農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對策研究

李丹丹

（平利縣自然資源局 陜西安康 725500）

研究背景及意義

安康市區(qū)域經(jīng)濟的現(xiàn)狀。陜西省安康市地處陜西東南部，川、陜、鄂、渝4省市的結(jié)合部，距西安、武漢、重慶3大經(jīng)濟區(qū)的幾何中心，全市總面積23529平方千米，占陜西土地面積11.4%，全市土地面積中，山地約占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平壩占1.8%。該區(qū)域是全國集中連片的貧困地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有10個縣，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，屬于以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的典型的貧困山區(qū)。

研究及意義。在許多生產(chǎn)要素中，土地要素是最重要和最基本的生產(chǎn)要素，它是人類社會生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，它不僅承擔(dān)經(jīng)濟生產(chǎn)的職能，而且承擔(dān)社會保障的職能。我國幅員遼闊，農(nóng)村人口眾多，是一個典型的農(nóng)業(yè)國家，土地對農(nóng)民尤其重要，土地為農(nóng)民提供了生產(chǎn)、就業(yè)和養(yǎng)老金的保障。在我國，農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)問題，關(guān)系到國民經(jīng)濟和人民生活的根本問題。如何處理好土地與農(nóng)民的關(guān)系，解決“三農(nóng)”問題，提高土地經(jīng)濟效益，維護農(nóng)民權(quán)益，始終是農(nóng)民迫切解決的工作。在我國，土地流轉(zhuǎn)政策已經(jīng)發(fā)展了60多年，為了維護土地改革秩序，確保一切土地改革措施都符合人民的利益和意志，1947年9月，制定并頒布了《中國土地法綱要》?！稗r(nóng)民有土地”的土地制度主要體現(xiàn)在土地改革中，但作為土地計劃大環(huán)境下的《中國土地法綱要》，實質(zhì)上是類似于封建社會小農(nóng)經(jīng)濟的農(nóng)民土地所有制。自1978年我國共產(chǎn)黨第十三屆中央委員會第三次會議以來，經(jīng)濟發(fā)展和改革開放進一步促進了我國經(jīng)濟體制的變革，承包土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為了我國地方土地制度的重要轉(zhuǎn)折點。農(nóng)民以家庭為單位將土地承包給集體組織的家庭責(zé)任制，開啟了我國土地所有權(quán)制度的分離，換句話說，土地所有權(quán)屬于村莊集體經(jīng)濟組織，并且是已訂立契約關(guān)系的，經(jīng)營權(quán)屬于承包土地的農(nóng)民，從自給自足到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)者和管理者的轉(zhuǎn)變，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，增加了農(nóng)民的收入并促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1987年，中共中央政治局通過了一項“深化地方改革”的決議，為了促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，促進農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和土地改革的實際經(jīng)驗，提出了進一步的穩(wěn)定措施，明確指出，如果承包者在土地承包期間不耕種土地，則可以通過同意將土地轉(zhuǎn)讓給他人來耕種土地，并可以恢復(fù)當(dāng)?shù)赝恋氐霓D(zhuǎn)讓。2014年《關(guān)于全面深化土地改革和加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的若干意見》將土地合同管理權(quán)的概念分為合同權(quán)利和管理權(quán)，即農(nóng)村地區(qū)提出了“土地管理權(quán)”。所有權(quán)屬于集體所有，合同權(quán)利屬于農(nóng)民，允許管理權(quán)進入城市流通，并建立了所有權(quán)、合同權(quán)和管理權(quán)三權(quán)分置的結(jié)構(gòu)。如何有效有序的將土地經(jīng)營權(quán)向市場轉(zhuǎn)移？在有效的安置過程中最大限度地將土地的價值轉(zhuǎn)移到農(nóng)村土地上，并在土地安置過程中保護農(nóng)民的基本權(quán)益？這就需要探討進一步深化和改革地方土地制度的問題。2018年12月，從政策法規(guī)層面，對《中華人民共和國土地承包法》進行了修改，在土地共同所有權(quán)等方面明確了“三權(quán)分置”的改革方向，將重點放在穩(wěn)定土地承包關(guān)系以及保護農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)上，主要規(guī)范界定了村集體和農(nóng)戶之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的報告首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將鄉(xiāng)村振興推到了新的戰(zhàn)略高度，要求鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟，需要做到的是，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上探索“三權(quán)分置”多種實現(xiàn)形式，才能真正讓農(nóng)戶的承包權(quán)穩(wěn)下去、經(jīng)營權(quán)活起來。

安康市農(nóng)業(yè)人口眾多。如何正確有效地促進農(nóng)村移民安置，解決農(nóng)村土地安置，有效維護農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民的收入，進一步提高土地利用效率，對于維護社會穩(wěn)定，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。增加城鄉(xiāng)經(jīng)濟的整合力度，加速經(jīng)濟和社會發(fā)展，改善市場經(jīng)濟體制，促進城鄉(xiāng)發(fā)展融合的機會顯得尤為非常重要。就目前來看，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合正在以各種方式進行，比如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工、倉儲等過程的分離，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工進一步細化，這些都是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的新狀況。同時，農(nóng)村依托于自身優(yōu)勢還在發(fā)展旅游業(yè)、健康保障服務(wù)和養(yǎng)老等服務(wù)業(yè)，電子商務(wù)在農(nóng)村也有廣闊的發(fā)展空間。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的實質(zhì)，其實就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與相關(guān)服務(wù)的流程的細化與專業(yè)化過程，讓農(nóng)業(yè)能夠與工業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)形態(tài)承接在一起。但這種產(chǎn)業(yè)融合要發(fā)生，前提必須是農(nóng)業(yè)自身的成熟化和效率化，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)在發(fā)展到一定程度之后，在已有的基礎(chǔ)上發(fā)生的一種自然的產(chǎn)業(yè)延伸與新產(chǎn)業(yè)形態(tài)的衍生。所以，首先必須提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的專業(yè)程度，這就需要繼續(xù)進一步通過確權(quán)等行動，來明晰農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更大的財產(chǎn)自由支配權(quán)利，從而便利農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，讓家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織等更集約化的生產(chǎn)組織形態(tài)能夠涌現(xiàn)出來。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提高之后，它自然就能把更多的生產(chǎn)與服務(wù)環(huán)節(jié)“外包”出去，鼓勵其他產(chǎn)業(yè)鏈條的延展。只要出現(xiàn)了良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，公司、農(nóng)村合作社、專業(yè)基地等新型組織必然在農(nóng)村興起，政府只需依法推動資本下鄉(xiāng)，鼓勵企業(yè)整合農(nóng)村資源，發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，就能實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級，將“共生模式”的優(yōu)勢發(fā)揮到更廣范圍和更高層次。充分利用農(nóng)村耕地資源的豐富利益進行整合和搬遷，加快發(fā)展趨勢，促進土地優(yōu)化，促進農(nóng)村土地、勞動力、資本、技術(shù)和其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化。這種成分可以促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并促進農(nóng)村工業(yè)的振興。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

土地流轉(zhuǎn)信息不明晰。暢通的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息在促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中起著重要作用。縱觀農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀可以看出，很多農(nóng)民都存在“戀土”情結(jié)，認為土地是自己的“命根子”，不愿意開展土地流轉(zhuǎn)工作，只有在逼不得已的情況下才會考慮把土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。有些想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民找不到愿意租地的人員，還有那些愿意接受流轉(zhuǎn)土地來擴大種植面積的種植大戶可能找不到合適的流轉(zhuǎn)土地。不對稱的土地流轉(zhuǎn)信息在無形中增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，影響了土地流轉(zhuǎn)成效。農(nóng)村留守人員大部分是老人和孩子，流轉(zhuǎn)土地的人關(guān)注的是給付的流轉(zhuǎn)金，流轉(zhuǎn)方式以口頭流轉(zhuǎn)為主，由于信息不對稱的存在，就會導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地的定價標(biāo)準(zhǔn)不一樣，甚至引發(fā)惡性競爭，未能有效的體現(xiàn)土地的增值價值。

土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。當(dāng)?shù)赝恋爻鲎寘f(xié)議必須包括土地、租賃期、租金，如何支付土地使用費、租金、轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利和責(zé)任，發(fā)生糾紛時，此類內(nèi)容可以更好地保護締約方的合法權(quán)益，由此可見，土地轉(zhuǎn)讓過程是很重要的。由于國家“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺，農(nóng)村土地越來越俏，以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備、不配套，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范而引發(fā)的土地承包糾紛頻頻發(fā)生。如：轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型糾紛；代耕代種型糾紛等。目前，安康市的大多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動都是由農(nóng)民和私營部門自愿進行的，主要是通過熟人市場進行的，大多數(shù)私人交易發(fā)生，但是通過正式交易平臺進行的轉(zhuǎn)賬數(shù)量相對較少。雙方簽訂的農(nóng)用地拆遷可以忽略不計，私營部門簽訂的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同形式不規(guī)范，權(quán)利和責(zé)任不明確等等。此外，一些農(nóng)村家庭之間的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓沒有簽署轉(zhuǎn)讓協(xié)議，沒有書面合同，完全基于口頭協(xié)議，更沒有在簽訂農(nóng)村土地出讓合同前后，提交村莊的集體經(jīng)濟組織或指定部門授意，發(fā)生糾紛時，很難保護各方的權(quán)益，這給土地承包糾紛帶來了隱患。

流向規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體少。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，具體選擇何種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，作為承包方有完全的自主決定權(quán)。創(chuàng)新規(guī)模經(jīng)營方式，在引導(dǎo)土地資源適度集聚的同時，通過農(nóng)民的合作與聯(lián)合、開展社會化服務(wù)等多種形式，提升農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模可大可小，方式自愿，期限長短不一，使得擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和分散農(nóng)田的集中度變得困難，很少出現(xiàn)有新的農(nóng)業(yè)企業(yè)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策研究

加強政府公共管理服務(wù)職能。安康市農(nóng)村資源緊缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率低下，政府需要充分利用公共管理和服務(wù)職能來進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，政府要提供基本服務(wù)，充分發(fā)揮外部主管的角色。

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序及完善土地流轉(zhuǎn)糾紛處理機制。政府需要制定相關(guān)的實施文件，以指導(dǎo)和提供農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。使農(nóng)民可以在流轉(zhuǎn)土地管理權(quán)時有規(guī)則可循，可以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，并可以防止農(nóng)民盲目地和私下流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。目前，安康市已基本完成了當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營權(quán)的登記認證，在確認地方土地承包經(jīng)營權(quán)取得突破的前提下，已規(guī)范地方土地流轉(zhuǎn)行為。另一方面，有土地承包經(jīng)營權(quán)流失的家庭和有土地承包經(jīng)營權(quán)流失的家庭，需要以村組經(jīng)濟集團為中介，完成當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尯贤暮炗?。合同管理的前提是?dāng)事雙方之間進行平等的談判，以保護合同家庭和土地承包商、經(jīng)營戶及其合法權(quán)益，對已簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，應(yīng)當(dāng)在指定部門進行登記和備案。

完善社會保障體系。隨著城市化進程的不斷加快，越來越多的農(nóng)民放棄耕種在城市工作，大多數(shù)農(nóng)村家庭都面臨著老人、婦女和小孩留守家中。當(dāng)?shù)卣柚贫ㄏ嚓P(guān)政策措施，建立健全農(nóng)村社會保障制度，以滿足農(nóng)民的基本生活需要和社會保障，避免農(nóng)民從農(nóng)村移民的恐懼。只有穩(wěn)定了社會關(guān)系，才能真正避免土地管理權(quán)的流失現(xiàn)象，從而進一步建立和完善“合作社與農(nóng)民”的密切關(guān)系機制。例如“基地+農(nóng)戶”，拓寬農(nóng)民增收渠道；創(chuàng)新失地合同農(nóng)民的社會保障；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)充分發(fā)揮部門職能，為農(nóng)民提供種苗育種，病蟲害防治，配方施肥等技術(shù)指導(dǎo)。

總而言之，在其經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前土地制度改革的一個重要主題。要切實促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，加強政府的公共管理服務(wù)職能，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和糾紛解決機制，社會保障體系才能將土地流轉(zhuǎn)工作做好做實，確保農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展能再上一個臺階。