我國(guó)自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)路徑及其法律制度之完善

白洋 王曉涵

[摘 要]自然保護(hù)地是碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要載體，具有極高固碳價(jià)值和潛力。將建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系與自然保護(hù)地碳匯制度構(gòu)建有機(jī)結(jié)合是促進(jìn)雙碳目標(biāo)達(dá)成、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。既有制度層面，尚存在自然保護(hù)地需進(jìn)一步整合優(yōu)化、碳匯監(jiān)測(cè)與核算標(biāo)準(zhǔn)缺乏、市場(chǎng)機(jī)制不健全以及相關(guān)立法滯后等不足之處，制約了自然保護(hù)地碳匯功能的充分發(fā)揮。在制度實(shí)現(xiàn)路徑層面，應(yīng)在綠色發(fā)展理念指引下，以自然保護(hù)地的整合優(yōu)化為基礎(chǔ)，通過(guò)完善自然保護(hù)地立法、優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償制度、引入碳匯基金與保險(xiǎn)等金融舉措、設(shè)立自然保護(hù)地碳匯交易平臺(tái)統(tǒng)籌綠碳與藍(lán)碳交易等法律制度，來(lái)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的自然保護(hù)地碳匯制度，助力我國(guó)雙碳目標(biāo)早日達(dá)成。

[關(guān)鍵詞]自然保護(hù)地;碳匯;實(shí)施路徑;制度構(gòu)建

[中圖分類號(hào)]D922.6 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]2096-1308（2021）06-0051-09

碳中和（Carbon-Neutral）是我國(guó)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化，積極主動(dòng)承擔(dān)《巴黎協(xié)定》大國(guó)履約責(zé)任，建設(shè)美麗中國(guó)的重要舉措。從實(shí)現(xiàn)方式來(lái)看，主要包含減碳（ Reducing Carbon Emission）與增匯（Adding Carbon Sinks ）兩種類型。其中，碳增匯系以增強(qiáng)自然的吸碳與固碳功能為手段，從而實(shí)現(xiàn)中國(guó)在《巴黎協(xié)定》中所承諾的到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳凈零排放（Net-Zero Emission）目標(biāo)的有效方式。當(dāng)前，我國(guó)碳增匯的主要載體是形式多樣的自然保護(hù)地，如國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林濕地等，其吸碳與固碳的潛力尚未得到充分發(fā)揮。因此，建立符合我國(guó)國(guó)情的自然保護(hù)地碳匯實(shí)施機(jī)制，充分發(fā)揮我國(guó)自然保護(hù)地碳匯的功能價(jià)值，對(duì)助力我國(guó)雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，落實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界針對(duì)自然保護(hù)地碳匯制度建設(shè)的研究，尚未有足夠的關(guān)注?；诖?，本文將以自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)為研究對(duì)象，系統(tǒng)梳理碳匯與自然保護(hù)地的關(guān)系，剖析自然保護(hù)地碳匯的獨(dú)特價(jià)值，結(jié)合當(dāng)前建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的國(guó)家戰(zhàn)略，探索論證構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

一、碳匯與自然保護(hù)地的關(guān)系

（一）碳匯

碳匯，是指通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)中的生物和土壤，將大氣中的二氧化碳吸收、固定并儲(chǔ)存在其中，從而減少二氧化碳在大氣中濃度的過(guò)程，主要有“綠碳”和“藍(lán)碳”兩種碳匯模式?！熬G碳”主要是指陸地、森林及草原等生態(tài)系統(tǒng)通過(guò)光合作用吸收固定大氣中二氧化碳的過(guò)程?！八{(lán)碳”則是指利用海洋生態(tài)系統(tǒng)吸收、固定和儲(chǔ)存大氣中二氧化碳的過(guò)程。從生物載體來(lái)看，綠碳的載體主要包括陸地、森林及草原等，藍(lán)碳則包含紅樹(shù)林、海草、海藻等生物吸收、固定的二氧化碳，以及通過(guò)養(yǎng)殖魚(yú)類、貝類、藻類等生物吸納海洋水體中的二氧化碳而形成的漁業(yè)碳匯。國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)及各類自然公園等自然保護(hù)地是“綠碳”和“藍(lán)碳”功能發(fā)揮的空間載體，其在減緩全球性氣候變暖、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著積極作用。如若人類過(guò)度開(kāi)發(fā)、利用環(huán)境資源，不僅會(huì)致使各類自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的固碳、儲(chǔ)碳能力降低，還會(huì)導(dǎo)致儲(chǔ)存在森林濕地等土壤中的碳釋放到大氣之中，從而由碳匯變?yōu)樘荚矗铀偃驓夂蜃兣M(jìn)程[1]。可見(jiàn)，保護(hù)好“綠碳”“藍(lán)碳”的空間載體即各類自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)功能的健康穩(wěn)定，是促成雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，建設(shè)美麗中國(guó)的必然路徑和關(guān)鍵舉措。

（二）自然保護(hù)地

自然保護(hù)地是政府依法對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和景觀進(jìn)行劃定，并對(duì)其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域，主要包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)以及森林公園、濕地公園、地質(zhì)遺跡公園、風(fēng)景名勝區(qū)等各類自然公園。自然保護(hù)地系我國(guó)國(guó)土空間中具有重要生態(tài)功能的空間區(qū)域，具有維系生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定與安全、保護(hù)生物多樣性、固碳儲(chǔ)碳等生態(tài)服務(wù)功能，且承載科學(xué)研究、歷史文化、視覺(jué)審美等諸多重要價(jià)值功能。因此，自然保護(hù)地生態(tài)功能的健康完整關(guān)系人類整體利益實(shí)現(xiàn)。保護(hù)好自然保護(hù)地的“綠水青山”本底，人類才能從中獲取源源不斷的價(jià)值滿足，“金山銀山”價(jià)值功能才能得以彰顯。自1956年，我國(guó)建立第一個(gè)自然保護(hù)地“鼎湖山自然保護(hù)區(qū)”至今，我國(guó)已經(jīng)基本建立包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類自然公園等類型豐富的自然保護(hù)地體系。目前，據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)[2]，我國(guó)已建立各級(jí)各類保護(hù)地1.18萬(wàn)處，占國(guó)土陸域面積的18%、領(lǐng)海面積的4.6%，為維系生態(tài)系統(tǒng)健康、穩(wěn)定發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)提供了強(qiáng)有力的生態(tài)支撐[3]。

（三）碳匯與自然保護(hù)地的關(guān)系

碳匯是自然保護(hù)地所具有的重要功能之一，而自然保護(hù)地是碳匯功能實(shí)現(xiàn)的主要載體，二者是相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系。目前，我國(guó)自然保護(hù)地類型多樣、數(shù)量豐富，存在于陸域和海域等空間載體之中。為了更好地保護(hù)上述國(guó)土空間，我國(guó)提出了建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系國(guó)家戰(zhàn)略，在保障其生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定的同時(shí)，也為“綠碳”“藍(lán)碳”功能發(fā)揮奠定了制度基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記在2021年3月15日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議中也提出，“十四五”是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，要提升生態(tài)碳匯功能，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控，有效發(fā)揮森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土的固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。因此，加強(qiáng)對(duì)各類自然保護(hù)地的有效管控，對(duì)于提升陸海典型生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量的發(fā)揮具有積極意義，也有助于我國(guó)雙碳目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

二、自然保護(hù)地碳匯的功能價(jià)值

（一）實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然路徑

高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念的社會(huì)治理模式，是以創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開(kāi)放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展。自然保護(hù)地建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展是手段與目標(biāo)的邏輯關(guān)系，加快建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，不僅可以促進(jìn)雙碳目標(biāo)如期達(dá)成，還是踐行綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。目前，碳匯功能并未在各類自然保護(hù)地充分展開(kāi)實(shí)施，主要局限于林業(yè)碳匯領(lǐng)域，形式也主要以清潔發(fā)展機(jī)制為主。由于缺乏統(tǒng)籌林業(yè)碳匯與海洋藍(lán)碳的統(tǒng)一市場(chǎng)交易平臺(tái)，自然保護(hù)地碳匯功能并未得到充分的發(fā)揮，所以其固碳與吸碳的市場(chǎng)潛力巨大。然而，由于自然保護(hù)地所處的地理單元不同，其功能類別具有很大的差異性，碳匯功能的實(shí)現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。例如，陸地植物不斷生長(zhǎng)的同時(shí)，其呼吸所釋放的碳也在隨之增長(zhǎng)，所以其固碳總量在不久的將來(lái)也會(huì)達(dá)到飽和，而濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)受海平面上升等因素的影響，其自然代謝物則會(huì)深埋于灘涂淤泥之中得不到降解，在此過(guò)程中所形成的碳則會(huì)被儲(chǔ)存于地下而不會(huì)被釋放到大氣中[4]，濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)所擁有的超強(qiáng)固碳潛能成為提升自然保護(hù)地碳匯功能的重要載體。因此，不同類型的自然保護(hù)地碳匯功能發(fā)揮需要因地制宜、分類管控，充分利用好自然生態(tài)系統(tǒng)吸碳、固碳的自我調(diào)節(jié)作用?？傊瑢⑹袌?chǎng)機(jī)制引入自然保護(hù)地碳匯領(lǐng)域，不僅有助于“綠碳”與“藍(lán)碳”的市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于自然保護(hù)地生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)也具有積極意義。

（二）協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的有效手段

“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，確立環(huán)境優(yōu)先的社會(huì)發(fā)展原則，從而避免重走先污染后治理的不可持續(xù)發(fā)展之路。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系則是踐行環(huán)境優(yōu)先原則的重要舉措，特別是將其與自然保護(hù)地碳匯功能制度構(gòu)建有機(jī)結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的制度舉措，對(duì)于豐富我國(guó)生態(tài)文明內(nèi)涵，加快建設(shè)美麗中國(guó)具有積極意義。2019年6月26日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出應(yīng)選取國(guó)土空間中最具獨(dú)特性、原真性和精華性的重要生態(tài)功能區(qū)將其納入國(guó)家公園建設(shè)之中，以最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治加以保護(hù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值與文化價(jià)值等多種價(jià)值保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一[5]。因此，建設(shè)以國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地體系并非孤立、絕對(duì)的環(huán)境優(yōu)先，而是以實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益有機(jī)統(tǒng)籌為目的的制度舉措。在這一點(diǎn)上，開(kāi)展生態(tài)旅游與發(fā)展碳匯市場(chǎng)等舉措是優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)多種效益的主要手段措施。比如，在旅游業(yè)層面，將以生態(tài)體驗(yàn)、生態(tài)教育以及生態(tài)認(rèn)知為特點(diǎn)的生態(tài)旅游模式與環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，游客在深度感知自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)重要服務(wù)功能的同時(shí)，還會(huì)起到積極的低碳經(jīng)濟(jì)效益[6]。就自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)而言，將自然保護(hù)地建設(shè)與開(kāi)展碳匯實(shí)施的制度構(gòu)建有機(jī)結(jié)合，通過(guò)完善碳交易平臺(tái)、生態(tài)補(bǔ)償、碳金融等市場(chǎng)化手段[7]，可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。

（三）自然保護(hù)地建設(shè)與碳匯制度構(gòu)建同步發(fā)展

從制度實(shí)施效率層面來(lái)看，將自然保護(hù)地建設(shè)與自然保護(hù)地碳匯制度構(gòu)建同步開(kāi)展，具有效率與效能方面的必要性與可行性[8]。第一，建設(shè)以國(guó)家公園為主體的的自然保護(hù)地體系，是實(shí)現(xiàn)自然資本生態(tài)服務(wù)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值最有效的方法，不僅能滿足公眾對(duì)重要自然空間生態(tài)系統(tǒng)多元服務(wù)功能的需求，更能促進(jìn)其碳匯功能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[9]。第二，在自然保護(hù)地建設(shè)過(guò)程中，按照自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地進(jìn)行分類管理，對(duì)其進(jìn)行更加科學(xué)、系統(tǒng)的功能定位，是實(shí)現(xiàn)其減碳功能的前提條件。第三，我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)根據(jù)各空間區(qū)域的功能定位和社會(huì)實(shí)際，立足我國(guó)人口多、人均資源占有量少的現(xiàn)狀，提出了“核心保護(hù)區(qū)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)”的差別化管控要求，此舉將需要特殊保護(hù)的地方真正保護(hù)起來(lái)，讓可以利用的地區(qū)得到了合理利用，在自然保護(hù)地建設(shè)的同時(shí)，也有助于其碳匯功能的充分發(fā)揮。因此，自然保護(hù)地建設(shè)與自然保護(hù)地碳匯制度構(gòu)建之間的關(guān)系正如鳥(niǎo)之雙翼，車之雙輪，將二者有機(jī)統(tǒng)籌，同步開(kāi)展建設(shè)，不僅是應(yīng)然也是一種必然。

三、自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)路徑探索

（一）整合優(yōu)化自然保護(hù)地為前提

我國(guó)在構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)過(guò)程中，由于相關(guān)法律制度不完善，一定程度上影響了自然保護(hù)地生態(tài)服務(wù)功能的有效發(fā)揮。近年來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)地的數(shù)量一直在不斷增加，由于缺乏有效監(jiān)管，加之空間界限劃定模糊，存在一定的管理空白或者管理推諉現(xiàn)象，給后期保護(hù)修復(fù)工作帶來(lái)了一定的困難[10]。為了建立分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的自然保護(hù)地體系，我國(guó)計(jì)劃將于2025年在全國(guó)范圍內(nèi)完成自然保護(hù)地的整合優(yōu)化目標(biāo)任務(wù)，這為自然保護(hù)地碳匯功能的實(shí)現(xiàn)提供了優(yōu)越的發(fā)展機(jī)會(huì)與空間[11]。整合優(yōu)化自然保護(hù)地，從而更好地發(fā)揮其碳匯功能，可以考慮從以下幾個(gè)層面展開(kāi)：第一，需要對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行精準(zhǔn)定位。自然保護(hù)地分為自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然公園等類型，各類自然保護(hù)地的功能存在差異性，部分自然保護(hù)地是為了保護(hù)自然，而個(gè)別自然保護(hù)地是以服務(wù)人民、為人民提供方便為主[12]，碳匯功能的實(shí)現(xiàn)主要依托于以保護(hù)自然為目的的自然保護(hù)地。因此，在整合優(yōu)化自然保護(hù)地的初始階段，應(yīng)當(dāng)先要對(duì)自然保護(hù)地類型化實(shí)施精準(zhǔn)定位，才能解決自然保護(hù)地存在的空間交叉重疊、多頭管理等問(wèn)題，并為自然保護(hù)地的發(fā)展提供更適合其自身的管理方式。第二，自然保護(hù)地要與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接。自然保護(hù)地作為生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，必須與國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)同推進(jìn)、有機(jī)銜接，避免出現(xiàn)規(guī)劃間割裂現(xiàn)象的發(fā)生。第三，要保持生態(tài)系統(tǒng)完整性。構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的根本目標(biāo)就是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，這不僅要求其在地域空間的完整性，更強(qiáng)調(diào)的是在功能上的完整性[13]。而碳匯功能的實(shí)現(xiàn)更離不開(kāi)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，任何一部分受到人為破壞，都會(huì)造成該處碳匯功能減退形成負(fù)碳匯過(guò)程，溫室氣體則會(huì)大量增加。所以，在整合優(yōu)化自然保護(hù)地的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律進(jìn)行整合，制定跨領(lǐng)域、跨部門環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法，來(lái)最大程度地滿足生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)完整性的要求[4]241-251。

（二）自然資本中和提升保護(hù)地碳匯能力

自然資本中和是指針對(duì)開(kāi)發(fā)利用等環(huán)境行為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生的負(fù)外部性影響，通過(guò)采取整治、修復(fù)、補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段來(lái)消弭或者減輕環(huán)境行為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)所產(chǎn)生的不利影響，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)健康功能的同時(shí)，提升其碳匯功能和潛力[14]。在我國(guó)既有的各類自然保護(hù)地，不僅是對(duì)人類的生存和發(fā)展具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資本，也是實(shí)施自然資本中和的主要載體和碳匯功能實(shí)現(xiàn)的重要來(lái)源。利用修復(fù)與補(bǔ)償?shù)茸匀毁Y本中和方式，對(duì)受損的自然保護(hù)地功能加以恢復(fù)和改善，同時(shí)監(jiān)測(cè)、計(jì)量受損自然保護(hù)地的碳匯凈增量，將這種人為提升碳匯能力的手段用于自然保護(hù)地的建設(shè)中，以此來(lái)抵消人類過(guò)度開(kāi)發(fā)利用造成的不利后果，降低人類活動(dòng)行為的影響或使其向有利方向傾斜，具有積極意義。面對(duì)自然保護(hù)地不同類型碳匯的差異，自然資本中和可以采取兩種方式：一種是利用對(duì)生態(tài)的保護(hù)進(jìn)行自然資本中和，建立自然保護(hù)地，對(duì)此處生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)，免受人為因素的干擾帶來(lái)不必要的損失。但是，此種方式相對(duì)被動(dòng)，效果較弱。由此，可以利用另一種物理型的修復(fù)方式，對(duì)保護(hù)地采取增加生物多樣性、整治修復(fù)、綜合治理等手段，達(dá)到人類活動(dòng)對(duì)其無(wú)影響的目的，是相對(duì)來(lái)說(shuō)更有效的中和方式。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)自然資本中和加以重視，以提升自然保護(hù)地碳匯能力為目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)合理的價(jià)值評(píng)估機(jī)制。

（三）加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地碳匯的監(jiān)測(cè)與核算

科學(xué)健全的監(jiān)測(cè)機(jī)制及其標(biāo)準(zhǔn)體系是自然保護(hù)地碳匯制度建設(shè)的前提性條件。自然保護(hù)地碳匯監(jiān)測(cè)是對(duì)其生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力進(jìn)行的監(jiān)測(cè)，即對(duì)生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)的監(jiān)測(cè)，它既包括植物通過(guò)光合作用固定二氧化碳等溫室氣體的過(guò)程，也包括植物的吸收和排放以及土壤生物排放二氧化碳的過(guò)程。碳匯監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)就是生物固定二氧化碳的過(guò)程。現(xiàn)有碳匯監(jiān)測(cè)手段主要包括以下幾類：一是地面生物量監(jiān)測(cè)，這是一種通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)地面調(diào)查監(jiān)測(cè)生物固碳量的方式;二是通量監(jiān)測(cè)，基于微氣象原理通過(guò)科學(xué)儀器設(shè)備長(zhǎng)期觀測(cè)生物群落二氧化碳吸收和排放的過(guò)程;三是遙感監(jiān)測(cè)，通過(guò)遙感手段比如碳衛(wèi)星等，直接觀測(cè)溫室氣體的濃度，或通過(guò)遙感手段反演生態(tài)上的一些與固碳相關(guān)的參數(shù)，如自然保護(hù)地的植被生物量等來(lái)估算固碳總量。由于缺乏將多種碳匯形式進(jìn)行整合研究，既有的監(jiān)測(cè)與核算技術(shù)難以應(yīng)用至陸海統(tǒng)籌等具有復(fù)雜樣態(tài)的保護(hù)地區(qū)域。鑒于自然保護(hù)地碳匯的核算監(jiān)測(cè)技術(shù)薄弱，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不夠完善，目前我國(guó)尚未建立規(guī)范統(tǒng)一的自然保護(hù)地碳匯核算監(jiān)測(cè)制度[14]。不僅如此，由于對(duì)自然保護(hù)地碳匯功能的科學(xué)研究不充分，支撐自然保護(hù)地碳匯核算的指標(biāo)體系并未真正建立起來(lái)，加之缺乏明確的核算邊界，導(dǎo)致核算遺漏或重復(fù)核算的現(xiàn)象十分普遍。未來(lái)可以考慮從以下幾個(gè)方面展開(kāi)完善：第一，對(duì)全國(guó)自然保護(hù)地碳匯生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)展普遍性調(diào)查，通過(guò)綜合化的調(diào)查與監(jiān)測(cè)研究，在全國(guó)范圍內(nèi)建立自然保護(hù)地碳匯基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，完善其碳匯監(jiān)測(cè)與核算的理論基礎(chǔ)。第二，為自然保護(hù)地碳匯核算提供數(shù)據(jù)支撐，將自然保護(hù)地碳匯交易引進(jìn)中國(guó)碳交易市場(chǎng)，提高其市場(chǎng)化程度。綜上，在國(guó)際范圍內(nèi)未形成被廣泛認(rèn)可的自然保護(hù)地碳匯標(biāo)準(zhǔn)的背景下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極探索構(gòu)建自然保護(hù)地碳匯核算及價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)自然保護(hù)地碳匯功能的實(shí)現(xiàn)，為全球氣候變化應(yīng)對(duì)提供中國(guó)模式和經(jīng)驗(yàn)貢獻(xiàn)。

（四）建立自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)制度配套

建立自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)是將“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”的直接手段，為實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地碳匯價(jià)值，需要充分發(fā)揮市場(chǎng)配套資源的重要作用。要完善頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持創(chuàng)新自然保護(hù)地碳匯交易產(chǎn)品及模式，拓展其應(yīng)用的各類商業(yè)、公益場(chǎng)景，建立多元化的自然保護(hù)地碳匯交易體系，通過(guò)價(jià)格機(jī)制及其市場(chǎng)規(guī)制及監(jiān)管，來(lái)穩(wěn)定成本與收益之間的平衡，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與補(bǔ)償?shù)钠降汝P(guān)系，同時(shí)為我國(guó)自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)化運(yùn)作提供制度支撐。在建立自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)過(guò)程中，需要?jiǎng)?chuàng)建覆蓋碳自愿減排企業(yè)、碳市場(chǎng)履約企業(yè)、社會(huì)公眾等多種類型為需求對(duì)象的多元化自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)制度配套。一方面要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，創(chuàng)新市場(chǎng)機(jī)制、拓寬市場(chǎng)渠道，將碳中和概念融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與其中。另一方面要積極鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與其中，將自然保護(hù)地碳匯交易與商業(yè)活動(dòng)、公益活動(dòng)有機(jī)結(jié)合，形成自愿市場(chǎng)、履約市場(chǎng)和普惠市場(chǎng)互聯(lián)互通、相互補(bǔ)充的多元化市場(chǎng)格局，來(lái)擴(kuò)大自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)需求、激活自然保護(hù)地碳匯交易[15]。

四、自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)的法律制度之完善

（一）制定專項(xiàng)立法完善自然保護(hù)地法律體系

自然保護(hù)地作為我國(guó)碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要載體，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重要保障。在構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系改革背景之下，需要充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)推動(dòng)中國(guó)特色自然保護(hù)地體系的建立。然而，我國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)地立法體系并不健全，各類型保護(hù)地立法并不完整，且立法層級(jí)較低，無(wú)法與實(shí)際需求相協(xié)調(diào)。為解決這一突出問(wèn)題，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出，要“推動(dòng)制定出臺(tái)自然保護(hù)地法”[16]。第一，從我國(guó)自然保護(hù)地實(shí)際情況出發(fā)，自然保護(hù)地立法體系可以由基本法、專項(xiàng)法及相關(guān)法組成。先由基本法來(lái)明確自然保護(hù)地的定義及范圍，確立自然保護(hù)地的保護(hù)原則;后將專項(xiàng)法的制定分為國(guó)家和地方兩個(gè)層面，在國(guó)家層面將自然保護(hù)地整合優(yōu)化為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三大類，結(jié)合各類型自然保護(hù)地特征進(jìn)行立法，并與現(xiàn)有法律制度相銜接;地方層面的專項(xiàng)法可采取制定地方性法規(guī)或規(guī)章的方式對(duì)保護(hù)地的管理規(guī)制進(jìn)行立法補(bǔ)充;最后完善《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)法律，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)法律的協(xié)調(diào)與銜接，助力自然保護(hù)地實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)。第二，落實(shí)依據(jù)自然保護(hù)地生態(tài)重要程度進(jìn)行分級(jí)管理的制度，結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定保護(hù)地的空間范圍及其保護(hù)目的相關(guān)規(guī)范，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)管理措施以及相關(guān)的權(quán)利義務(wù)[17]。因此，通過(guò)系統(tǒng)立法規(guī)劃，推動(dòng)《自然保護(hù)地法》的早日出臺(tái)，不僅可以以法律推動(dòng)建立國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地體系建設(shè)，還可以為我國(guó)自然保護(hù)地碳匯功能的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（二）設(shè)立自然保護(hù)地碳匯生態(tài)補(bǔ)償制度

自然保護(hù)地建設(shè)必然要涉及對(duì)該區(qū)域人類生活與生產(chǎn)行為的限制與約束，因此，制度開(kāi)展離不開(kāi)完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。在實(shí)踐過(guò)程中，生態(tài)補(bǔ)償制度仍然是我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的短板，不能有效協(xié)調(diào)環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益之間的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)正處在整合優(yōu)化自然保護(hù)地的關(guān)鍵時(shí)期，生態(tài)補(bǔ)償制度不到位，極易導(dǎo)致公眾抵觸情緒，難以產(chǎn)生參與生態(tài)保護(hù)的積極性[18]。雖然我國(guó)自2001年，既已啟動(dòng)自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償措施，但其補(bǔ)償方式仍然主要依靠中央及地方財(cái)政，且補(bǔ)償范圍有限、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定較低，往往難以達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康腫19]?；诖?，2021年9月，中央出臺(tái)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革意見(jiàn)》，明確提出要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于促進(jìn)自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)而言，相關(guān)的補(bǔ)償措施可以考慮從以下幾個(gè)層面展開(kāi)：第一，通過(guò)碳匯交易機(jī)制開(kāi)展補(bǔ)償舉措。未來(lái)政策法律層面應(yīng)明確自然保護(hù)地碳匯交易的范圍、對(duì)象以及交易程序。在科學(xué)界定碳匯總量的前提下，探索自然保護(hù)地碳匯初始分配制度，利用碳匯交易所得中部分收益對(duì)履行自然保護(hù)地保護(hù)義務(wù)的主體給予合理的補(bǔ)償。第二，加大政府財(cái)政支持力度。政府作為市場(chǎng)中“看得見(jiàn)的手”，應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控作用，加大對(duì)市場(chǎng)的財(cái)政支持，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量加入碳匯交易，提高社會(huì)參與度，擴(kuò)大自然保護(hù)地收入來(lái)源范圍，扶持自然保護(hù)地發(fā)展建設(shè)，彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償資金短缺的問(wèn)題[20]。第三，要加強(qiáng)對(duì)碳匯交易和生態(tài)補(bǔ)償工作的雙重監(jiān)督。對(duì)自然保護(hù)地碳匯交易實(shí)施相對(duì)統(tǒng)一監(jiān)管，增強(qiáng)交易信息的透明度，同時(shí)也要開(kāi)展對(duì)生態(tài)補(bǔ)償效果的評(píng)估工作，監(jiān)督制度實(shí)施的效果。二者相結(jié)合，共同保障自然保護(hù)地碳匯功能機(jī)制的有效發(fā)揮。

（三）引入自然保護(hù)地碳匯金融制度

自然保護(hù)地碳匯的發(fā)展需要強(qiáng)大的資金支撐，僅靠國(guó)家財(cái)政難以彌補(bǔ)資金缺口。當(dāng)前，我國(guó)在林業(yè)碳匯領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)展碳匯銀行等綠色金融舉措，通過(guò)賦予自然保護(hù)地碳匯以財(cái)產(chǎn)屬性，即自然保護(hù)地碳匯權(quán)，允許其信貸、擔(dān)保、融資等市場(chǎng)行為，可以解決自然保護(hù)地碳匯發(fā)展中的資金短缺問(wèn)題。未來(lái)可以考慮從以下幾個(gè)層面完善碳匯金融制度：第一，賦予碳匯權(quán)的融資擔(dān)保功能。通過(guò)立法或者司法解釋的手段，將其納入可以出質(zhì)的法律范圍，允許將其作為質(zhì)物進(jìn)行融資擔(dān)保[21]，為自然保護(hù)地碳匯有序推進(jìn)提供有力的資金支持。第二，引入相關(guān)的保險(xiǎn)制度。自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中存在風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，如自然災(zāi)害等不可抗力因素的出現(xiàn)將造成難以恢復(fù)的損失，因此需要引入保險(xiǎn)制度。將碳匯能力減弱的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移[22]，為碳匯在恢復(fù)期間的損耗和固碳能力修復(fù)的成本，以及碳匯權(quán)價(jià)值的變化造成損失承擔(dān)賠償責(zé)任[23]。在為自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)的參與者提供風(fēng)險(xiǎn)管理工具的同時(shí)，也為其市場(chǎng)流動(dòng)增添了活力。第三，發(fā)揮碳匯基金與清潔發(fā)展機(jī)制的支持作用。我國(guó)已經(jīng)成立了公益性質(zhì)的中國(guó)綠色碳基金以及中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金用于森林碳匯項(xiàng)目建設(shè)。在我國(guó)自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目建設(shè)中，可以借鑒上述制度經(jīng)驗(yàn)，吸納企業(yè)等社會(huì)資金設(shè)立碳匯專項(xiàng)基金。同時(shí)，為保障自然保護(hù)地碳匯基金的平穩(wěn)運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)組建專門的自然保護(hù)地碳匯基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)自然保護(hù)地碳匯基金的籌集、管理以及使用等事項(xiàng)，并將基金的運(yùn)作情況向社會(huì)公布，接受國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而更好地為自然保護(hù)地碳匯功能實(shí)現(xiàn)提供社會(huì)資金支持。

（四）建立自然保護(hù)地碳匯交易平臺(tái)

碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)碳匯功能的發(fā)揮。而自然保護(hù)地碳匯交易可以通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制，對(duì)環(huán)境負(fù)外部性進(jìn)行校正，使其轉(zhuǎn)為內(nèi)部化的排放主體的成本，從而達(dá)到“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的效果，而這一過(guò)程離不開(kāi)自然保護(hù)地碳匯交易平臺(tái)的建設(shè)，以保障自然保護(hù)地碳匯功能的實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)碳匯交易大部分以林業(yè)碳匯的形式出現(xiàn)，在建立自然保護(hù)地碳匯平臺(tái)的過(guò)程中，可以借鑒林業(yè)碳匯交易的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。首先，以自然保護(hù)地“碳匯交易所”為交易機(jī)構(gòu)，搭建自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目申報(bào)核證平臺(tái)以及一級(jí)交易平臺(tái)和二級(jí)交易平臺(tái)。其中，自然保護(hù)地碳匯項(xiàng)目申報(bào)核證平臺(tái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)、運(yùn)行、核證以及監(jiān)管，對(duì)自然保護(hù)地碳匯從申報(bào)到進(jìn)入交易市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格管控，以保障自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)的有序推進(jìn)。而自然保護(hù)地碳匯一級(jí)交易市場(chǎng)是在金融中介機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，協(xié)調(diào)供需雙方的認(rèn)購(gòu)活動(dòng)，控制自然保護(hù)地碳匯交易的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定其市場(chǎng)供給。其次應(yīng)當(dāng)搭建與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)接的自然保護(hù)地碳匯二級(jí)交易平臺(tái)，使其在交易市場(chǎng)價(jià)格上與碳排放權(quán)交易相競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大社會(huì)參與度，吸引更多資本加入自然保護(hù)地碳匯交易市場(chǎng)[24]。此外，在具體交易制度的設(shè)計(jì)層面，應(yīng)當(dāng)從交易的主體、客體、議價(jià)規(guī)則等基本要素出發(fā)加以統(tǒng)籌考量，建立以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的自然保護(hù)地碳匯交易市場(chǎng)。同時(shí)，自然保護(hù)地碳匯交易平臺(tái)的有效運(yùn)行離不開(kāi)體系完備的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前，自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制主要有兩種模式可供選擇：一種是由政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各交易環(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理;另一種是由政府委托獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)地市場(chǎng)交易的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。鑒于政府可能作為一方主體參與到自然保護(hù)地碳匯交易之中，故而第一種模式難以保證政府監(jiān)管的中立地位，第二種模式更符合我國(guó)自然保護(hù)地碳匯交易實(shí)際。因此，唯有根據(jù)我國(guó)自然保護(hù)地碳匯建設(shè)實(shí)際需要搭建交易平臺(tái)，并配備相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，方能保障自然保護(hù)地碳匯市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行，從而推動(dòng)自然保護(hù)地碳匯功能的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論

自然保護(hù)地碳匯功能的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)健全的制度體系加以保障，將建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系與自然保護(hù)地碳匯制度構(gòu)建有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的必然路徑和有效舉措。然而，該項(xiàng)制度的建立絕非朝夕成就，而是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的社會(huì)工程，需要科技、法律、金融、教育等諸多手段協(xié)力配合才能實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地固碳與減碳功能的發(fā)揮。未來(lái)，制度構(gòu)建需要把握好幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是，二者有機(jī)結(jié)合離不開(kāi)頂層設(shè)計(jì)的制度統(tǒng)籌，在多規(guī)合一、交易平臺(tái)建設(shè)、碳匯金融開(kāi)展、多元生態(tài)補(bǔ)償制度等建設(shè)層面，離不開(kāi)自上而下的政策法律保障，以及中央政府的行政推動(dòng)。二是，盡快完善我國(guó)的自然保護(hù)地碳匯監(jiān)測(cè)與核算標(biāo)準(zhǔn)體系。環(huán)境法律規(guī)范的典型特征是以科學(xué)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為前提的行為模式與法律后果的規(guī)范形態(tài)。科技性是環(huán)境法律規(guī)范也是自然保護(hù)地碳匯制度規(guī)范的邏輯起點(diǎn)。因此，根據(jù)自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)共性與個(gè)性的差異，建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)與核算指標(biāo)體系，是下一步制度開(kāi)展的先決條件。三是，統(tǒng)一市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)的必要性。將碳匯交易納入我國(guó)既有的碳交易體系，在參考既有碳交易模式的基礎(chǔ)之上，探索建立統(tǒng)一的自然保護(hù)地的碳匯交易平臺(tái)。同時(shí)，基于自然保護(hù)地碳匯類型的差異性，可以考慮設(shè)置“綠碳”“藍(lán)碳”兩個(gè)交易類型，實(shí)施分類化市場(chǎng)調(diào)節(jié)，可以更好地發(fā)揮自然保護(hù)地碳匯功能?？傊M快啟動(dòng)該項(xiàng)制度，是關(guān)系我國(guó)雙碳目標(biāo)能否如期完成的關(guān)鍵舉措，具有極高的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益價(jià)值，對(duì)于落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”綠色發(fā)展理念，助推美麗中國(guó)建設(shè)具有積極意義。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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〔責(zé)任編輯：張 毫〕