法律援助辯護(hù)全覆蓋路徑探析

任精偉

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875）

自1979 年《刑事訴訟法》確立刑事辯護(hù)制度以來，我國(guó)法律關(guān)于刑事辯護(hù)的內(nèi)容一直處于發(fā)展完善的態(tài)勢(shì)。但是，司法實(shí)踐中刑事辯護(hù)率與刑事法律援助率卻沒有太大上升。一般認(rèn)為我國(guó)刑事案件中的律師辯護(hù)率只有30%左右［1］71。在以審判為中心的刑事訴訟制度改革的背景下，2017 年10 月中央決定在八個(gè)省市進(jìn)行刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)，解決司法實(shí)踐中刑事案件辯護(hù)率低以及辯護(hù)權(quán)得不到有效保障的問題。

律師辯護(hù)全覆蓋對(duì)于保障被追訴人合法權(quán)益、提升刑事案件辯護(hù)率有著重要意義。隨著律師辯護(hù)全覆蓋的試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，我國(guó)的法律援助工作必然會(huì)面臨新的要求和挑戰(zhàn)。本文通過對(duì)“法律援助辯護(hù)全覆蓋”這一命題的內(nèi)涵解讀，分析全面推進(jìn)法律援助辯護(hù)全覆蓋需要面對(duì)的問題與障礙，對(duì)癥下藥提出相應(yīng)的改革路徑與方法，期望能夠推動(dòng)法律援助制度的進(jìn)一步發(fā)展完善，并對(duì)“律師辯護(hù)全覆蓋”的實(shí)現(xiàn)有所幫助。

一、法律援助辯護(hù)全覆蓋的理論檢視

1.法律援助辯護(hù)全覆蓋的內(nèi)涵解讀

刑事案件中律師進(jìn)行辯護(hù)的途徑包括委托辯護(hù)和法律援助辯護(hù)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，一審刑事案件中有律師辯護(hù)的案件約占總數(shù)的30%，其中委托律師辯護(hù)和通知法律援助律師辯護(hù)大約各占一半，申請(qǐng)法律援助律師辯護(hù)的數(shù)量極少［2］44?？梢钥闯?，在一審刑事案件中，僅有大約15%的被追訴人能夠自行委托律師為其辯護(hù)。結(jié)合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人多案多的司法現(xiàn)狀以及執(zhí)業(yè)律師資源狀況，很難期望通過被追訴人自行委托律師來提高律師辯護(hù)率。有鑒于此，刑事法律援助是實(shí)現(xiàn)律師辯護(hù)全覆蓋的主要依靠［3］22。筆者同樣認(rèn)為，積極拓寬刑事法律援助辯護(hù)的適用范圍，是實(shí)現(xiàn)律師辯護(hù)全覆蓋的重要手段和必經(jīng)之路。因此，本文將研究范圍限定在“法律援助辯護(hù)全覆蓋”。

如何理解刑事法律援助辯護(hù)全覆蓋，可以從時(shí)間和空間兩個(gè)維度進(jìn)行考慮：在空間維度上，每一個(gè)刑事案件中的被追訴人都能得到法律援助律師的幫助，即所有受刑事追訴人不論其罪刑如何，在無法自行委托辯護(hù)律師時(shí)都有權(quán)接受法律援助律師的幫助；在時(shí)間維度上，法律援助辯護(hù)應(yīng)當(dāng)覆蓋刑事訴訟的整個(gè)過程，包括偵查、起訴和審判在內(nèi)的各個(gè)階段都應(yīng)當(dāng)有法律援助律師的參與。

值得注意的是，2018 年修訂的《刑事訴訟法》確立了值班律師制度，并將值班律師的功能定位為法律幫助。筆者認(rèn)為值班律師制度應(yīng)當(dāng)被囊括在法律援助制度中，將其視為一種特殊的法律援助形式。值班律師制度使得法律援助制度的外延得到擴(kuò)張，法律援助值班律師和原先的法律援助辯護(hù)律師（即狹義上的法律援助律師）共同構(gòu)成了廣義的法律援助律師。因此，實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋一方面要考慮擴(kuò)大傳統(tǒng)意義上的法律援助辯護(hù)律師的適用，另一方面還要重視值班律師的職能發(fā)揮和覆蓋。

2.推進(jìn)法律援助辯護(hù)全覆蓋的依據(jù)

（1）法律援助辯護(hù)全覆蓋的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋實(shí)踐層面上的必要性，即在于提高刑事案件的律師辯護(hù)率，實(shí)現(xiàn)律師辯護(hù)全覆蓋的目標(biāo)。律師辯護(hù)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)主要依靠法律援助辯護(hù)全覆蓋。只有積極拓寬法律援助的適用范圍，推動(dòng)法律援助辯護(hù)全覆蓋，才能改善律師參與率低的現(xiàn)狀，使律師辯護(hù)全覆蓋具有可能性。

2017 年10 月，最高法聯(lián)合司法部頒布了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》（下文簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》），開啟刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作?！对圏c(diǎn)辦法》擴(kuò)大了一審普通程序中應(yīng)當(dāng)指派法律援助辯護(hù)的適用范圍，如果被追訴人沒有自行委托辯護(hù)，均應(yīng)適用法律援助辯護(hù)；而在適用簡(jiǎn)易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣校瑢?shí)現(xiàn)了值班律師提供法律幫助服務(wù)的全覆蓋。可以認(rèn)為《試點(diǎn)辦法》在整體上實(shí)現(xiàn)了審判階段法律援助辯護(hù)全覆蓋的目標(biāo)。試點(diǎn)工作的開展對(duì)于地方刑事案件的法律援助有較大的激勵(lì)作用，尤其是法院通知辯護(hù)的情形增幅明顯［4］38-40。經(jīng)過一年的試點(diǎn)工作，2018 年底中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的試點(diǎn)工作。

律師辯護(hù)全覆蓋的試點(diǎn)工作從部分地區(qū)的實(shí)踐推廣至全國(guó)，審判階段律師辯護(hù)全覆蓋已經(jīng)具備實(shí)現(xiàn)的可能，法律援助制度發(fā)揮了重要作用。而在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來，需要實(shí)現(xiàn)刑事訴訟全階段的律師辯護(hù)全覆蓋。因此，推動(dòng)法律援助辯護(hù)全覆蓋有其現(xiàn)實(shí)必要性。

（2）法律援助辯護(hù)全覆蓋的理論依據(jù)。實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋理論層面上的必要性，即在于推動(dòng)法律援助辯護(hù)全覆蓋對(duì)完善刑事訴訟程序、維護(hù)程序正義有著重要意義，不僅能夠加強(qiáng)辯護(hù)權(quán)的保障，實(shí)現(xiàn)控辯平等，也是正當(dāng)法律程序和司法公正的要求與體現(xiàn)。

從辯護(hù)方角度出發(fā)，推動(dòng)法律援助辯護(hù)全覆蓋是保障被追訴人的辯護(hù)權(quán)利、實(shí)現(xiàn)有效辯護(hù)的必然要求。法律援助制度的設(shè)立體現(xiàn)了有效辯護(hù)的理念和精神，律師對(duì)被追訴人的幫助得以貫穿于整個(gè)訴訟階段。一方面，通過法律援助律師的專業(yè)幫助，被追訴人可以更積極地行使自我辯護(hù)權(quán)，減少因知識(shí)、經(jīng)濟(jì)上的差異所造成的辯護(hù)權(quán)保障缺失；另一方面，法律援助辯護(hù)全覆蓋要求尊重并保障律師的各項(xiàng)訴訟權(quán)利，確保法律援助律師有效開展應(yīng)訴和答辯等各項(xiàng)工作。

從控辯平等角度出發(fā)，推動(dòng)法律援助辯護(hù)全覆蓋是加強(qiáng)訴訟程序監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)控辯平等的必然要求。在偵查階段，是否有律師參與并對(duì)偵查機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的行為進(jìn)行制約，對(duì)于訴訟程序能否合法進(jìn)行有著重要作用。在審查起訴階段，法律援助律師通過積極參與可以監(jiān)督審查起訴的合法性，并提出變更強(qiáng)制措施、量刑情節(jié)等法律意見書，盡可能保障被追訴人的訴訟權(quán)益。在審判階段，法律援助律師針對(duì)控訴方制定相應(yīng)的辯護(hù)策略，充分有效地進(jìn)行法庭辯護(hù)活動(dòng)。

從審判者的角度出發(fā)，推動(dòng)法律援助辯護(hù)全覆蓋是維護(hù)正當(dāng)法律程序、實(shí)現(xiàn)司法公正的必然要求。獲得律師的幫助與辯護(hù)是正當(dāng)法律程序的重要內(nèi)容，如果被追訴人在訴訟中喪失了該部分權(quán)利，就不可能達(dá)到真正的程序公正。律師的積極參與能夠使事實(shí)及相關(guān)證據(jù)在庭審中得到充分的舉證、質(zhì)證和法庭辯論，幫助法官發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)、正確適用法律，最終達(dá)到了司法公正的目的。

二、實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋面臨的問題

1.律師資源不足及律師辦案質(zhì)量不高

實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋，充足的律師人力資源是開展工作的基礎(chǔ)保障。相較于刑事案件的龐大基數(shù)，法律援助的律師無論是在數(shù)量上還是案件辦理的質(zhì)量上，都難以滿足實(shí)際工作需要。

（1）職業(yè)律師的絕對(duì)數(shù)量有待提高。2019 年《最高人民法院工作報(bào)告》指出，全國(guó)各級(jí)法院審結(jié)一審刑事案件119.8 萬件。根據(jù)司法部《2018 年度律師、基層法律服務(wù)工作統(tǒng)計(jì)分析》發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018 年底，全國(guó)共有職業(yè)律師42.3 萬人，其中專職律師36.4萬多人，法律援助律師7 400多人，辦理刑事訴訟辯護(hù)及代理81.4 萬多件；律師人數(shù)超過2萬人的有北京、上海、廣東、浙江等八個(gè)?。ㄊ校?，而律師人數(shù)超過3萬人的省（市）僅包括北京和廣東。想要實(shí)現(xiàn)如此數(shù)量的刑事案件律師庭審辯護(hù)全覆蓋，參與法律援助案件的律師數(shù)量還需要進(jìn)一步的擴(kuò)充。同時(shí)，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素影響，我國(guó)的律師資源地區(qū)分布不均勻。盡管東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中了大量律師資源，但是由于案件數(shù)量龐大，實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋存在較大負(fù)擔(dān)。在中西部地區(qū)，尤其是一些經(jīng)濟(jì)落后的地方，律師資源稀缺，這些地區(qū)的刑事案件當(dāng)事人往往缺乏專業(yè)知識(shí)和經(jīng)濟(jì)能力，因而更需要法律援助律師為其提供法律服務(wù)。

（2）法律援助的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障不足。對(duì)律師的辦案補(bǔ)貼是其提供法律援助服務(wù)應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬。然而，我國(guó)法律援助的經(jīng)費(fèi)保障一直不夠充分，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。由于辦案補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，部分案件甚至需要律師“自掏腰包”，辦理案件所支出費(fèi)用超過了補(bǔ)貼金額［4］41。另外，援助辯護(hù)案件與委托辯護(hù)案件律師收益差異過大，也是造成援助辯護(hù)律師不能完全投入而致質(zhì)量低下的成因之一［6］72。法律援助具有國(guó)家公益性質(zhì)，并不能完全按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支持，但是如果不能提供合理范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)保障，就會(huì)挫傷律師辦理法律援助案件的積極性，影響法律援助辯護(hù)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

（3）法律援助案件中的律師辦案質(zhì)量不高?，F(xiàn)階段的全覆蓋工作中，援助律師只能在法院受理之日后介入案件，審前的辯護(hù)工作缺乏安排，介入時(shí)間滯后而難以發(fā)揮作用［5］34。由于我國(guó)尚未對(duì)律師參與法律援助案件設(shè)置一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加之法律援助案件收入較低，僅有一些經(jīng)驗(yàn)不足的年輕律師通過處理法律援助案件積累辦案經(jīng)驗(yàn)。如果法律援助律師辦案能力不強(qiáng)，不能認(rèn)真履行法律援助職責(zé)，勢(shì)必影響辯護(hù)質(zhì)量和案件處理情況。在缺乏一套完善的質(zhì)量監(jiān)管和責(zé)任追究體系的情況下，進(jìn)一步降低了法律援助辯護(hù)的有效性。這不但會(huì)導(dǎo)致法律援助辯護(hù)成為一種走過場(chǎng)的形式，而且導(dǎo)致被追訴人對(duì)法律援助制度和刑事辯護(hù)律師失去應(yīng)有的信任。

2.法律援助律師辯護(hù)權(quán)利受限

律師從事法律援助工作不但面臨諸多困難，而且缺乏相應(yīng)的辯護(hù)權(quán)救濟(jì)程序。律師辯護(hù)的“老三難”問題，即會(huì)見難、閱卷難、調(diào)查取證難，雖然經(jīng)過刑事訴訟法的數(shù)次修改得到了一定程度的緩解，但是實(shí)踐當(dāng)中律師行使相應(yīng)辯護(hù)權(quán)利依然會(huì)面臨不小的阻力，而法律并未明確規(guī)定侵犯這部分權(quán)利的法律后果。未來律師辯護(hù)全覆蓋工作在向偵查、審查起訴階段推進(jìn)的時(shí)候，對(duì)法律援助律師的權(quán)利保障將會(huì)成為一個(gè)重點(diǎn)問題。如果不能保證正常的辦案活動(dòng)的有效開展，就會(huì)對(duì)法律援助律師的辯護(hù)工作形成障礙。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《刑事訴訟法》第三十九條的規(guī)定，除幾類特殊案件的會(huì)見需要經(jīng)偵查機(jī)關(guān)許可，在其他案件中辯護(hù)律師持“三證”要求會(huì)見在押的犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)是沒有阻礙的。然而司法實(shí)踐中，除了會(huì)見時(shí)間安排不妥之外，看守所缺少會(huì)見室已經(jīng)成為法律援助律師無法及時(shí)進(jìn)行會(huì)見的主要障礙［7］113。辯護(hù)律師調(diào)查取證需要經(jīng)過有關(guān)單位和個(gè)人同意，往往不利于律師辦理案件，律師對(duì)于自身所調(diào)取的證據(jù)承擔(dān)了較大的訴訟風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)影響律師調(diào)查取證的積極性。

目前，我國(guó)對(duì)辯護(hù)權(quán)的程序救濟(jì)，僅有二審法院針對(duì)一審程序違法、侵犯當(dāng)事人訴訟權(quán)利而撤銷原判決的制裁措施，尚未將剝奪律師辯護(hù)權(quán)利的行為納入司法審查范圍。關(guān)于法律援助律師在審前階段的會(huì)見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)不能夠正常行使甚至受到不法侵害應(yīng)當(dāng)如何尋求救濟(jì)的問題，也存在著法律空白。如果法律援助律師開展工作受到相對(duì)人不配合等諸多阻礙，調(diào)查將難以取得實(shí)效，又因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)制裁后果的規(guī)定導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)不足，必然不利于律師辯護(hù)權(quán)利的行使。因此，有必要解決律師辯護(hù)的執(zhí)業(yè)困難，保障律師辯護(hù)職能的有效發(fā)揮。否則，這將成為阻礙法律援助律師辯護(hù)全覆蓋實(shí)現(xiàn)的一個(gè)不利因素。

還應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于適用簡(jiǎn)易程序、速裁程序?qū)徖淼陌讣约氨桓嫒松形词艿睫q護(hù)律師為其提供辯護(hù)時(shí)，被告人一方僅能獲得來自值班律師的法律幫助服務(wù)，缺少了法律援助辯護(hù)律師的辯護(hù)服務(wù)。當(dāng)前值班律師的職責(zé)有限，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利保障明顯不及法律援助辯護(hù)律師。是否應(yīng)當(dāng)增加值班律師的職責(zé)，保障其充分行使廣義上的辯護(hù)權(quán)利，也是一個(gè)值得思考的問題。

3.司法機(jī)關(guān)配合度不高

在審判階段，法官作為一個(gè)中立的裁判者，出于發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相、正確裁斷案件的目的，對(duì)于法律援助辯護(hù)應(yīng)當(dāng)是積極支持的態(tài)度。只有控辯雙方平等對(duì)抗，才能最大程度的挖掘案件真相。但是從《試點(diǎn)方法》看，僅規(guī)定了法庭“自受理案件之日起三日內(nèi)”對(duì)被告人“委托辯護(hù)人以及獲得值班律師法律幫助”這項(xiàng)權(quán)利的告知義務(wù)，并沒有明確指出通知和實(shí)現(xiàn)法律援助指派的具體時(shí)間。這就不能排除部分法官為了快速審結(jié)案件而故意拖延對(duì)法律援助申請(qǐng)或指派的處理，只是在最后庭審時(shí)安排法律援助律師象征性地出庭辯護(hù)。如此就不能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的庭審法律援助辯護(hù)全覆蓋。

將律師辯護(hù)全覆蓋推至審前階段。偵查階段往往是犯罪嫌疑人、被告人訴訟權(quán)利最容易受到侵犯的訴訟階段，法律援助全覆蓋的實(shí)現(xiàn)在此顯得更具有重要意義。但是在實(shí)踐當(dāng)中，辦案機(jī)關(guān)對(duì)法律援助辯護(hù)不夠重視，認(rèn)為其可有可無，甚至出于破案壓力而把法律援助律師當(dāng)成一個(gè)辦案的干擾項(xiàng)或者障礙。有關(guān)機(jī)關(guān)不愿配合法律援助活動(dòng)的展開，延遲通知法律援助的指派，會(huì)直接影響到法律援助辯護(hù)全覆蓋的實(shí)際效果。

三、實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋路徑之思考

開展審判階段律師辯護(hù)全覆蓋的試點(diǎn)工作，表明我國(guó)對(duì)于刑事辯護(hù)制度和實(shí)務(wù)有了新的反思和理解。隨著試點(diǎn)實(shí)踐的不斷探索，法律援助辯護(hù)全覆蓋必然從審判階段走向整個(gè)刑事訴訟。結(jié)合上文對(duì)法律援助辯護(hù)全覆蓋可能面臨問題的分析，筆者將提出法律援助辯護(hù)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.加強(qiáng)法律援助的律師隊(duì)伍建設(shè)

（1）提高法律援助的律師數(shù)量。相比于每年數(shù)量龐大且有一定增長(zhǎng)的刑事案件，從事法律援助的律師人數(shù)距離滿足實(shí)際需求還有一定的差距。國(guó)家在加強(qiáng)專業(yè)法律人才培養(yǎng)的同時(shí)，還要注重激發(fā)其參與刑事法律援助工作的意愿?？梢詤⒖己贤品稍Ｊ?，由法律援助管理機(jī)構(gòu)通過招投標(biāo)選擇優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律援助案件，不僅可以強(qiáng)化法律援助服務(wù)的專業(yè)化分工，還能使法律援助呈現(xiàn)出服務(wù)層次和內(nèi)容的多樣性，擴(kuò)大法律援助的社會(huì)關(guān)注［8］106。由此實(shí)現(xiàn)法律援助律師專業(yè)化，加強(qiáng)律師對(duì)法律援助工作的認(rèn)同感和責(zé)任心，鼓勵(lì)和支持更多律師辦理刑事法律援助案件。另外，我國(guó)律師資源分布不均衡，在實(shí)現(xiàn)律師數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，還要統(tǒng)一管理體系、強(qiáng)化管理職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)律師資源在不同地區(qū)間的合理配置，并在調(diào)配時(shí)充分考慮地區(qū)特點(diǎn)以及律師個(gè)人執(zhí)業(yè)水平。

（2）提高法律援助的辯護(hù)質(zhì)量。在保障一定律師數(shù)量的基礎(chǔ)上，更要重視的是提升法律援助律師的辯護(hù)質(zhì)量。只有辯護(hù)律師認(rèn)真履行辯護(hù)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)有效辯護(hù)，律師辯護(hù)全覆蓋才具有實(shí)質(zhì)意義?？梢灾鸩酵晟菩淌罗q護(hù)法律援助的監(jiān)督管理體系［9］12-13：一是建設(shè)專職法律援助律師隊(duì)伍，加強(qiáng)辦案工作培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，增強(qiáng)辦案律師的責(zé)任感；二是在辦理法律援助案件過程中設(shè)置一套完整的案件質(zhì)量監(jiān)督和匯報(bào)體系，對(duì)辦案律師的懈怠失職行為進(jìn)行監(jiān)管；三是在案件審結(jié)以后對(duì)律師進(jìn)行相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)，并將案件辦理情況記錄到工作考評(píng)和執(zhí)業(yè)經(jīng)歷中。當(dāng)然，在具體案件的質(zhì)量評(píng)價(jià)上，應(yīng)當(dāng)慎用懲罰性的控制措施［10］91。將結(jié)果完全歸結(jié)于法律援助律師個(gè)人并不加區(qū)分地施加懲罰措施，可能會(huì)影響律師參與法律援助工作的積極性，應(yīng)當(dāng)更多地采取教育和鼓勵(lì)性質(zhì)的方法。

（3）重視法律援助經(jīng)費(fèi)保障問題。合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)是律師參與法律援助工作的重要激勵(lì)因素，能夠提升法律援助律師的工作積極性和案件辯護(hù)質(zhì)量。一是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)來源保障：一方面，增加中央政府的財(cái)政撥款，在此基礎(chǔ)上地方政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況適當(dāng)劃撥額外經(jīng)費(fèi)；另一方面，拓寬法律援助經(jīng)費(fèi)的來源，可以采用吸納社會(huì)資金以公益基金的形式對(duì)法律援助給予一定資金支持。二是完善法律援助報(bào)酬支付機(jī)制：一方面，可以為法律援助律師的辦案報(bào)酬設(shè)定浮動(dòng)空間，在定額報(bào)酬基礎(chǔ)上針對(duì)不同案件適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)貼；另一方面，根據(jù)當(dāng)事人的財(cái)務(wù)狀況對(duì)律師的辦案支出費(fèi)用進(jìn)行額外計(jì)算和補(bǔ)助。三是規(guī)范法律援助經(jīng)費(fèi)的使用，壓縮日常管理支出在法律援助經(jīng)費(fèi)開支中所占的比例［11］28，減少不必要的消耗；同時(shí)對(duì)于經(jīng)費(fèi)的劃撥和使用有明確記錄并做到信息公開，接受各方監(jiān)督。

2.加強(qiáng)法律援助律師的權(quán)利保障

（1）保障法律援助律師行使辯護(hù)權(quán)利。實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋，落實(shí)以審判為中心的司法體制改革，必須充分保障法律援助律師在訴訟各階段的辯護(hù)權(quán)利。在審前階段，要保障法律援助律師與在押犯罪嫌疑人會(huì)見的權(quán)利，查閱案卷材料的權(quán)利，合法調(diào)查取證的權(quán)利，以及向辦案機(jī)關(guān)提出意見的權(quán)利。在庭審階段，保障法律援助律師申請(qǐng)證人出庭、非法證據(jù)排除、進(jìn)行辯護(hù)和說理等權(quán)利。在庭后階段，保障法律援助律師依法行使上訴權(quán)、依法提出再審申訴。

其中，針對(duì)律師調(diào)查取證困難的問題，可以參考民事訴訟的調(diào)查令制度建立新的證據(jù)調(diào)查機(jī)制。調(diào)查令是指律師在訴訟中向法院申請(qǐng)簽發(fā)的一種旨在授權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人收集證據(jù)的文件或者令狀［12］80。法律援助律師在調(diào)查取證遇到困難時(shí)，可以依靠調(diào)查令所具有強(qiáng)制力，使得自身的調(diào)查活動(dòng)和法院直接進(jìn)行的調(diào)查具有相同的法律效力。所收集的證據(jù)雖然更偏向于對(duì)辯護(hù)方有利，但也是法院全面了解案件事實(shí)的重要依據(jù)。通過調(diào)查令取得的證據(jù)并不直接成為定案依據(jù)，同樣需要經(jīng)過法庭調(diào)查環(huán)節(jié)，對(duì)其證據(jù)能力和證明力予以確認(rèn)。因此調(diào)查令制度并不影響法院的中立地位。

（2）加強(qiáng)對(duì)辯護(hù)人合法權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì)。辯護(hù)權(quán)的核心在于保護(hù)被追訴人的合法權(quán)益。針對(duì)審前程序法院參與少、辯護(hù)權(quán)易受侵犯的問題，可以建立審判機(jī)關(guān)對(duì)審前強(qiáng)制偵查行為和強(qiáng)制措施的司法審查機(jī)制，辯護(hù)方將會(huì)對(duì)審前偵查行為和強(qiáng)制措施的合法性、羈押和起訴的必要性等問題有更大的參與度和發(fā)言權(quán)。針對(duì)庭審辯護(hù)活動(dòng)，可以將法律援助律師未能進(jìn)行有效辯護(hù)說理視為可能影響公正審判的情形之一；或者基于有效辯護(hù)理念，綜合考慮事實(shí)證據(jù)、說理邏輯、法理人情等因素確定適宜的刑事辯護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，法律援助律師的權(quán)益保護(hù)也不容忽視。應(yīng)當(dāng)保證律師執(zhí)業(yè)的豁免權(quán)，減少法律援助律師的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。除非涉及《刑法》第306 條有關(guān)行為，法律援助律師實(shí)施的所有正常辯護(hù)活動(dòng)和發(fā)表的言論享有充分的豁免權(quán)。

3.構(gòu)建多樣化的法律援助體系

（1）強(qiáng)化值班律師的作用。隨著律師辯護(hù)全覆蓋的逐步推進(jìn)，相關(guān)的刑事訴訟制度也必然會(huì)經(jīng)歷一定的改革。筆者認(rèn)為，法律援助辯護(hù)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)離不開值班律師發(fā)揮作用，有必要加強(qiáng)值班律師工作職責(zé)。除了現(xiàn)行規(guī)定下的法律幫助服務(wù)，未來的值班律師可以對(duì)一些輕微刑事案件行使更為充分的辯護(hù)權(quán)，可以在審前階段進(jìn)行閱卷和調(diào)查取證，以及在庭審階段提出量刑建議和程序性辯護(hù)理由。有學(xué)者就曾支持值班律師適用于認(rèn)罪認(rèn)罰的輕罪刑事案件，為輕微刑事案件提供法律援助［13］128,132。重視發(fā)揮值班律師的作用，一方面能夠提高值班律師對(duì)刑事訴訟的參與程度，加強(qiáng)對(duì)被追訴人審前程序的辯護(hù)權(quán)的保障；另一方面，可以分流法律援助辯護(hù)律師處理案件的壓力，有利于擴(kuò)大法律援助的范圍，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)真正意義上的法律援助辯護(hù)全覆蓋。事實(shí)上，刑事訴訟的各個(gè)階段是緊密聯(lián)系的。庭前的各種辯護(hù)活動(dòng)，最終都應(yīng)當(dāng)為庭審活動(dòng)服務(wù)。只有切實(shí)有效性地進(jìn)行審前的會(huì)見、閱卷、調(diào)查取證等工作，才能使得庭審的舉證質(zhì)證不被虛置，作為中立者的法庭能夠全面認(rèn)識(shí)證據(jù)并保證法庭辯論充分進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)以審判為中心。強(qiáng)化值班律師發(fā)揮的職能，既是為審前程序增添保障，也有利于加強(qiáng)庭審實(shí)質(zhì)化，是推動(dòng)以審判為中心改革的現(xiàn)實(shí)要求。當(dāng)然，重視和發(fā)揮值班律師的作用，并不是為了使值班律師代替?zhèn)鹘y(tǒng)的法律援助辯護(hù)律師，而是將前者作為后者的有益補(bǔ)充，完善法律援助制度。

（2）創(chuàng)新法律援助模式。在法律援助模式創(chuàng)新方面，有學(xué)者主張，在社會(huì)律師主導(dǎo)的模式下創(chuàng)新形成公設(shè)辯護(hù)人兼采政府購(gòu)買服務(wù)的模式［9］11?！肮O(shè)辯護(hù)人”是外國(guó)法律援助制度的有益經(jīng)驗(yàn)，有助于擴(kuò)充法律援助律師的資源。公設(shè)辯護(hù)人專門提供法律援助服務(wù)，屬于國(guó)家公職人員體系，崗位固定，適合在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)推行。但是在借鑒過程中應(yīng)當(dāng)注意保證律師辯護(hù)的獨(dú)立性。“政府購(gòu)買法律援助服務(wù)”模式則是通過政府和社會(huì)律師團(tuán)體之間訂立合同的形式，使得法律援助的政府財(cái)政支持更有保障。

法律援助是一種國(guó)家責(zé)任，也是一種社會(huì)責(zé)任。法律援助不能單純依靠國(guó)家行政管理和財(cái)政支持，必須有社會(huì)和市場(chǎng)的共同參與。無論是社會(huì)團(tuán)體的公益資金還是政府和律師之間的合同關(guān)系，都是法律援助制度創(chuàng)新發(fā)展的活力源泉。筆者十分肯定由法律援助機(jī)構(gòu)（或者政府）和法律服務(wù)供應(yīng)商（主要是律師事務(wù)所）簽訂服務(wù)合約的模式，通過構(gòu)建法律援助合同制模式，實(shí)現(xiàn)法律援助律師的職業(yè)化。

（3）結(jié)合時(shí)代發(fā)展開展法律援助工作。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的特色，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)文書制作傳遞、信息通知匹配、案件辦理的高效進(jìn)行，縮減不必要的辦公時(shí)間，提高法律援助的工作效率。需要注意的是，作為信息時(shí)代的產(chǎn)物，電子證據(jù)在司法實(shí)踐當(dāng)中開始大量出現(xiàn)。由于電子證據(jù)存在區(qū)別于傳統(tǒng)證據(jù)的特殊性，其證據(jù)屬性在刑事訴訟證明過程中產(chǎn)生出新的制度需求［14］46。因此，辯護(hù)律師在開展法律援助工作中需要充分熟悉相關(guān)法律法規(guī)，就相關(guān)爭(zhēng)議制定完備的應(yīng)對(duì)策略。

同時(shí)，隨著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的深入推進(jìn)以及最高檢提出“檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)責(zé)任”的命題，更多的刑事案件被納入到認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的范疇內(nèi)，量刑建議的精準(zhǔn)化趨向也愈加明顯。法律援助律師在辦理案件的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)積極配合檢察機(jī)關(guān)的審查起訴工作，尤其重視就犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的量刑建議的溝通機(jī)制，加強(qiáng)控辯雙方的訴前溝通，搭建認(rèn)罪認(rèn)罰協(xié)商平臺(tái)［15］36。在此背景下，法律援助辯護(hù)律師可以借助大數(shù)據(jù)智能系統(tǒng)的便利，與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行更為積極的量刑協(xié)商，也有利于自身開展更為細(xì)致的辯護(hù)工作。

四、結(jié)語(yǔ)

法律援助辯護(hù)全覆蓋是推動(dòng)我國(guó)以審判為中心的司法體制改革的一項(xiàng)重大舉措。我國(guó)的律師資源尚不充足，值班律師制度剛剛建立，加之訴訟主體對(duì)法律援助觀念存在偏差，法律援助制度還有很大的進(jìn)步空間。本文僅就實(shí)現(xiàn)法律援助辯護(hù)全覆蓋可能面臨的問題和解決方法進(jìn)行理論上的分析，針對(duì)我國(guó)律師辯護(hù)全覆蓋的制度完善提供淺薄見解，期待今后能夠有進(jìn)一步研究探討。

我國(guó)的律師辯護(hù)全覆蓋還處于起步和探索階段，未來必然有更大的發(fā)展空間，法律援助律師辯護(hù)全覆蓋也必然由審判階段的全覆蓋推進(jìn)至刑事訴訟各階段的全覆蓋。這是一個(gè)需要長(zhǎng)期探索和實(shí)踐的過程，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的目標(biāo)不能僅僅依靠法律援助全覆蓋一條道路，同樣需要鼓勵(lì)委托辯護(hù)的發(fā)展。委托辯護(hù)和法律援助辯護(hù)共同進(jìn)步，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)辯護(hù)制度的健康發(fā)展。