政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件網(wǎng)絡(luò)輿情問題的正當(dāng)程序研究

張 楊，陳欣欣

（沈陽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽 110870）

網(wǎng)絡(luò)時代突發(fā)公共危機(jī)事件對政府部門帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。突發(fā)公共危機(jī)事件在所有公共危機(jī)事件中發(fā)生率并不高，美國危機(jī)管理學(xué)會的研究發(fā)現(xiàn)，“只有14%的危機(jī)是真正突如其來的，剩余86%的危機(jī)是‘慢火煎熬’，不斷升級、惡化的。”［1］突發(fā)公共危機(jī)雖然發(fā)生幾率相對較低，但因為其突發(fā)性、隨機(jī)性、危害大且極易產(chǎn)生衍生危害等特點，對突發(fā)公共危機(jī)的防控難度更大且更為重要。在網(wǎng)絡(luò)時代，“信息傳播主體的多元化與分散性共存、傳播渠道的多樣性與暢通性并存、傳播方式的實時性與互動性交融、客觀性與非理性交織”［2］等特點使某一信息一旦出現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)上，它就存在隨時被無限放大的可能性。因此，正確應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件網(wǎng)絡(luò)輿情問題是快速戰(zhàn)勝突發(fā)公共危機(jī)、避免新矛盾爆發(fā)、維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。

一、政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件網(wǎng)絡(luò)輿情問題的正當(dāng)程序理論

對于公共危機(jī)的研究涉及多個學(xué)科、多個領(lǐng)域，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，“系統(tǒng)管理、危機(jī)治理等管理學(xué)理論，集合行為、網(wǎng)絡(luò)人際互動等社會學(xué)理論，人際傳播、多級傳播等傳播學(xué)理論”［3］都對該研究進(jìn)行了相對充分的討論。但是，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，突發(fā)公共危機(jī)法學(xué)領(lǐng)域的研究相對較少。而從法學(xué)的視角規(guī)范政府應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件網(wǎng)絡(luò)輿情的處置，既是依法行政的應(yīng)有之題，也是不斷提高政府治理能力的重要路徑。

政府運用法律思維應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件網(wǎng)絡(luò)輿情問題，從正當(dāng)程序視角尋找應(yīng)對之法，就是指將政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情行為視為一種類似于“法”實施的現(xiàn)象，按照法律的思維和邏輯，進(jìn)行“合法性”的處置與應(yīng)對，排斥“非法性”的程序和策略，通過設(shè)定某些合法性程序保證相關(guān)處置目標(biāo)的實現(xiàn)。

正當(dāng)程序是政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題時需要嚴(yán)格執(zhí)行的法定程序，意味著政府在應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件網(wǎng)絡(luò)輿情問題時必須注重程序正義，面對突發(fā)性、緊急性網(wǎng)絡(luò)輿情可能危害到突發(fā)公共危機(jī)事件的常規(guī)化解決時，在應(yīng)對策略與執(zhí)行決策等方面可以縮減一定的環(huán)節(jié)、步驟和時限，但是必須要滿足程序正義的最低標(biāo)準(zhǔn)。正當(dāng)程序是促進(jìn)應(yīng)對策略正當(dāng)化、規(guī)范化、合理化的程序性保證，可以避免對實體權(quán)利的不當(dāng)侵害。

在突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題的應(yīng)對中運用正當(dāng)程序，更好地發(fā)揮正當(dāng)程序的作用，需要在具體應(yīng)對層面認(rèn)真思考輿情危機(jī)產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)束的過程。全球知名危機(jī)管理專家、美國學(xué)者史蒂文·芬克曾在1986 年提出了危機(jī)傳播四階段論模式的分析理論，將危機(jī)的傳播分成四個階段，即征兆期（Prodromal）、爆發(fā)期（Breakout）、蔓延期（Chronic）、痊愈期（Resolution）。［4］由詞達(dá)意，征兆期即危機(jī)傳播已有由頭卻仍在醞釀之中，影響范圍不大，容易處理卻不容易被發(fā)現(xiàn)；爆發(fā)期是指公共危機(jī)突然被社會上的不特定多數(shù)人發(fā)現(xiàn)，并對他們產(chǎn)生影響，時間雖短卻傳播十分迅速，對人群形成極大的沖擊，從控制的角度講，難以有所作為；蔓延期中，危機(jī)影響仍在擴(kuò)散，損害仍在加深，是傳統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對中最凸顯政府作用的階段，政府的良好應(yīng)對能大大縮減這一階段的時間；痊愈期是指多數(shù)公眾意見達(dá)成一致，基本目標(biāo)或者說要求得到滿足，危機(jī)的影響已經(jīng)過去，是總結(jié)本次危機(jī)傳播并預(yù)防以后類似事件發(fā)生的階段。

從危機(jī)傳播生命周期理論的角度出發(fā)，思考政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題的正當(dāng)程序，可以針對危機(jī)傳播每個階段不同的特點思考運用相應(yīng)的程序。一是在征兆期，要及時發(fā)現(xiàn)輿情問題，預(yù)警程序能發(fā)揮重大的作用；二是在爆發(fā)期，讓公眾及時獲取突發(fā)公共危機(jī)的信息是防止事態(tài)惡化的重要手段，信息公開程序格外重要；三是在蔓延期，網(wǎng)絡(luò)輿論不斷口口相傳，輿情引導(dǎo)程序能更好地發(fā)揮作用；四是在痊愈期，做好反思總結(jié)工作很重要。本文亦借該傳播理論，從危機(jī)傳播的預(yù)警程序、信息公開程序、輿情引導(dǎo)程序三種程序出發(fā)，對政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題的正當(dāng)程序問題進(jìn)行討論。

在進(jìn)行具體討論之前必須注意，從史蒂文·芬克的危機(jī)傳播生命周期理論出發(fā)思考突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題的應(yīng)對，并不是說在危機(jī)傳播的某一個階段，只能針對其某一階段的特性入手，采取某一階段的相應(yīng)措施，而忽視其他措施，如在征兆期中，預(yù)警程序格外重要，而信息公開程序似乎不那么重要，就只關(guān)注預(yù)警程序。這種劃分只是幫助我們討論問題，更清楚有效地認(rèn)識問題并提出應(yīng)對措施的一種方法或者途徑，并不排斥同一階段兩種或多種措施的共同使用。

二、政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題的預(yù)警程序

1.預(yù)警程序的重要作用

“危機(jī)預(yù)警是危機(jī)管理的第一步，也是危機(jī)管理的關(guān)鍵所在?！保?］預(yù)警程序的目的在于讓政府有效發(fā)現(xiàn)輿論的走向，能夠在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情問題時提前有所準(zhǔn)備，不至于倉促無措；甚至有時通過預(yù)警程序可以避免問題的爆發(fā)。在征兆期，有力的預(yù)警程序可以讓政府在爆發(fā)點到來之前發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。從對社會的損害程度上講，此時預(yù)警程序的運用相較之其他所有有關(guān)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情問題的努力都更有效果。在爆發(fā)期和蔓延期，預(yù)警程序可以追蹤到信息爆發(fā)的節(jié)點、途徑、原因等，有助于政府在應(yīng)對中“對癥下藥”。在痊愈期，可以將其追蹤到的信息運用到經(jīng)驗總結(jié)等階段，同時檢測是否有新問題誕生的苗頭。

2.預(yù)警程序的具體構(gòu)建

對于預(yù)警程序的具體構(gòu)建，大部分人都贊成建立不同的預(yù)警程序，因為每個人對預(yù)警程序的側(cè)重點不一樣。僅就其流程的構(gòu)建而言，筆者注意到了兩種模式的存在：一種包括監(jiān)測、識別、分析、預(yù)報四個階段；一種包括監(jiān)測、識別、分析、預(yù)報、應(yīng)對五個方面。［6］從更好地應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的角度出發(fā)，筆者贊同后一種觀點。一方面，如果將網(wǎng)絡(luò)輿情問題看作一個習(xí)題，那通過一系列的步驟給出預(yù)警報告的人，可以直接依據(jù)預(yù)警報告得出相應(yīng)的答案；另一方面，給出預(yù)警報告的工作人員常常直面輿情及輿情相關(guān)的一手信息，能夠觀察到的一些現(xiàn)象并不一定能完全體現(xiàn)在預(yù)警報告上，由此，根據(jù)某些直面而來的感受等得出的一些獨特應(yīng)對之法。

具體而言，預(yù)警程序中的監(jiān)測指的是對網(wǎng)絡(luò)輿情相關(guān)信息的收集，是預(yù)警程序最開始的一個環(huán)節(jié)，其重點在于收集的信息一定要全面；識別是分析的前一步，也可以將其稱之為“初步分析”，將監(jiān)測到的信息進(jìn)行大致的辨別；在分析階段，主要利用諸如指標(biāo)參數(shù)、情景模擬等理論知識進(jìn)行深入分析，將得出的結(jié)論以預(yù)警報告的形式移交相關(guān)工作人員，并附相應(yīng)的應(yīng)對建議。另外，既然是面對新興的網(wǎng)絡(luò)輿情問題，那就要用新興的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段應(yīng)對之，“網(wǎng)絡(luò)文本自動分析、自動摘要技術(shù)，輿情情感傾向分析技術(shù)，話題跟蹤與檢測技術(shù)”［7］等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段或許能發(fā)揮重要作用。

三、政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題的信息公開程序

1.信息公開程序的重要作用

在信息快速傳播的、交叉呼應(yīng)的現(xiàn)代，沉默不表等于放棄輿論中的主動權(quán)。應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題，很大程度上都是在應(yīng)對鋪天蓋地的網(wǎng)絡(luò)假消息問題，讓公眾了解真相是解決此類假消息問題的根本之道?！霸诳煽刂频膫鹘y(tǒng)媒體上，力求信息及時、合理地公開——如此，謠言才會失去土壤和市場”。［8］在應(yīng)對輿情的過程中，大力加強(qiáng)社會主義核心價值觀的弘揚，把“富強(qiáng)民主文明和諧，自由平等公正法治，愛國敬業(yè)誠信友善”傳播到互聯(lián)網(wǎng)每一個角落。［9］找準(zhǔn)時機(jī)、運用好方式將“真相”公之于眾更是事半功倍。遵循信息公開的正當(dāng)程序更是要注重從信息公開的時間和方式上入手。

2.信息公開程序的具體構(gòu)建

（1）信息公開的時間?！凹皶r告知”是信息公開時間的討論中最重要的一個方面。社會心理學(xué)的研究早就告訴了我們“首因效應(yīng)”的重要性；傳統(tǒng)危機(jī)治理中更是講求“黃金24 小時”之說，及時告知是制止虛假消息的良好途徑。要保證“及時”，一方面需要預(yù)警程序、協(xié)調(diào)程序的幫助；另一方面，需要工作人員時刻在崗。盡管官方消息公布的越及時效果越好，但是考慮到凌晨到次日清晨關(guān)注的人群較少，可以少安排或者不安排發(fā)布消息的工作人員值班；但是，法定節(jié)假日等休息日常常比工作日的網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展更激烈，發(fā)布信息的工作人員必須在崗。

（2）信息公開的方式。從信息公開的方式上來講，讓公眾能夠看得到的，并且知道該信息是政府發(fā)布的方式就是好方式。從相關(guān)法律規(guī)定來看，政府信息公開的方式主要包括主動公開和依申請公開兩種。對于政府主動公開的消息，傳統(tǒng)的報紙、政府網(wǎng)站已經(jīng)不是絕大多數(shù)公眾蹲守的地方，取而代之的“政務(wù)微博”、微信公眾號等已經(jīng)成為人們查閱官方消息的首選。結(jié)合政務(wù)微博的數(shù)量、發(fā)布的消息、以及公眾的閱讀情況來看［10］，這種“接地氣”的信息公布方式取得了良好的效果。對于依申請公開的消息，從《行政訴訟法》修訂之后的行政訴訟案件數(shù)量來看，公民的知情權(quán)也多能得到保障。但是，對于突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題，依申請公開盡管能最終保障公民的知情權(quán)，卻因不滿足及時、主動而對網(wǎng)絡(luò)輿情問題的解決無法起到重大幫助。

對于公眾來說，文字并不總是招人喜愛，尤其是連篇累牘的文字，它使人疲勞，更為重要的是它會令人半途而廢。但是，對話，或者說“面對面”的方式卻恰好能彌補(bǔ)這一缺點。從制度上來看，我國早已確立了新聞發(fā)言人制度，外交部發(fā)言人、“兩會”發(fā)言人制度取得了較大的成功，在2003 年的SARS 疫情中新聞發(fā)言人制度也發(fā)揮過重要作用；但是從2020 年疫情來看，有些地方新聞發(fā)言人取得較好效果（如北京、山東等地的疫情防控發(fā)布會），也有些地方的新聞發(fā)言人運行并不十分理想。為了避免此類事件的發(fā)生，更好地發(fā)揮新聞發(fā)言人的作用，在某些情況下需要吸取教訓(xùn)，對新聞發(fā)言人制度的運行進(jìn)行一定的修改，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。雖然讓“一把手”站出來當(dāng)新聞發(fā)言人十分有誠意，但是我國的一把手長期居于幕后、善于做而不善于說等特點，讓其突然出現(xiàn)在幕前有時并不能進(jìn)行很好的應(yīng)對。如果“一把手”不能很好地應(yīng)對，那倒不如讓平時負(fù)責(zé)公布消息的人來做主場，“一把手”負(fù)責(zé)全局，零散的、可能出現(xiàn)的細(xì)枝末節(jié)問題由普通工作人員負(fù)責(zé)，有關(guān)態(tài)度的、重大事項的由“一把手”表態(tài)。另外，新聞發(fā)言人因為要面對形形色色地廣大群眾，應(yīng)該特別注意個人外在形象，這方面做得好有事半功倍效果。

四、政府應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題的輿情引導(dǎo)程序

1.輿情引導(dǎo)程序的重要作用

網(wǎng)絡(luò)輿情的惡性發(fā)酵，常常會使突發(fā)公共危機(jī)的輿論走向發(fā)生“漂移”［11］，最終導(dǎo)致更根本的社會問題，從而產(chǎn)生對政府的信任危機(jī)。防止網(wǎng)絡(luò)輿情的惡性發(fā)酵，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論向有利的方向發(fā)展，從輿論場的情況來看，政府本身就是影響力最大的輿論引導(dǎo)主體。在我國現(xiàn)在的國情下，政府的公信力支持著政府公布的信息的可信度，即便不是全部，絕大多數(shù)政府的信息也會逐步成為輿論場上的主流觀點。從這個角度來講，只要政府公布信息就會產(chǎn)生輿情引導(dǎo)的影響。但是在很多情況下，即便存在官方消息，也還是有很多人或者為博眼球、或者陷入思想誤區(qū)、甚至受到境外反華勢力的利用等而煽動網(wǎng)絡(luò)輿論，造成惡劣影響，采取相關(guān)輿情引導(dǎo)程序至關(guān)重要。

2.輿情引導(dǎo)程序的具體構(gòu)建

政府作為最有影響力的引導(dǎo)主體除公布消息之外，還要采取特殊辦法和措施才能在輿論場上博得優(yōu)勢?！懊翡J、及時地發(fā)現(xiàn)‘自然領(lǐng)導(dǎo)人’的出現(xiàn)，做好對‘自然領(lǐng)導(dǎo)人’的引導(dǎo)工作”［12］，推舉相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)者、專家成為“網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖”，引領(lǐng)正確的輿論導(dǎo)向；借助各大網(wǎng)絡(luò)平臺的“搜索”“推送”等功能，在“搜索”或者“推送”中顯示政府公布的信息，發(fā)揮相關(guān)信息的“網(wǎng)絡(luò)推手”作用，只要信息傳播得當(dāng)就更容易得到大家的認(rèn)同，從而引導(dǎo)正確的輿論傳播速度和廣度。

五、結(jié)語

確定并遵循一定的程序標(biāo)準(zhǔn)無疑能夠在大多數(shù)情況下，在一定程度上應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情問題，但是它“機(jī)械、循規(guī)蹈矩……缺乏緊急情況下所必需的當(dāng)機(jī)立斷”［13］，沒有辦法讓政府去追求更高水平的應(yīng)對。從根源上看，突發(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題實際上是公眾在面對突發(fā)公共危機(jī)時對政府的信任問題。從極端上看，倘若公眾對政府極其信任，在面對突發(fā)公共危機(jī)時，就根本不會出現(xiàn)各種“流言蜚語”，即便出現(xiàn)了也會受到人們的反對和漠視而自動消解；而如果公眾對政府極其不信任，政府就會深陷“塔西佗陷阱”①最初來自塔西佗所著的《塔西佗歷史》，是塔西佗在評價一位羅馬皇帝時所說的話：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡。”之后在中國的美學(xué)家潘知常的《誰劫持了我們的美感——潘知常揭秘四大奇書》一書中，首次提出了“塔西佗陷阱”這五個字，由此便成為了一個源于塔西佗，但并非塔西佗提出的、描述社會現(xiàn)象的詞匯。之中，“無論說真話還是說假話，做好事還是做壞事，公眾都會認(rèn)為是說假話、做壞事?！睘榱耸拐诿鎸ν话l(fā)公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)輿情問題時能更好地應(yīng)對，在符合正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上，“主要強(qiáng)調(diào)政策社群成員之間，通過彼此互賴與互補(bǔ)的優(yōu)勢，建構(gòu)互利與共存的關(guān)系，同時強(qiáng)調(diào)高度信任與承諾行動的特質(zhì)，實現(xiàn)互惠與合作的目標(biāo)?！保?4］