環(huán)保法維度中的“名勝古跡保護(hù)”研究

唐雙娥

(湖南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410082)

1979年，全國人大常委會(huì)根據(jù)1978年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第十一條第三款制定了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法(試行)》)，名勝古跡作為受保護(hù)的環(huán)境要素被列舉在第三條中。據(jù)此，一般認(rèn)為，名勝古跡受環(huán)境保護(hù)法保護(hù)。1989年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)在列舉保護(hù)的環(huán)境要素時(shí)，規(guī)定的是“人文遺跡”這一名勝古跡的上位概念。1982年《憲法》在第二十二條第二款新增了保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)的條款。結(jié)果，《憲法》第二十二條第二款而非第二十六條，成為名勝古跡保護(hù)的憲法依據(jù)。依據(jù)《憲法》第二十二條第二款制定的《中華人民共和國文物保護(hù)法》(以下簡稱《文物保護(hù)法》)被普遍認(rèn)為是保護(hù)名勝古跡的主要法律，《環(huán)境保護(hù)法》保護(hù)名勝古跡的作用遭到質(zhì)疑。如2015年，民間環(huán)保組織“中國綠發(fā)會(huì)”因?yàn)楹幽相嵵萆辖謪^(qū)峽窩鎮(zhèn)馬固村7處文物有5處被拆毀，以相關(guān)機(jī)關(guān)直接拆毀文物以及不履行法定職責(zé)為由將其訴至法庭，從而引發(fā)“環(huán)保法怎么成了文物保護(hù)的救命稻草”的熱議[1]。

一、“名勝古跡”概念之法理辨析

(一)名勝古跡是一個(gè)集合概念

名勝古跡是一個(gè)常見的詞語。早在1928 年，當(dāng)時(shí)的南京國民政府內(nèi)政部就公布過《名勝古跡古物保存條例》。該條例共十一條，其中名勝古跡分湖山、建筑、 遺跡三大類。該條例規(guī)定，名勝古跡古物分為：湖山類，如名山名湖及一切山林池沼，有關(guān)地方風(fēng)景之屬；建筑類，如古代名城關(guān)塞堤堰橋梁壇廟園囿寺觀樓臺(tái)亭塔及一切古建筑之屬；遺跡類，如古代陵墓壁壘巖洞磯石井泉及一切古勝跡之屬。從該條例有關(guān)名勝古跡分類的規(guī)定可以看出，名勝古跡就是一個(gè)集合概念。

我國在1982年《憲法》的第二十二條第二款新增保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)條款。1982年《憲法》第二十二條第二款規(guī)定：國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。從行文看，其一，名勝古跡是文化遺產(chǎn)的下位概念，是與文物并列的概念，并不是文物的下位概念。其二，《憲法》第二十二條第二款中的“名勝古跡”所指并不是一類客體，而是“風(fēng)景優(yōu)美地”和“古跡”兩類價(jià)值迥異的客體。這從1982年《憲法》的英文翻譯中可以得到印證。1982年《憲法》英文版將第二十二條第二款翻譯為“The state shall protect places of scenic beauty and historical interest, valuable cultural relics and other forms of important historical and cultural heritage”[2]，“名勝古跡”被翻譯成“places of scenic beauty”和“places of historical interest”?！帮L(fēng)景優(yōu)美地”的價(jià)值在于美學(xué)、觀賞價(jià)值，而“古代遺跡”的價(jià)值在于歷史、考古價(jià)值及藝術(shù)價(jià)值。因此，名勝古跡是“風(fēng)景優(yōu)美地”和“古跡”兩類客體的復(fù)合名詞，并非指同一種類事物的名詞。名勝古跡是一個(gè)集合名詞得到了刑法界的認(rèn)可。如在1989年出版的《刑事法學(xué)大辭典》中，名勝古跡(places of historic interest and scenic beauty)是指古代留傳下來的具有保留價(jià)值的建筑物，可供人們游覽的著名風(fēng)景區(qū)，以及其他經(jīng)國務(wù)院和各省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)的具有研究和紀(jì)念意義的地方，包括與重大歷史事件、革命運(yùn)動(dòng)和重要人物有關(guān)的、具有紀(jì)念意義和研究價(jià)值的建筑物、遺址紀(jì)念物以及具有歷史、藝術(shù)、考古價(jià)值的墓葬、石窟、石刻、石碑等[3]。全國人大常委會(huì)法工委刑法室的一本著述也認(rèn)為：“名勝古跡是指可供人游覽的著名風(fēng)景區(qū)以及雖未被人民政府核定公布為文物保護(hù)單位但也具有一定歷史意義的古建筑、雕塑、石刻等歷史陳跡。”[4]657

當(dāng)然，對(duì)于將名勝古跡解釋為風(fēng)景優(yōu)美地和古跡的觀點(diǎn)，存在不同的聲音。如對(duì)于最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第四條第一款的規(guī)定，有觀點(diǎn)認(rèn)為：將故意損毀文物適用范圍以外的不可移動(dòng)文物(市、縣級(jí)文物保護(hù)單位及未被確定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物)理解為古跡，將風(fēng)景名勝區(qū)理解為名勝，這種解釋符合我國法律和國際通用概念。文物保護(hù)法雖未使用“古跡”的概念，但其對(duì)不可移動(dòng)文物的規(guī)定，基本等同于“古跡”的概念[5]。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是不太合理的，原因在于：第一，大家一般依據(jù)《文物保護(hù)法》第二條有關(guān)文物的列舉性規(guī)定，認(rèn)為古跡是文物的下位概念。但前文已分析過，古跡是與文物并列的概念，不是文物的下位概念。第二，將風(fēng)景名勝區(qū)理解為名勝，片面地理解了風(fēng)景名勝資源，從而導(dǎo)致將風(fēng)景名勝資源限于自然景觀，而不包括人文景觀在內(nèi)。

那么，名勝古跡既然是風(fēng)景優(yōu)美地和古跡的集合概念，為什么在我國總是一并使用，而不像《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》那樣分別使用呢？原因除了傳統(tǒng)的“天人合一”思想外，還在于風(fēng)景優(yōu)美地作為自然景觀具有一定的科學(xué)、美學(xué)和觀賞價(jià)值，古跡具有一定的科學(xué)、歷史和藝術(shù)價(jià)值，兩者都是絕佳的旅游資源。

(二)名勝古跡的含義

名勝古跡作為集合概念，其中的“風(fēng)景優(yōu)美地”是指能引起審美與欣賞活動(dòng)、可作為風(fēng)景游覽對(duì)象和風(fēng)景開發(fā)利用的事物與因素較為集中的地方，其主要是自然景觀，是天景天象、地質(zhì)地貌、水文景物、動(dòng)物植物等一類由自然現(xiàn)象和物質(zhì)所組成的景點(diǎn)、景物等。至于“古跡”，則存在如何認(rèn)定的問題。與風(fēng)景優(yōu)美不受時(shí)間影響不同，古跡一詞本身即明確有著歷史時(shí)間的限定，并與“人”密切相關(guān)[6]。

“古跡”一詞最早見于南朝謝靈運(yùn)的《撰征賦》，此后較長時(shí)間使用頻次較少，最初附于其他門類之下進(jìn)行記載。宋代《新定九域志》始將“古跡”獨(dú)立成門，明清時(shí)“古跡”漸成常用詞，方志中為其專設(shè)門目的現(xiàn)象也顯著增多，這反映了其概念的專門化及清晰化[7]。1909 年，清民政部奏準(zhǔn)頒布《保存古跡推廣辦法章程》。就古跡的認(rèn)定范圍而言，它包括古代帝王陵寢、先賢祠墓這些傳統(tǒng)的內(nèi)容，也包括名人祠廟或不是祠廟的古跡、非陵寢祠墓的古跡，還包含碑碣石幢、石磬、造像及石刻、古畫、摩崖字跡、古人金石書畫、陶瓷、宋元精印書籍、石拓碑版等[8]。

《憲法》第二十二條第二款將古跡從珍貴文物中獨(dú)立出來，目的在于突出其古老性這一歷史年代久遠(yuǎn)的特點(diǎn)。當(dāng)然，哪些遺跡應(yīng)當(dāng)歸入古跡，則取決于對(duì)遺跡的歷史價(jià)值的判斷，一般以年代的下限為標(biāo)準(zhǔn)。

(三)古跡的年代下限

事實(shí)上，文物也有年代的要求。那么，古跡與文物在年代要求上存在什么差異？

關(guān)于文物的年代下限，在國際上起初曾定為1830年，起源于1930年美國的關(guān)稅條例。該條例規(guī)定凡1830年以前制作的藝術(shù)品可以免稅。之后不少國家把這一年定為文物的年代下限。美國在1966年通過了新的關(guān)稅條例，又規(guī)定“自免稅進(jìn)口報(bào)單提出之日起，凡一百年以前制作的文物”一概予免稅進(jìn)口。因而按國際上目前的慣例，文物是指一百年以前制作的具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的實(shí)物。有的國家根據(jù)自己的具體情況另作規(guī)定。

我國在第三次全國文物普查中，對(duì)文物的年代限定作了區(qū)分。《第三次全國文物普查不可移動(dòng)文物登記表》著錄補(bǔ)充說明指出，古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻的年代下限，統(tǒng)一為1911年(清宣統(tǒng)三年)；近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑的年代下限，為2007年9月30日；其他的參照上述截止期限中對(duì)應(yīng)的年代。從第三次文物普查的情況看，我國將文物的概念進(jìn)一步擴(kuò)大了，只要有歷史文化或紀(jì)念價(jià)值的都在文物的范圍內(nèi)。

可見，盡管之前對(duì)文物范圍的界定主要遵循的是“古跡式”和“經(jīng)典式”的文化視角，但隨著人們對(duì)文化遺產(chǎn)概念的認(rèn)識(shí)有了新發(fā)展，其對(duì)文物的認(rèn)識(shí)已經(jīng)不局限于“古跡式”或“經(jīng)典式”的文化視角，許多近代、現(xiàn)代甚至當(dāng)代的文化遺產(chǎn)也被納入了保護(hù)的范圍[9]。因此，我國《文物保護(hù)法》中的文物不以遺跡的古老性為條件。

《憲法》第二十二條將古跡從珍貴文物中獨(dú)立出來，目的在于突出其古老性這一歷史年代久遠(yuǎn)的特點(diǎn)。按《第三次全國文物普查不可移動(dòng)文物登記表》著錄補(bǔ)充說明，古跡的年代下限應(yīng)為1911年(清宣統(tǒng)三年)。但需要說明的是，1989年《環(huán)境保護(hù)法》第二條規(guī)定的是“人文遺跡”，將1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》第三條中的“名勝古跡”包括在內(nèi)，其實(shí)更為科學(xué)。因?yàn)槿宋倪z跡對(duì)遺跡的古老性并無嚴(yán)格要求，其外延自然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于古跡，只要該遺跡上承載著文化信息即可。因此，人文遺跡的概念更有利于這些遺跡的保護(hù)，比古跡的概念更受歡迎。

二、憲法上“名勝古跡”保護(hù)之歷史沿革

名勝古跡被1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》作為受保護(hù)的環(huán)境要素加以規(guī)定，其憲法依據(jù)是1978年《憲法》第十一條第三款“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源”，即現(xiàn)行《憲法》第二十六條。1982年《憲法》新增了文化遺產(chǎn)保護(hù)條款，在第二十二條第二款明確規(guī)定“國家保護(hù)名勝古跡”，從而使得依據(jù)該條制定的《文物保護(hù)法》被視為保護(hù)名勝古跡的主要法律依據(jù)，《環(huán)境保護(hù)法》的作用遭到質(zhì)疑。

(一)“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源”曾作為名勝古跡保護(hù)的憲法依據(jù)

1978年《憲法》第十一條第三款首次規(guī)定了環(huán)境保護(hù)條款：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！?979年，全國人大常委會(huì)根據(jù)1978年《憲法》的第十一條第三款，制定了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》。1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》在第一條中明確指出：根據(jù)中華人民共和國憲法第十一條關(guān)于“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”的規(guī)定，制定本法。名勝古跡作為受保護(hù)的環(huán)境要素被列舉在《環(huán)境保護(hù)法(試行)》的第三條中?？梢?，在環(huán)境法的立法伊始，名勝遺跡是作為環(huán)境要素的。

1989年，全國人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法(試行)》進(jìn)行修訂，形成1989年《環(huán)境保護(hù)法》。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第二條在界定了環(huán)境的概念后，列舉了14種受保護(hù)的環(huán)境，其中包括自然遺跡、人文遺跡。

基于環(huán)境保護(hù)立法的規(guī)定，學(xué)術(shù)界都將名勝古跡作為受保護(hù)的環(huán)境要素。環(huán)境保護(hù)法的“環(huán)境”，主要是指自然環(huán)境，但不只是指原生態(tài)的自然環(huán)境，還包括人類加工改造了的自然環(huán)境，如城市、風(fēng)景名勝、文物古跡、生活居住區(qū)等[10]4。

不過，1989年《環(huán)境保護(hù)法》第一條并沒有直接指出立法的憲法依據(jù)，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法”。這種特點(diǎn)在2014年對(duì)1989年《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂時(shí)被保留了下來。因此，盡管現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》在第二條將人文遺跡列為受保護(hù)的環(huán)境要素，但由于其沒有明確指出其憲法依據(jù)，使其作為人文遺跡保護(hù)的法律依據(jù)備受爭議，如前面指出的針對(duì)“中國綠發(fā)會(huì)”就破壞文物提起訴訟的質(zhì)疑。

因此，質(zhì)疑環(huán)保法是文物、名勝古跡保護(hù)的法律依據(jù)，其根源在于現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的憲法依據(jù)并不明確。在《環(huán)境保護(hù)法》修改中，通常將《憲法》第二十六條作為其憲法依據(jù)。如1989年修訂《環(huán)境保護(hù)法(試行)》時(shí)，曲格平在作說明時(shí)指出：立法依據(jù)發(fā)生了變化，《環(huán)境保護(hù)法(試行)》是依據(jù)1978年《憲法》第十一條“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”的規(guī)定制定的；1982年《憲法》第二十六條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”[11]。其并沒有特別提及《憲法》第二十二條第二款也是《環(huán)境保護(hù)法》的憲法依據(jù)。這無疑加劇了《環(huán)境保護(hù)法》作為人文遺跡保護(hù)依據(jù)的尷尬境地。

其實(shí)，包括古跡在內(nèi)的人文遺跡很多被規(guī)定為受環(huán)境法保護(hù)的環(huán)境要素。美國1969年的《國家環(huán)境政策法》在政策與目的中也強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn)，并盡可能保持一種能為每個(gè)人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境?！?/p>

(二)1982年《憲法》第二十二條作為名勝古跡保護(hù)明確的憲法依據(jù)

文化遺產(chǎn)保護(hù)條款，是1982年在修訂《憲法》時(shí)新增加的條款。1982年《憲法》第二十二條第二款規(guī)定：國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。在《憲法》第二十二條第二款中，名勝古跡是作為與文物并列的文化遺產(chǎn)出現(xiàn)的，名勝古跡成為文化遺產(chǎn)的下位概念。1982年《憲法》第二十二條成為名勝古跡保護(hù)明確的憲法依據(jù)。

需要說明的是，我國《憲法》第二十二條第二款使用的是更為科學(xué)的文化遺產(chǎn)概念，而非文化財(cái)產(chǎn)的概念。文化遺產(chǎn)一詞，是1972年聯(lián)合國教科文組織通過的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》正式使用的。在此之前，一般使用的是“文化財(cái)產(chǎn)”。日本于1950年制定了《文化財(cái)保護(hù)法》，將“文化財(cái)”分為五類，史跡名勝就是其中的一種(1)日本1950年制定《文化財(cái)保護(hù)法》，文化財(cái)分為幾類：(1)有形“文化財(cái)”，指神社寺廟建筑、繪畫、雕刻、工藝品、書籍、歷史資料等；(2)無形“文化財(cái)”，指傳統(tǒng)的藝能和工藝技術(shù)等；(3)民俗“文化財(cái)”，指古代流傳下來的與衣食住和生產(chǎn)相關(guān)的生活用具和生產(chǎn)用具，以及風(fēng)俗習(xí)慣與民間藝能等；(4)史跡名勝天然紀(jì)念物，指貝冢、古墳、庭園、公園、河川、山岳、動(dòng)物(如丹頂鶴)、植物、自然保護(hù)區(qū)域等；(5)傳統(tǒng)的建筑群，指傳統(tǒng)的村莊、古老的街道等。見文伯屏著：《環(huán)境保護(hù)法概論》，群眾出版社1982年版，第124頁。。“文化遺產(chǎn)”這個(gè)術(shù)語較新，更強(qiáng)調(diào)民族精神與身份承繼特性，內(nèi)涵更為廣泛，如既包括有形的也包括無形的文化遺產(chǎn)，而“文化財(cái)產(chǎn)”的內(nèi)涵較狹窄，多指有形的文化遺產(chǎn)而且偏重于經(jīng)濟(jì)價(jià)值[12]。

我國依據(jù)《憲法》第二十二條制定了《文物保護(hù)法》?！段奈锉Ｗo(hù)法》第一條開宗明義地規(guī)定，為了加強(qiáng)對(duì)文物的保護(hù)，繼承中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)等，根據(jù)憲法，制定本法。因此，在文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系中，《文物保護(hù)法》被視為文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本法律之一[13]43。

(三)1982年《憲法》第二十二條與第二十六條作為名勝古跡保護(hù)的共同依據(jù)

可見，名勝古跡保護(hù)一開始的憲法依據(jù)是1978《憲法》第十一條第三款“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源”，即現(xiàn)行《憲法》第二十六條“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”?，F(xiàn)行《憲法》第二十二條“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”是1982年修正時(shí)新增的條款。如此一來，《憲法》第二十二條成為保護(hù)名勝古跡明確的憲法依據(jù)，《憲法》第二十六條作為名勝古跡保護(hù)的憲法依據(jù)反而被有意無意地忽視了。

不過，學(xué)術(shù)界普遍將《憲法》第二十二條第二款作為保護(hù)環(huán)境要素中的人文遺跡的憲法依據(jù)之一。如《憲法》第二十二條第二款對(duì)珍貴文物、名勝古跡等歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)作了規(guī)定，這些遺產(chǎn)在某種程度上也可視為環(huán)境要素，其屬于人工改造環(huán)境組成部分[14]28。同樣地，環(huán)境保護(hù)方面的法律也被視為文化遺產(chǎn)法的重要淵源。我國《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《森林法》等法律中也有若干條款涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)、利用與開發(fā)，同樣應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整文化遺產(chǎn)法律關(guān)系，也是文化遺產(chǎn)法的重要淵源[13]51。可見，保護(hù)人文遺跡的憲法依據(jù)既有《憲法》第二十六條又有《憲法》第二十二條，這得到了學(xué)術(shù)上的普遍認(rèn)同。

三、環(huán)保法的系統(tǒng)性思維與名勝古跡的系統(tǒng)性保護(hù)

(一)環(huán)保法的系統(tǒng)性思維

《環(huán)境保護(hù)法》第二條列舉的受保護(hù)的環(huán)境，其中很多是環(huán)境要素，但也有一些是作為整體予以系統(tǒng)保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)，如森林、草原、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)。如森林一詞，《森林法》一方面將其視為單個(gè)的自然資源，即森林、林木、林地，并在第十五條規(guī)定，林地和林地上的森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記造冊(cè)，核發(fā)證書；但同時(shí)確認(rèn)森林是生態(tài)系統(tǒng)，在第二十八條強(qiáng)調(diào)森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能：蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性。又如濕地概念，其不是作為環(huán)境要素存在，而是基于生態(tài)系統(tǒng)角度的定義。第一，濕地本身強(qiáng)調(diào)包含一定的水資源，水資源成為濕地不可分割的組成要素。第二，濕地所在范圍內(nèi)的水生動(dòng)植物尤其是水生植物也是濕地不可分割的內(nèi)在組成部分。

事實(shí)上，即使當(dāng)初作為要素對(duì)待的環(huán)境，如水、大氣，也正脫離要素的窠臼，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)環(huán)境要素所屬的生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)。如《中華人民共和國水污染防治法》第一條就強(qiáng)調(diào)立法目的之一在于保護(hù)水生態(tài)。2020年12月通過的《長江保護(hù)法》，就遵循了生態(tài)系統(tǒng)整體性的原理。2019年12月23日，在十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員高虎城所作的《長江保護(hù)法(草案)》的說明就明確指出，《長江保護(hù)法》起草工作遵循的原則是“堅(jiān)持系統(tǒng)保護(hù)，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素”[15]。

因此，環(huán)保法對(duì)環(huán)境的保護(hù)經(jīng)歷了由環(huán)境要素到生態(tài)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，這使得系統(tǒng)性思維成為環(huán)保法的主要思維方式，不再對(duì)單個(gè)的要素進(jìn)行保護(hù)。在保護(hù)方式上，系統(tǒng)性思維體現(xiàn)在：第一，強(qiáng)調(diào)環(huán)境要素及其要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的整體功能的保護(hù)；第二，通過劃定自然保護(hù)地，對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的要素實(shí)行一體化的整體保護(hù)。

(二)環(huán)保法系統(tǒng)性保護(hù)名勝古跡的實(shí)踐

盡管從法源角度看，《憲法》第二十二條第二款以及依據(jù)該款制定的《文物保護(hù)法》成為名勝古跡保護(hù)的法律依據(jù)，《環(huán)境保護(hù)法(試行)》以及1989年的《環(huán)境保護(hù)法》作為名勝古跡的保護(hù)依據(jù)已經(jīng)事實(shí)上被“剝奪”，但環(huán)保法中的很多單行法卻在名勝古跡的保護(hù)上大放光彩。

從保護(hù)名勝古跡的環(huán)保單行法看，這些單行法都是從古跡所在自然環(huán)境的保護(hù)角度出發(fā)，將古跡作為所在環(huán)境的中心，進(jìn)行整體性的一體化保護(hù)。自1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》將名勝古跡列為受保護(hù)的對(duì)象后，環(huán)保法體系中的有關(guān)森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等的單行法，給古跡保護(hù)提供了充分的制度供給。在有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等單行法中，古跡被視為森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)的重要資源，與其所在的自然環(huán)境一起被給予了整體性的保護(hù)。不過，由于難以將古跡解釋為屬于《憲法》第二十六條中的“生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，學(xué)術(shù)上一般認(rèn)為古跡是一種資源，受環(huán)保法保護(hù)。如從環(huán)境法的調(diào)整范圍來看，對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)更側(cè)重于其資源屬性及周邊環(huán)境，并將其納入地球生態(tài)系統(tǒng)的整體考慮[16]。

環(huán)保法對(duì)古跡及其所在的自然環(huán)境進(jìn)行整體性的一體化保護(hù)，是通過風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等特殊保護(hù)區(qū)域的方式實(shí)現(xiàn)的。1986年制定的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》第二條指出：凡具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值，自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和范圍，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃為風(fēng)景名勝區(qū)。因此，在張永明、毛偉明故意損毀名勝古跡刑事案中，二審法院認(rèn)為，風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)是受我國刑法保護(hù)的名勝古跡(2)張永明等故意損毀名勝古跡案，江西省高級(jí)人民法院刑事裁定書(2020)贛刑終44號(hào)。。1994年制定的《森林公園管理辦法》第二條指出：森林公園是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化、教育活動(dòng)的場所。該辦法將森林公園視為自然景觀和人文景物并存的整體，予以一體化的保護(hù)，人文景物成為森林公園這一自然保護(hù)地的客體。

從這一點(diǎn)不難看出，我國環(huán)保法在古跡保護(hù)上，從一開始就堅(jiān)持了我國傳統(tǒng)的“天人合一”思想，將古跡和所在地的環(huán)境如森林、草原、水融合一起，進(jìn)行整體保護(hù)。而不像深受西方“人和自然對(duì)立”哲學(xué)思想影響的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)多局限于單體或點(diǎn)狀式的文物、建筑或構(gòu)筑物，缺乏對(duì)其所依附環(huán)境的關(guān)注；對(duì)自然遺產(chǎn)的保護(hù)則更多強(qiáng)調(diào)自然本身的生物或美學(xué)價(jià)值，以及較少關(guān)注人文痕跡，從而導(dǎo)致那些文化和自然緊密交織在一起的遺產(chǎn)被人為地切割和分離。雙重遺產(chǎn)一定程度上消解了自然和文化的對(duì)立關(guān)系，但仍未使兩者成為一個(gè)有機(jī)整體[17]。

四、環(huán)保法的整體性思維與名勝古跡的整體性保護(hù)

風(fēng)景優(yōu)美地保護(hù)的發(fā)展階段在我國與環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展階段相一致。相反，對(duì)于古跡的保護(hù)，則經(jīng)歷了從對(duì)古跡進(jìn)行單體保護(hù)、將古跡與所在的自然環(huán)境割裂開來，到對(duì)古跡本體與自然環(huán)境一體化保護(hù)的轉(zhuǎn)變。名勝古跡保護(hù)模式從單體保護(hù)到整體性保護(hù)的轉(zhuǎn)變，契合了環(huán)保法的整體性思維。

(一)突出革命遺跡保護(hù)的階段

1973年頒布的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》是我國環(huán)保法的最早雛形。在該若干規(guī)定中，并未出現(xiàn)有關(guān)名勝古跡保護(hù)的規(guī)定。而在此之前，我國已有名勝古跡保護(hù)的規(guī)定。如1950年，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院還專門發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)古文物建筑的指示》；原文化部、內(nèi)務(wù)部于1951年發(fā)布了《關(guān)于管理名勝古跡職權(quán)分工的規(guī)定》。在該規(guī)定中，名勝古跡的范圍較為寬泛，除了革命史跡、烈士陵園、宗教遺跡、古代陵墓、古文化遺址、山林凡晚、古代建筑外，還包括古器物、圖書、雕刻、書畫、碑志。由此不難看出，革命史跡居于突出的地位。這與新中國剛成立、需要鞏固和強(qiáng)化新生政權(quán)的特定歷史背景有關(guān)。1950年7月6日，中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于保護(hù)古文物建筑的指示》第一次提出“革命遺跡”以及“有關(guān)革命史實(shí)的文物建筑”，在第一項(xiàng)強(qiáng)調(diào)：“凡全國各地具有歷史價(jià)值及有關(guān)革命史實(shí)的文物建筑，如革命遺跡及古城郭……及以上各建筑物內(nèi)之原有附屬物，均應(yīng)加以保護(hù)，嚴(yán)禁毀壞?！币灾劣凇段奈锉Ｗo(hù)法》在第一條都將革命傳統(tǒng)教育作為其立法目的。

(二)注重古跡本身、忽視古跡所在自然環(huán)境的階段

1979年，全國人大常委會(huì)根據(jù)1979年《憲法》的第十一條第三款制定了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，名勝古跡作為受保護(hù)的環(huán)境要素被列舉在第三條中。不過，1982年《憲法》在修訂時(shí)增加了文化遺產(chǎn)保護(hù)條款，即第二十二條第二款“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”。1982年，《文物保護(hù)法》出臺(tái)。與《環(huán)境保護(hù)法(試行)》僅僅將名勝古跡列為受保護(hù)的要素這一簡單做法不同，《文物保護(hù)法》第二條列舉了應(yīng)保護(hù)的文物的范圍，將古跡列為文物。

《文物保護(hù)法》對(duì)古跡的保護(hù)，重點(diǎn)在于對(duì)古跡本體的保護(hù)。盡管我國《文物保護(hù)法》在規(guī)定重點(diǎn)文物保護(hù)單位時(shí)，要求劃定一定的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，看起來似乎對(duì)古跡所處的周圍環(huán)境予以了保護(hù)。但事實(shí)上，這種模式將古跡和周圍的自然環(huán)境割裂開，注重的仍然是古跡本體的保護(hù)。這是受到了1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的影響?！侗Ｗo(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》雖然本意是要將自然和文化的價(jià)值公平對(duì)待，但由于深受西方“人和自然對(duì)立”哲學(xué)思想的影響，該《公約》對(duì)世界遺產(chǎn)的劃分還是涇渭分明的。

(三)古跡本體與自然環(huán)境一體化保護(hù)的階段

在國際公約中，文化遺產(chǎn)保護(hù)的整體性較早得到了重視。如1964年的《威尼斯憲章》第七條說得很明確，一座文物建筑不可以從它所見證的歷史和它所產(chǎn)生的環(huán)境中分離出來。在2005年的《西安宣言——關(guān)于古建筑、古遺址和歷史區(qū)域周邊環(huán)境的保護(hù)》中，“周邊環(huán)境”還被認(rèn)為是體現(xiàn)真實(shí)性的一部分，需要通過建立緩沖區(qū)加以保護(hù)；有必要承認(rèn)、保護(hù)和延續(xù)遺產(chǎn)建筑物或遺址及其周邊環(huán)境的有意義的存在，以減少對(duì)文化遺產(chǎn)的真實(shí)性、意義、價(jià)值、整體性和多樣性所構(gòu)成的威脅。這為文化遺產(chǎn)環(huán)境的評(píng)估、管理、保護(hù)提供了很好的方法、建議和操作指南。

可以說，文化遺產(chǎn)周邊的自然環(huán)境一旦遭到破壞，文化遺產(chǎn)本體的價(jià)值也會(huì)消失殆盡。古跡的有效保護(hù)依賴于對(duì)古跡及其自然環(huán)境實(shí)行一體化的保護(hù)，即實(shí)行整體保護(hù)。因此國際法律保護(hù)模式上也發(fā)生了根本的變化。20世紀(jì)50—60年代，文化遺產(chǎn)國際法保護(hù)模式主要為單一的財(cái)產(chǎn)法保護(hù)模式；在立法價(jià)值層面，僅保護(hù)文化遺產(chǎn)的歷史、科學(xué)、藝術(shù)等價(jià)值，未保護(hù)文化遺產(chǎn)的環(huán)境、生態(tài)價(jià)值；自20世紀(jì)70年代以來，文化遺產(chǎn)單一的財(cái)產(chǎn)法保護(hù)模式得以突破，形成了財(cái)產(chǎn)法、環(huán)境法、人權(quán)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、刑法的互動(dòng)保護(hù)[12]。

文化遺產(chǎn)整體保護(hù)的理念，還反映在文化景觀這一概念的出現(xiàn)。1992 年，第 16 屆世界遺產(chǎn)大會(huì)提出了文化景觀的概念。文化景觀是指人類為了滿足某種需要，利用自然界提供的材料，在自然景觀之上疊加人類活動(dòng)的結(jié)果而形成的景觀[18]。文化景觀概念的提出似乎彌合了世界遺產(chǎn)操作指南中自然和人文之間的裂痕，使得任何人類遺產(chǎn)都可以找到對(duì)應(yīng)的歸宿。過去被認(rèn)為是分離的自然遺產(chǎn)或文化遺產(chǎn)，開始被視為相互依存的遺產(chǎn)，被一并進(jìn)行保護(hù)，自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)合二為一。不過，有觀點(diǎn)認(rèn)為，雙重遺產(chǎn)一定程度消解了自然和文化的對(duì)立關(guān)系，但仍未使兩者成為一個(gè)有機(jī)整體[17]。

文化景觀作為一種全新的遺產(chǎn)類型，是“人類和自然的共同作品”，是“人與自然的聯(lián)合產(chǎn)物”。文化景觀跳出了一個(gè)或一組人工創(chuàng)造物的獨(dú)特價(jià)值，而從較大的范圍和規(guī)模去發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)大自然的造化即在某種特定自然環(huán)境中人的創(chuàng)造和生存狀態(tài)，從而記錄和保留下人類進(jìn)步進(jìn)程中具有不同特色的片段及其與大自然的結(jié)合與奮戰(zhàn)[19]13。

對(duì)古跡本體與自然環(huán)境進(jìn)行一體的保護(hù)，也反映在文化遺產(chǎn)法保護(hù)的原則即整體性原則的確立上。不同的學(xué)者對(duì)整體性原則關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同。整體性原則要求在文化遺產(chǎn)保護(hù)中完整地保護(hù)文化遺產(chǎn)的所有形式與內(nèi)涵，以及其所處的自然與人文環(huán)境[13]35-39。在該定義中，文化遺產(chǎn)本身與其環(huán)境的整體性平分秋色，整體性原則特別強(qiáng)調(diào)對(duì)文化遺產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)的必要性：整體性原則是指基于文化遺產(chǎn)只有在它本來所處的環(huán)境中才能完整、準(zhǔn)確地體現(xiàn)其內(nèi)涵，因此文化遺產(chǎn)的保護(hù)不僅要保護(hù)文化遺產(chǎn)本身，還要保護(hù)其周圍的環(huán)境[9]。

不過，對(duì)古跡本體及其自然環(huán)境實(shí)行整體保護(hù)，并沒有得到最高院的支持。2015年，最高人民法院、最高人民檢察院在通過的《關(guān)于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》中，第三條規(guī)定故意損毀國家保護(hù)的珍貴文物或者被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位的文物情節(jié)嚴(yán)重的，僅限于全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位的本體；第四條將“未被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動(dòng)文物的本體”，認(rèn)定為“國家保護(hù)的名勝古跡”。

五、結(jié)語：名勝古跡之環(huán)境法保護(hù)勢(shì)在必行

從上述立法不難看出，環(huán)保法對(duì)古跡及其自然環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)，主要是通過依法劃定并予以保護(hù)特定區(qū)域這一方式。依法劃定并予以特殊保護(hù)的區(qū)域，即為環(huán)保法中的自然保護(hù)地。

我國正在建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》。在該意見中，自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為三類：國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園。其中的自然公園是指保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值，可持續(xù)利用的區(qū)域。自然公園包括但不限于風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等。

因此，在建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系中，環(huán)保法對(duì)古跡的保護(hù)將一如既往地實(shí)施整體性的系統(tǒng)保護(hù)，并更加注重自然環(huán)境保護(hù)對(duì)古跡的原真性和完整性的影響。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)上，一定要樹立大局觀、長遠(yuǎn)觀、整體觀。將古跡與其自然環(huán)境進(jìn)行一體化的整體保護(hù)，使古跡與其自然環(huán)境融為一體成為有機(jī)的整體，是環(huán)保法保護(hù)古跡的必然趨勢(shì)。