論地方公共文化服務(wù)立法：類型、體例與技術(shù)準(zhǔn)則

周剛志， 王振宇

(中南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410012)

在域外法上，“公共文化”往往被視為一種政府廣泛干預(yù)文化活動(dòng)的公共政策[1]7-9，但是在公共管理學(xué)學(xué)者看來(lái)，“公共文化服務(wù)”不過(guò)是“公共服務(wù)”的一種類型，它包括“保障性公共服務(wù)”與“發(fā)展性公共服務(wù)”兩種類型[2]77。然則，作為一種“公共服務(wù)”，“公共文化服務(wù)”并非都是提供“既無(wú)排他性又無(wú)消費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性”的所謂“公共物品(public goods)”[3]223，事實(shí)上，很多“公共文化服務(wù)”都有“消費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性”?！肮参幕?wù)”是“政府基于公共利益的需要，通過(guò)直接或間接的方式”，為“滿足公民共同生活和發(fā)展的基本需求”而提供的服務(wù)[4]6。2011年《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓群眾廣泛享有免費(fèi)或優(yōu)惠的基本公共文化服務(wù)”，此后，我國(guó)各地開(kāi)始啟動(dòng)公共文化服務(wù)地方立法，如2011年的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》、2012年的《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》等。

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系制度法律化”，十八屆四中全會(huì)更是明確提出要“建立健全文化法律制度，制定公共文化服務(wù)保障法”，自此，我國(guó)公共文化服務(wù)立法進(jìn)入“快車(chē)道”。2016年《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》(以下簡(jiǎn)稱《公共文化服務(wù)保障法》)和2017年《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》(以下簡(jiǎn)稱《公共圖書(shū)館法》)的制定，為我國(guó)地方公共文化服務(wù)立法提供了“范本”、注入了新的動(dòng)力。當(dāng)前我國(guó)的地方公共文化服務(wù)立法，主要包括地方人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和地方人民政府制定的地方政府規(guī)章兩種形式，其在內(nèi)容上可以分為以《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》為典型的“地方公共文化服務(wù)綜合立法”與以《廣州市博物館規(guī)定》為范例的“地方公共文化服務(wù)專門(mén)立法”。在后文中，我們將主要依據(jù)前述“類型化方法”對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的地方公共文化服務(wù)立法進(jìn)行法理分析。

一、地方公共文化服務(wù)的綜合立法及其體例

(一)地方公共文化服務(wù)綜合立法的現(xiàn)狀

在《公共文化服務(wù)保障法》出臺(tái)之前，我國(guó)有3個(gè)省、直轄市已經(jīng)制定了保障公共文化服務(wù)的地方性法規(guī)。其中，2011年9月29日廣東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》，作為全國(guó)第一部關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的綜合性地方法規(guī)，提供了加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)立法的一種整體思路，具有較強(qiáng)的示范意義。隨后，上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議于2012年11月21日通過(guò)了《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》。江蘇省人大(含常委會(huì))也于2015年12月4日頒布了《江蘇省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》，這是十八大之后第一部關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的省級(jí)地方性法規(guī)，主要從公共文化的服務(wù)供給、設(shè)施建設(shè)、社會(huì)參與、政策保障、法律責(zé)任等五個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定和細(xì)化。此外，2012年《江蘇省農(nóng)村公共文化服務(wù)管理辦法》、2015年《蘇州市公共文化服務(wù)辦法》是我國(guó)地方政府制定的公共文化服務(wù)保障政府規(guī)章?！豆参幕?wù)保障法》制定之后，陸續(xù)有9個(gè)省、直轄市制定了公共文化服務(wù)保障的地方性法規(guī)，分別為：《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》《天津市公共文化服務(wù)保障與促進(jìn)條例》《湖北省公共文化服務(wù)保障條例》《陜西省公共文化保障條例》《貴州省公共文化服務(wù)保障條例》《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法〉辦法》《安徽省公共文化服務(wù)保障條例》《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法〉辦法》《上海市公共文化服務(wù)保障與促進(jìn)條例》。除此之外，北京、福建等多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市也正在推進(jìn)或開(kāi)展公共文化保障立法工作?？傮w來(lái)看，目前地方公共文化服務(wù)保障的綜合性立法進(jìn)程還處于發(fā)展階段，只有少數(shù)省、自治區(qū)、直轄市人大(含常委會(huì))制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，統(tǒng)籌規(guī)范地方公共文化服務(wù)工作，但政府部門(mén)與各類公共文化服務(wù)主體在公共文化設(shè)施建設(shè)等公共文化服務(wù)保障事項(xiàng)上缺乏必要的規(guī)范指引。各地應(yīng)在《公共文化服務(wù)保障法》制定的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)公共文化服務(wù)保障的實(shí)際需求制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章，以滿足各類公共文化服務(wù)主體及保障人們應(yīng)享受的文化權(quán)利。

(二)地方公共文化服務(wù)綜合立法的體例

在我國(guó)法學(xué)界，所謂“立法體例”，一般是指立法內(nèi)容的“分”與“合”，以及法律文本的編、章、節(jié)等結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的安排。譬如，“民商合一”還是“民商分立”，歷來(lái)是民法學(xué)者對(duì)于民事立法體例的重要爭(zhēng)論點(diǎn)之一[5]。吳漢東教授亦認(rèn)為：“我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度宜在民法典中作原則規(guī)定，但同時(shí)保留民事特別法的體例?！盵6]由此可見(jiàn)，“立法體例”主要是指法典編章結(jié)構(gòu)等“立法形式”范疇?！傲⒎w例”的選擇，體現(xiàn)了立法者對(duì)立法理念、立法內(nèi)容的理性把握，主要體現(xiàn)為立法文本的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容安排等。廣東省、江蘇省等十個(gè)省市采用的立法體例是“總則—分則—附則”結(jié)構(gòu)，浙江省、湖南省等四個(gè)省市未設(shè)專章(見(jiàn)表1)。

表1 地方公共文化服務(wù)綜合立法匯總

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法學(xué)者蘇永欽曾經(jīng)概括出民法典規(guī)范構(gòu)建的六項(xiàng)形式規(guī)則，此即：“積木規(guī)則”“蜂窩規(guī)則”“星系規(guī)則”“串聯(lián)規(guī)制”“序列規(guī)則”“標(biāo)兵規(guī)則”[7]84-90。整體而言，法條的陳列不僅需要將相近的條款置于相鄰位置，形成“蜂窩”“星系”和“串聯(lián)”“序列”效應(yīng)，更要使“總則”“法律責(zé)任”或者相應(yīng)部分的條款能夠統(tǒng)轄中間所有條款(“積木”效應(yīng))或者引領(lǐng)后面的所有條款(“標(biāo)兵”效應(yīng))。因此，“總則—分則—附則”的立法體例是法典編纂常見(jiàn)的結(jié)構(gòu)。地方公共文化服務(wù)立法“總則”所規(guī)定的內(nèi)容，通常包括立法的基本原則、適用范圍、主管機(jī)關(guān)的地位及職權(quán)等；“分則”對(duì)公共文化服務(wù)中的設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供、保障措施等方面進(jìn)行專章規(guī)定；“附則”主要規(guī)定法規(guī)的實(shí)施適用條件及新法規(guī)的生效和舊法規(guī)的廢止時(shí)間。

我國(guó)地方公共文化服務(wù)立法的體例主要分為兩種：“設(shè)章”或者“不設(shè)章”。整體而言承襲上位法分章者居多。其實(shí)，分設(shè)章節(jié)的主要目的是概括并確定相關(guān)條款的內(nèi)容及厘清立法的條款性質(zhì)。因此，是否分設(shè)章節(jié)主要依這部立法的條文之繁復(fù)程度而定，并無(wú)一定之規(guī)。

二、地方公共文化服務(wù)的專門(mén)立法及其體例

蘇永欽教授在論及民事特別法時(shí)提出：“民法典外的特別法，多半有其公共政策的考慮，此一政策工具的性格使其不適合放在普通法的民法典內(nèi)，其中有成規(guī)范叢集者，而與相關(guān)的公法、程序法相混合。”[7]79-80公共文化服務(wù)的“專門(mén)立法”，即我國(guó)公共文化服務(wù)法制領(lǐng)域的“特別法”，其主要是指針對(duì)公共文化服務(wù)體系范圍內(nèi)的專門(mén)設(shè)施或者特定服務(wù)類型，制定法律、法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)范，它以《公共圖書(shū)館法》為典型，與公共文化服務(wù)綜合立法形成相互補(bǔ)充相互支持的對(duì)應(yīng)關(guān)系，譬如《公共文化體育設(shè)施條例》《博物館條例》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》《博物館管理辦法》，等等。

(一)地方公共文化服務(wù)專門(mén)立法的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)地方人大制定的公共文化服務(wù)專門(mén)立法主要集中于博物館立法和圖書(shū)館立法兩大類。其中，地方博物館立法兩部，分別是于2017年6月30日通過(guò)的《廣州市博物館規(guī)定》和于2020年7月31日頒布的《太原市博物館促進(jìn)條例》。地方圖書(shū)館立法七部，分別是《北京市圖書(shū)館條例》《廣州市公共圖書(shū)館條例》《湖北省公共圖書(shū)館條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書(shū)館管理?xiàng)l例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書(shū)館條例》《四川省公共圖書(shū)館條例》《貴州省公共圖書(shū)館條例》。此外，公共文化服務(wù)領(lǐng)域的地方政府規(guī)章，除《上海市公共圖書(shū)館管理辦法》外，還有山東、河南、浙江、貴州及東莞、烏魯木齊、佛山七個(gè)省市制定了關(guān)于圖書(shū)館的地方規(guī)章。文化館的相關(guān)立法亦不乏其例，如《上海市公共文化館管理辦法》(2015年修正)和《浙江省文化館管理辦法》兩部地方政府規(guī)章。由此可見(jiàn)，圖書(shū)館立法占據(jù)了相當(dāng)比重，足見(jiàn)公共圖書(shū)館在地方公共文化服務(wù)體系中的重要地位與作用。從整體來(lái)看，地方政府的公共文化設(shè)施專門(mén)立法還有待加強(qiáng)。

(二)地方公共文化服務(wù)專門(mén)立法的體例

地方公共文化服務(wù)的專門(mén)立法不僅可能是國(guó)家公共文化服務(wù)專門(mén)立法和地方公共文化服務(wù)綜合立法的“衛(wèi)星法”，也可能屬于“公共文化服務(wù)法”與“文化遺產(chǎn)保護(hù)法”的“交叉法”(如博物館立法和圖書(shū)館立法)。因此，地方公共文化服務(wù)專門(mén)立法需要解決好兩個(gè)問(wèn)題：其一是妥善設(shè)置相關(guān)條款，與國(guó)家公共文化服務(wù)專門(mén)立法形成國(guó)家立法與地方立法的實(shí)施性立法關(guān)系；其二是合理設(shè)置具體條款，與地方公共文化服務(wù)綜合立法形成綜合立法與專門(mén)立法的補(bǔ)充性立法關(guān)系。

我國(guó)地方公共文化服務(wù)的專門(mén)立法如表2所示。

表2 地方公共文化服務(wù)的專門(mén)立法匯總

以公共文化設(shè)施為對(duì)象的專門(mén)立法是地方公共文化服務(wù)立法的重要立法模式，圖書(shū)館、博物館、文化館、文化體育設(shè)施的立法較為成熟。其中，“總則—分則—附則”的立法體例是地方公共文化服務(wù)專門(mén)立法的常見(jiàn)類型，主要從文化體育設(shè)施的設(shè)立建設(shè)、運(yùn)行管理、服務(wù)、法律責(zé)任等方面展開(kāi)。我國(guó)《公共文化服務(wù)保障法》的基本框架是“總則—分則—保障措施”，而地方公共文化服務(wù)專門(mén)立法在內(nèi)容處理上則遵循了“先設(shè)施建設(shè)運(yùn)行、后管理服務(wù)提供”的邏輯，體現(xiàn)了較為成熟的立法技術(shù)。地方公共文化服務(wù)專門(mén)立法借鑒了不管是否“設(shè)章”均應(yīng)遵循上位法的這一整體框架和制度邏輯，但是在文化體育設(shè)施建設(shè)等方面則應(yīng)當(dāng)設(shè)置更為具體細(xì)致的規(guī)定，譬如側(cè)重規(guī)定“基層文化體育設(shè)施建設(shè)”等內(nèi)容。地方公共文化服務(wù)專門(mén)立法中也有如《上海市公共文化館管理辦法》等采用“羅列式”的立法體例，將文化體育設(shè)施立法的結(jié)構(gòu)融為一體，對(duì)立法內(nèi)容逐條予以規(guī)定，在其法條內(nèi)部不再劃分為不同組成部分，而是按照對(duì)象、原則、職能劃分、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供和法律責(zé)任的順序排列下來(lái)，以保證邏輯上的連續(xù)性[8]。

三、地方公共文化服務(wù)立法的技術(shù)準(zhǔn)則

“立法技術(shù)名為技術(shù)，但更主要的是一些邏輯的、語(yǔ)言的、情理的、法理的基本訓(xùn)令、教條的綜合體?！盵9]1從《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)的相關(guān)條款來(lái)看，地方的公共文化服務(wù)保障立法，應(yīng)當(dāng)遵循兩大技術(shù)準(zhǔn)則，即不抵觸原則與不重復(fù)原則。

(一)不抵觸原則

《立法法》第七十二條、第七十三條明確規(guī)定了地方立法的不抵觸原則，即地方立法不得與憲法、法律和行政法規(guī)等上位法相抵觸。但是，不抵觸原則是對(duì)法條實(shí)質(zhì)內(nèi)容而非表述形式的要求，并非所有的法條內(nèi)容差異都違反不抵觸原則。從地方違法立法的實(shí)際情形來(lái)看，地方立法違反不抵觸原則主要有如下兩種類型：

第一，越權(quán)立法。從形式法治的角度來(lái)看，所有法律規(guī)范的效力最終都源于憲法，當(dāng)然要受憲法約束，接受憲法審查。然而，從我國(guó)憲法和法律備案審查制度的實(shí)施程序來(lái)看，地方性法規(guī)首先要接受“合法律性審查”與“合行政法規(guī)性審查”。在現(xiàn)有的備案審查工作中，省級(jí)地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市發(fā)布的地方性法規(guī)已經(jīng)非常多，在設(shè)區(qū)的市逐步開(kāi)始行使地方立法權(quán)以后，其數(shù)量將更為可觀。

地方人大越權(quán)立法的案型多屬管制性立法而非服務(wù)性立法，如“違法設(shè)定行政許可”“違法設(shè)定行政處罰”和“違法設(shè)定行政強(qiáng)制”等“形式違法”，以及違反“比例原則”等“實(shí)質(zhì)違法”類型。鑒于《立法法》并未如其第八十條限制行政規(guī)章那樣，對(duì)地方性法規(guī)設(shè)立禁止性規(guī)定，但是地方性法規(guī)在設(shè)定減損公民、法人或其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范等方面，可能在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成“管制性征收”，需要非常謹(jǐn)慎[10]86。進(jìn)而言之，地方性法規(guī)“設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，均可能會(huì)受到相關(guān)部門(mén)的“合法性”與“合憲性”審查。

第二，減損立法。除了“越權(quán)立法”以外，地方人大尚有一種減損上位法效果的立法行為，我們可以稱之為“減損立法”。譬如，2017年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的通報(bào)》，明確指出：“《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，將國(guó)家規(guī)定‘禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙’等10類活動(dòng)，縮減為‘禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒’等3類活動(dòng)，而這3類都是近年來(lái)發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項(xiàng)，其他7類恰恰是近年來(lái)頻繁發(fā)生且對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)。2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采審批管理辦法》，違法允許在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)開(kāi)采?！陡拭C省煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展實(shí)施方案》違規(guī)將保護(hù)區(qū)內(nèi)11處煤礦予以保留。張掖市在設(shè)定全市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核時(shí)，把2015年和2016年環(huán)境資源類指標(biāo)分值分別設(shè)為9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平?！?1)數(shù)據(jù)來(lái)源于中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，網(wǎng)址：http://politics.people.com.cn/，最后訪問(wèn)日期為2021年3月27日。此后，全國(guó)人大法工委對(duì)專門(mén)規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項(xiàng)審查研究，并于9月致函各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，要求對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理，杜絕故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問(wèn)題。截至2017年12月，已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)書(shū)面反饋清理情況和處理意見(jiàn)，包括設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣在內(nèi)，總共已修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)35件，擬修改、廢止680件(2)參見(jiàn)中國(guó)人大網(wǎng)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》，網(wǎng)址： http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-12/27/content_2035723.htm，最后訪問(wèn)日期為2021年3月27日。。甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)存在的突出問(wèn)題及其深刻教訓(xùn)，說(shuō)明我國(guó)省市地方立法還有待建立更為健全的審查制度、糾錯(cuò)制度?？梢韵氲?，全國(guó)人大常委會(huì)將繼續(xù)采用專項(xiàng)審查監(jiān)督等方式，每年確定一個(gè)或幾個(gè)主要領(lǐng)域，對(duì)各省市及設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，予以嚴(yán)格的合憲性審查，以督促各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)人民政府切實(shí)履行憲法職責(zé)，全面、合理實(shí)施憲法規(guī)范。

地方性法規(guī)不是國(guó)家法律和行政法規(guī)的簡(jiǎn)單重復(fù)，而是地方人大創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和落實(shí)國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容。因此，國(guó)家法律和行政法規(guī)中有關(guān)行政管理的措施，當(dāng)然不能有所減損，尤其是不能以“名為實(shí)施性條款實(shí)為減損性規(guī)定”等方式減損相關(guān)法律職權(quán)或者規(guī)避相關(guān)法律職責(zé)。

(二)不重復(fù)原則

《立法法》第七十三條第四款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！贝思础读⒎ǚā飞系摹安恢貜?fù)原則”。鑒于不抵觸原則是《立法法》規(guī)定的重要原則之一，不重復(fù)原則更多偏重于立法內(nèi)容的調(diào)整、立法條款的設(shè)計(jì)等相關(guān)內(nèi)容。尤其是當(dāng)黨的政策和國(guó)家法律調(diào)整、修改以后，地方性法規(guī)的不重復(fù)原則不應(yīng)擴(kuò)展及條款修改內(nèi)容。因此，我們認(rèn)為以下兩種情形不屬于“重復(fù)立法”。

第一，依據(jù)黨中央相關(guān)政策調(diào)整的決定，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)修法決定，適時(shí)修改地方性法規(guī)不屬于“重復(fù)立法”。譬如，2015年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”之后，2015年12月28日，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法〉的決定》通過(guò)，自2016年1月1日起實(shí)施。為此，湖南省、湖北省、浙江省、海南省、云南省、山東省、河南省、河北省、江西省、安徽省、甘肅省、遼寧省、吉林省、四川省、天津市、福建省、貴州省、重慶市、黑龍江省、江蘇省、青海省、北京市、陜西省、山西省、廣東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等28個(gè)省、直轄市或自治區(qū)修改了該行政區(qū)域的《人口與計(jì)劃生育條例》。

第二，吸取地方法制實(shí)踐的教訓(xùn)，根據(jù)黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)指示，適時(shí)修改地方性法規(guī)不屬于“重復(fù)立法”。譬如，2016年9月13日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)臨時(shí)召開(kāi)第二十三次會(huì)議，依法確定遼寧省45名拉票賄選的全國(guó)人大代表當(dāng)選無(wú)效。“遼寧賄選案”震驚全國(guó)，被列入“2016年中國(guó)十大憲法事例”。為了遏制賄選等違法行為、完善選舉制度，各省、自治區(qū)、直轄市迅速修改相關(guān)“代表法”與“選舉實(shí)施細(xì)則”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，修改《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法》的行政區(qū)域有湖南省、浙江省、湖北省、江西省、甘肅省、上海市、遼寧省、四川省、西藏自治區(qū)、天津市、福建省、貴州省、重慶市、黑龍江省、江蘇省、青海省、陜西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)等省、自治區(qū)和直轄市。修改《各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》或《縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》的行政區(qū)域有海南省、河南省、河北省、湖北省、安徽省、甘肅省、遼寧省、吉林省、四川省、天津市、福建省、重慶市、江蘇省、青海省、北京市、陜西省、廣東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)等省、自治區(qū)和直轄市。

第三，地方公共文化服務(wù)立法以具體的實(shí)施性條款補(bǔ)充和發(fā)展上位法規(guī)范者，不屬于“重復(fù)立法”?！豆参幕?wù)保障法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)預(yù)算，安排公共文化服務(wù)所需資金?！币院鲜槔?，湖南省各市州對(duì)公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)的投入很不平衡?！逗鲜?shí)施〈中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法〉辦法》結(jié)合湖南地區(qū)實(shí)際，對(duì)上位法作出了更加細(xì)化的規(guī)定，譬如，其第七條第一款規(guī)定：“新建住宅區(qū)的，城市、縣人民政府城市規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，并在規(guī)劃條件中確定配套建設(shè)公共文化設(shè)施內(nèi)容。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件、國(guó)家和本省地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)公共文化設(shè)施。城市、縣人民政府城市規(guī)劃主管部門(mén)對(duì)建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實(shí)；未經(jīng)核實(shí)或者經(jīng)核實(shí)不符合規(guī)劃條件的，建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收?！边@一條款借鑒了永州市等地通過(guò)編制規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施來(lái)保障公共文化設(shè)施建設(shè)等經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也明確了社區(qū)公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體，屬于典型的具體實(shí)施型條款，也有效避免了“重復(fù)立法”。