規(guī)定，正是農(nóng)民獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的體現(xiàn)?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“農(nóng)民依法享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等各項(xiàng)權(quán)利”。而且還根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，做出特別規(guī)定：“婦女享有平等的土地承包權(quán)”。這樣的一條法律規(guī)定，對(duì)于當(dāng)時(shí)一些農(nóng)村中的出嫁女來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直就是雪中送炭。廣東省惠州文頭嶺村的鐘某1984年嫁給了一位到本地打工的山東小伙子，此后他們就一直在本村生活。鐘某的戶(hù)籍也沒(méi)有簽往婆家所在地，2001年她在文頭嶺村的承包土地被村委會(huì)收回了。據(jù)鐘某自己說(shuō)，當(dāng)時(shí)村委會(huì)的答復(fù)是她已經(jīng)是出嫁女，不能再享受本村的田地，而婆家那邊也沒(méi)有分給她承包田。這樣一來(lái)，鐘某的土地承包權(quán)就變得有名無(wú)實(shí)。2006年，文頭嶺村的土地被征用，在發(fā)放補(bǔ)償款時(shí)鐘某依然分文未得。像鐘某這樣的出嫁女在文頭嶺村有38名之多，感覺(jué)到不公平對(duì)待的她們找到北京大學(xué)婦女法律研究與服務(wù)中心尋找?guī)椭?。依?jù)《農(nóng)村土地承包法》中的規(guī)定，該中心與惠州市相關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通交涉，最終讓38名婦女拿到了那筆與土地承包權(quán)緊密相連的土地征用補(bǔ)償款。鐘某說(shuō)，通過(guò)這件事情她們才知道嫁出去的女子同樣享有平等的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律真的是給她們出嫁女撐了腰。

《農(nóng)村土地承包法》頒布和實(shí)施，以法律形式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而保障的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，從而使中國(guó)農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)制度真正走上了法制化健康發(fā)展的軌道。在實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不再需要生產(chǎn)村干部們的指揮，村里的集體事務(wù)像道路整修、山林管理、興修水利、修路搭橋、村集體的財(cái)產(chǎn)收一切都由誰(shuí)來(lái)管理和解決，這就自然而然的涉及到了農(nóng)村的民主政治建設(shè)層面、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活相關(guān)的法律、維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的法律以及依法推行義務(wù)教育等方面的法律。因此，在《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》之后，1988年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，1989年頒布實(shí)行了種子市場(chǎng)管理方面的一部行政管理法規(guī)《中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例》，2006年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，2008年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》。如果說(shuō)《土地管理法》和《土地承包法》通過(guò)肯定“分”的方式激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，那么《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》則通過(guò)規(guī)范“合”的方式增強(qiáng)了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。由此可見(jiàn)，土地制度對(duì)農(nóng)民的影響是多么的重要！

作者簡(jiǎn)介：曹開(kāi)花，女，蒙古族，1971年出生，吉林通榆縣人，現(xiàn)任職于吉林省白城市通榆縣開(kāi)通鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。