新型城鎮(zhèn)化背景下城中村改造中的治理創(chuàng)新
——一個(gè)發(fā)展型權(quán)利框架

陳永杰，程藝萌

(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121)

一、問題的提出

城中村是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)具有特殊性的社會(huì)現(xiàn)象。這些“都市里的村莊”在發(fā)揮一定積極意義的同時(shí)，也帶來了大量問題。例如，空間建筑的違規(guī)性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的非正規(guī)性、公共安全問題的多發(fā)性以及生活方式的無序性等等。這些問題隨著城鎮(zhèn)化速度的加快越發(fā)凸顯，而城中村改造被視為解決這些問題的重要選擇。在以城市形態(tài)和城市人口規(guī)模為核心的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下，城中村改造往往注重“物與空間”的再造。但是，城中村改造不僅是一個(gè)生產(chǎn)要素重新組織與集聚的生產(chǎn)過程，也是一個(gè)權(quán)利重新協(xié)調(diào)與分配的過程。在這一過程中，相關(guān)主體的權(quán)利結(jié)構(gòu)、需求、關(guān)系等都發(fā)生著變化。因此，國家提出的以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略可以認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展與超越，其核心開始從“物與空間”轉(zhuǎn)向“人及權(quán)利”，這種轉(zhuǎn)變是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所內(nèi)生決定的。已有研究在不同方面、不同程度關(guān)注到了城中村改造中的居民權(quán)利問題，但主要是圍繞居民權(quán)利結(jié)構(gòu)的某一方面，例如房屋、土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償問題，流動(dòng)人口的生存保障問題等等?？傮w而言，目前對(duì)城中村改造中的居民權(quán)利問題的研究呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)：注重即期權(quán)利，忽視可持續(xù)的發(fā)展權(quán)；注重顯性權(quán)利，忽視隱性權(quán)利；注重基本型權(quán)利，忽視高質(zhì)量的發(fā)展型權(quán)利。本文試圖在已有研究的基礎(chǔ)上，以“權(quán)利”為核心視角，通過構(gòu)建一個(gè)發(fā)展型權(quán)利框架，來觀察和分析城中村改造對(duì)城中村居民發(fā)展權(quán)、社會(huì)權(quán)、平等權(quán)等發(fā)展型權(quán)利的“合法性傷害”與“選擇性忽視”，并基于權(quán)利均衡視角，提出城中村改造中的社會(huì)治理創(chuàng)新路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

城中村問題由來已久，但隨著研究的深入，學(xué)者們也日漸認(rèn)識(shí)到城中村的社會(huì)功能和價(jià)值意義。一方面，其“類貧民窟”[1]式的存在解決了大量流動(dòng)人口的低生活成本問題[2]和失地農(nóng)民的收入問題[3]，一定意義上承擔(dān)了政府提供保障性住房等公共服務(wù)職能[4]。其“自發(fā)性與非正式性”的房屋租賃行為正是被改造主體參與城市經(jīng)濟(jì)體系的結(jié)果[1]，有助于實(shí)現(xiàn)城中村居民城鎮(zhèn)化的“軟著陸”[5]。另一方面，城中村作為地緣、親緣基礎(chǔ)上的村社共同體，長期以來承載著村民積淀的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，蘊(yùn)含滿足村民深層精神和心理需求的文化環(huán)境。其在自身的歷史發(fā)展下延存的各種有形與無形的資源和財(cái)富豐富了城市發(fā)展的文化多樣性。[6]因而相關(guān)改造的研究也經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)空間秩序的大拆大建到注重相關(guān)主體經(jīng)濟(jì)利益均衡的漸進(jìn)式改造，再到維護(hù)多元文化價(jià)值的包容性改制。[7]城中村改造關(guān)注到城中村居民作為社會(huì)關(guān)系與文化價(jià)值的能動(dòng)性載體，因而改造從注重對(duì)“物的否定”發(fā)展到對(duì)“人的肯定”。實(shí)現(xiàn)利益均衡和價(jià)值再造逐漸成為研究者對(duì)城中村改造的目標(biāo)共識(shí)。[8]

具體而言，已有研究對(duì)城中村居民權(quán)利的關(guān)注主要從權(quán)利主體和權(quán)利類型兩個(gè)方面展開。受戶籍身份和產(chǎn)權(quán)歸屬的影響，較早研究多聚焦城中村原住村民在經(jīng)濟(jì)層面的權(quán)利訴求，圍繞“產(chǎn)權(quán)的重新界定”[9]展開討論。研究者多就土地發(fā)展權(quán)收益和集體資產(chǎn)的利益劃分，在國家、市場與社會(huì)力量的共謀與競爭關(guān)系中，通過創(chuàng)新制度規(guī)范和搭建協(xié)商機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府—開發(fā)商—村民間的利益均衡(1)參見周少來《“城中村”改造中的制度糾結(jié)與平衡》，《人民論壇》，2017年第1期；何元斌、林泉《城中村改造中的主體利益分析與應(yīng)對(duì)措施——基于土地發(fā)展權(quán)視角》，《地域研究與開發(fā)》，2012年第4期；閆小培、魏立華、周銳波《快速城市化地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)研究——以廣州市“城中村改造”為例》，《城市規(guī)劃》，2004年第3期。。隨著研究視角的拓展，城中村大量外來流動(dòng)人口的權(quán)益訴求，例如居住權(quán)日益得到研究者的關(guān)注(2)參見趙曄琴《“居住權(quán)”與市民待遇：城市改造中的“第四方群體”》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第2期；孫林《農(nóng)民工居住權(quán)視角下城中村改造問題的思考》，《城市觀察》，2015年第1期；孫哲、陳映芳《農(nóng)民工權(quán)利資格問題反思：以“多重身份”為視角》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2016年第3期。。為避免城中村改造帶來流動(dòng)人口的集體性遷移，已有研究認(rèn)為應(yīng)摒棄“排斥性改造”[10]，替代以漸進(jìn)改造的方式以繼續(xù)發(fā)揮城中村對(duì)流動(dòng)人口的居住吸納功能。[8]同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府治理公共性的角色和職能，通過擴(kuò)建公租房、降低入住標(biāo)準(zhǔn)等制度性限制來解決流動(dòng)人口的住房需求(3)參見趙曄琴《法外住房市場的生成邏輯與治理邏輯——以上海城中村拆違為例》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2018年第4期；丁富軍、呂萍《轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)民工住房問題——一種政策過程的視角》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2010年第1期；楊菊華《制度要素與流動(dòng)人口的住房保障》，《人口研究》，2018年第1期。。近幾年，越來越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到城中村改造不僅關(guān)乎空間的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，而且關(guān)乎空間的社會(huì)關(guān)系生產(chǎn)以及空間的權(quán)利關(guān)系，例如以經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、生活交往關(guān)系為核心的空間權(quán)利結(jié)構(gòu)。[11]這些研究一方面開始注重城中村改造中的權(quán)利問題，但另一方面對(duì)這一問題的研究仍然呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。第一，注重即期權(quán)利，忽視可持續(xù)的發(fā)展權(quán)。例如，重視對(duì)居民的土地、房產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)其未來能否公平地享受到城市進(jìn)步帶來的就業(yè)機(jī)會(huì)等發(fā)展利益關(guān)注不足。第二，注重顯性權(quán)利，忽視隱性權(quán)利。已有研究多注重城中村改造對(duì)居民戶籍身份、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及空間建筑形態(tài)的重塑，對(duì)城中村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的分裂與重組、社會(huì)心理和文化建設(shè)等問題的研究，雖有提及，但沒有系統(tǒng)展開。[12]第三，注重基本型權(quán)利，忽視高質(zhì)量的發(fā)展型權(quán)利。上述即期權(quán)利和顯性權(quán)利都可歸于基本型權(quán)利，可持續(xù)性權(quán)利和隱性權(quán)利則可歸于發(fā)展型權(quán)利。二者的區(qū)別在于前者關(guān)乎生存，后者關(guān)乎高質(zhì)量的發(fā)展。發(fā)展型權(quán)利是對(duì)物質(zhì)生活權(quán)利的拓展和延伸，更加注重發(fā)展機(jī)會(huì)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)心理等內(nèi)容?？傮w而言，已有研究多注重城中村改造中居民的基本型權(quán)利，而對(duì)城中村居民的發(fā)展型權(quán)利的系統(tǒng)研究相對(duì)不足。

三、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化與雙層權(quán)利結(jié)構(gòu)

中國城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)施的空間生產(chǎn)與再生產(chǎn)過程，是對(duì)居民權(quán)利解構(gòu)與重塑的過程。過去的幾十年時(shí)間，中國的城鎮(zhèn)化路徑總體上是以空間改造和人口遷移為核心的。這種路徑在改善城市面貌、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、增加城市人口規(guī)模等方面發(fā)揮了積極作用，但帶來的突出問題便是城鎮(zhèn)化的總體速度、規(guī)模與個(gè)體“人”的心態(tài)、情感、權(quán)利的失衡，由此形成了城市社會(huì)秩序的潛在沖突。強(qiáng)調(diào)以人為核心的城鎮(zhèn)化，目的便在于矯正以往以城市形態(tài)和人口規(guī)模為核心的戰(zhàn)略導(dǎo)向，而更加強(qiáng)調(diào)通過保障人的權(quán)利，來強(qiáng)化人對(duì)城市和人與人之間的情感、歸屬感、認(rèn)同感，以此打造城市生活的有機(jī)體和城市治理的共同體。城中村改造是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要路徑，其作為城市空間優(yōu)化以及人口轉(zhuǎn)化的重要手段，對(duì)城中村居民的權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生著重要影響?；诮?jīng)驗(yàn)觀察，本文認(rèn)為城中村改造中的居民權(quán)利結(jié)構(gòu)可以劃分為兩層：基本型權(quán)利和發(fā)展型權(quán)利(見圖1)。所謂基本型權(quán)利是指城中村改造直接影響的、關(guān)乎居民生存的、具有基礎(chǔ)保障功能的權(quán)利，例如居住權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)等維持日常生活與安全的權(quán)利；發(fā)展型權(quán)利是指城中村改造間接影響的、關(guān)乎居民高層次需求的權(quán)利，包括發(fā)展權(quán)、社會(huì)權(quán)和平等權(quán)等影響居民生活體驗(yàn)感與認(rèn)同度的權(quán)利。發(fā)展型權(quán)利是對(duì)基本型權(quán)利的拓展和延伸，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城鎮(zhèn)居民對(duì)其主張和訴求越發(fā)凸顯?！耙匀藶楹诵牡某擎?zhèn)化”就是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中充分重視人的這兩類權(quán)利，實(shí)現(xiàn)這兩類權(quán)利的均衡保障和發(fā)展。

圖1 城中村改造的雙層權(quán)利結(jié)構(gòu)圖

(一)基于發(fā)展環(huán)境、發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力的發(fā)展權(quán)

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，發(fā)展權(quán)的典型主體是土地，所謂土地發(fā)展權(quán)即發(fā)展土地的權(quán)利，也就是土地用途改變或利用度提高的權(quán)利[13]，其核心在于土地收益的控制權(quán)。例如，城市化帶來的土地增值的分配。從這一定義來看，發(fā)展權(quán)具有兩個(gè)特征：第一，動(dòng)態(tài)性，即強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境對(duì)發(fā)展權(quán)主體屬性或結(jié)構(gòu)的影響而形成的增長權(quán)益；第二，長期性，即這種權(quán)益并非當(dāng)下形成的而是在未來的一定時(shí)間段內(nèi)才能形成。城中村改造是對(duì)內(nèi)部空間形態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)重塑的過程，其改造過程不僅影響著城中村居民的當(dāng)下權(quán)益，更關(guān)系著城中村居民未來的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)。發(fā)展環(huán)境是指影響城中村居民就業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的環(huán)境，例如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場環(huán)境等。發(fā)展能力指城中村居民以教育背景、專業(yè)知識(shí)、勞動(dòng)技能等資質(zhì)進(jìn)入勞動(dòng)力市場，獲得“內(nèi)生型”收入，具有可持續(xù)和可再生性。發(fā)展機(jī)會(huì)是指城中村居民在城中村改造完成后獲得各種就業(yè)資源和途徑的機(jī)會(huì)。發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境影響著發(fā)展機(jī)會(huì)，并進(jìn)一步影響著城中村居民的發(fā)展權(quán)。

(二)保持生活有機(jī)性的社會(huì)權(quán)

公民在城市發(fā)展中的權(quán)利不僅包括基于物質(zhì)生活的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也包括基于社會(huì)關(guān)系、交往和參與的社會(huì)權(quán)。正如英國社會(huì)學(xué)者所言：“公民、城市居住者以及由他們基于社會(huì)關(guān)系而構(gòu)成的群體有權(quán)加入所有交往、信息和交換的網(wǎng)絡(luò)和圈子?！盵14](P.428)城中村改造中的社會(huì)權(quán)集中體現(xiàn)為城中村長期積淀的個(gè)人、家庭、鄰里間的社會(huì)關(guān)系和居民對(duì)宗族、親緣、傳統(tǒng)習(xí)俗等生活傳統(tǒng)的文化慣習(xí)。[15]在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，居民的社會(huì)權(quán)需求更加凸顯。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化塑造了機(jī)械化的城市物理形態(tài)和原子化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，在城鎮(zhèn)化的新階段，應(yīng)高度重視居民對(duì)社會(huì)權(quán)的需求，因?yàn)槠潢P(guān)系著從人口聚集向人口融合的徹底轉(zhuǎn)變，關(guān)系著城市生活的有機(jī)性。

(三)追求相對(duì)公平的平等權(quán)

平等是一種深藏在社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的社會(huì)群體間的關(guān)系，具有社會(huì)公平的比較意味。根據(jù)亞當(dāng)斯的公平理論，居民對(duì)獲得權(quán)利的認(rèn)可和滿足不僅體現(xiàn)在權(quán)利的絕對(duì)量，更體現(xiàn)為相對(duì)量，也即源于與其他群體的比較。同樣，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不僅僅是保障個(gè)體權(quán)利，同時(shí)還更應(yīng)該關(guān)注基于戶籍等不同身份居民之間權(quán)利的平等性。這種平等性從心理上影響著不同進(jìn)城群體對(duì)城市居民和城市的認(rèn)同感、歸屬感。隨著戶籍制度改革深入，進(jìn)城的不同群體的城市待遇有了明顯改善，但在子女入學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面還不能完全享受與原城鎮(zhèn)戶籍居民的同等待遇。同城不同待遇的現(xiàn)象仍然十分突出。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2019年年末常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.38%[16]，這意味著市民化明顯滯后于城鎮(zhèn)化。未來如何繼續(xù)深化戶籍制度改革，推進(jìn)同城同待遇將是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。從上述邏輯出發(fā)，城中村改造需要以整體性思維注重平等權(quán)的保障，既要重視城中村居民權(quán)利與城市居民權(quán)利的平等銜接，又要注重城中村內(nèi)部原住居民與外來流動(dòng)人口權(quán)利的同等保障。

四、城中村改造中的權(quán)利結(jié)構(gòu)失衡

黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化就是“使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”[17]。城中村改造作為城鎮(zhèn)化的重要組成部分，堅(jiān)持以人為核心就是以城中村居民為主體，從傳統(tǒng)的物與空間的改造向人的權(quán)利享有和保障轉(zhuǎn)變，更注重城中村居民發(fā)展權(quán)、社會(huì)權(quán)和平等權(quán)的全面發(fā)展，進(jìn)而使城中村成為高品質(zhì)的城市社區(qū)和生活空間。然而，從當(dāng)前實(shí)踐來看，很多城中村改造的政策指導(dǎo)和實(shí)踐忽略了人的城鎮(zhèn)化和社會(huì)關(guān)系重建。重房屋征收拆遷，輕社區(qū)營造重建；重物質(zhì)性補(bǔ)償，輕社會(huì)性補(bǔ)償；重村落社會(huì)的“破”，輕城鎮(zhèn)社會(huì)的“立”。例如，一些城中村改造任務(wù)突出的省會(huì)城市，其政策文件和管理辦法的核心內(nèi)容主要集中在拆遷補(bǔ)償、規(guī)劃管理、土地處置等方面，而有關(guān)城中村拆遷后村民怎么發(fā)展、社區(qū)如何治理、公共服務(wù)如何提供等后續(xù)問題幾乎鮮有提及。以至于形成城中村居民“失業(yè)”，安置小區(qū)臟亂差，安置小區(qū)與周邊小區(qū)沖突不斷等各類問題。從權(quán)利的視角來看，這些問題的形成緣于城中村改造多注重財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)等基本型權(quán)利，而輕發(fā)展權(quán)、社會(huì)權(quán)、平等權(quán)等發(fā)展型權(quán)利。這種權(quán)利保障的失衡性不符合以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略內(nèi)涵，不利于高質(zhì)量發(fā)展的生活目標(biāo)。

(一)城中村改造對(duì)城中村居民發(fā)展權(quán)的破壞

從發(fā)展環(huán)境來看，城中村低生活成本和高密度人群的市場特征使城中村居民可以從事低水平服務(wù)業(yè)經(jīng)營，如餐飲、便利店、理發(fā)美容等。限于城中村原住居民的就業(yè)能力，這種“初級(jí)”的商業(yè)形態(tài)反而增加了城中村居民的就業(yè)機(jī)會(huì)。但當(dāng)前的城中村改造政策重點(diǎn)解決的是改造中的房屋產(chǎn)權(quán)置換與資金補(bǔ)償問題，并沒有把城中村居民未來就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)等納入政策的核心議程。然而，隨著城中村改造的完成，“初級(jí)”商業(yè)形態(tài)往往向中高級(jí)轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變反而侵蝕著原有城中村居民的發(fā)展機(jī)會(huì)。對(duì)于缺乏教育背景的流動(dòng)人口更是如此。這些流動(dòng)人口處在被市場和再分配權(quán)力雙重弱化的處境：一方面隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，其在勞動(dòng)力市場的就業(yè)優(yōu)勢(shì)不斷被弱化；另一方面由于社會(huì)保障體系的“屬地化特征”以及流動(dòng)人口對(duì)自身發(fā)展權(quán)訴求的“沉默”，公共服務(wù)和社會(huì)支撐系統(tǒng)難以向流動(dòng)人口傾斜[18]。結(jié)果是一些城中村改造后出現(xiàn)了“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的怪象。[19]

(二)城中村改造對(duì)社會(huì)權(quán)的侵蝕

當(dāng)前關(guān)于城中村改造的政策重心仍是“兜底保障”，即保障城中村居民“就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行”等基本生活的基礎(chǔ)性權(quán)利[20]，而對(duì)于城中村改造后社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重塑、文化生態(tài)的營造、居民融合等關(guān)注仍然不足。事實(shí)上，城中村不僅是一種物理空間，更是一種社會(huì)形態(tài)，有典型的社會(huì)性特征，具體體現(xiàn)在：第一，城中村長期居住形成的特定人群需求和社會(huì)關(guān)系；第二，具有凝結(jié)性的生活結(jié)構(gòu)慣習(xí)、社會(huì)資本和宗族文化；第三，獨(dú)特的社區(qū)文化和功能。因此，在一定程度上，一些城中村甚至成為了一種文化符號(hào)，并具有了共同體的特征。城中村改造打破了原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社區(qū)文化和共同體形態(tài)。城中村改造中行政力量的介入，既破壞了原住村民長久以來形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也破壞了流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)卮迕窕诜€(wěn)定租賃關(guān)系形成的生活文化。改造后對(duì)村民的集中安置實(shí)則“分散”了村民間的地緣共同體。數(shù)個(gè)行政村村民在生活習(xí)慣、宗族文化等方面的差異難以在短期內(nèi)融合，鄰里關(guān)系的復(fù)雜化導(dǎo)致村民人際互動(dòng)的減少和矛盾糾紛的增多。結(jié)果是原來的基于熟人網(wǎng)絡(luò)、信任、共識(shí)等社會(huì)資本所聯(lián)結(jié)的社區(qū)共同體被破壞，社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化體系呈現(xiàn)邊緣化特征。

(三)城中村改造對(duì)平等權(quán)的忽視

社會(huì)學(xué)家默頓曾用“參照群體”的理論來揭示相對(duì)剝奪感，即關(guān)鍵是人們將哪一個(gè)群體視為自己的參照群體，同哪一個(gè)群體比較。[21](PP.31-32)城中村改造對(duì)平等權(quán)的忽視表現(xiàn)為兩類群體的比較。第一，城中村流動(dòng)人口與原住村民。城中村改造的相關(guān)政策鮮少涉及流動(dòng)人口的城市生活權(quán)益問題。改造在升級(jí)原住村民生活環(huán)境、實(shí)現(xiàn)土地增值的同時(shí)，也破壞了流動(dòng)人口的謀生環(huán)境、增加其營商成本。受戶籍制度和土地產(chǎn)權(quán)限制，外來流動(dòng)人口在城中村改造中屬于“邊緣群體”，既無資格參與城中村改造過程，也無權(quán)利享受相關(guān)的補(bǔ)償保障。甚至在某些情況，這些流動(dòng)人口在城中村住房、經(jīng)營的權(quán)益也會(huì)因政府基于“公共利益”的拆遷行為而受到損害。[22]例如，諸多城中村改造方案并未將流動(dòng)人口的未來住房、發(fā)展問題作為核心議題，缺少對(duì)流動(dòng)人口權(quán)益的重點(diǎn)關(guān)注。根據(jù)2018年國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)農(nóng)民工的監(jiān)測(cè)報(bào)告，流動(dòng)人口居住在保障房里的占比為2.9%，住在各種宿舍里的占比為12.9%，購買商品房的為19%，其余大部分住在城中村的非正規(guī)住房里[23]。然而，當(dāng)前的城中村改造具有明顯的“排斥性“特征[24]，即城中村改造后新提供住房的數(shù)量和質(zhì)量都不能滿足原租住的中低收入流動(dòng)人口的需求，迫使他們從城中村向中心城外圍遷移，這一過程不僅增加了他們的生活成本和不穩(wěn)定性，而且可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)接合部新一輪城中村的產(chǎn)生。第二，城中村居民與城市居民。城中村改造的制度框架包括對(duì)村戶籍制度、經(jīng)濟(jì)組織形式、行政管理體制進(jìn)行改革，使城中村農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，將村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為股份經(jīng)濟(jì)或城市混合經(jīng)濟(jì)，村委會(huì)相應(yīng)地轉(zhuǎn)為社區(qū)、居委會(huì)，從而將城中村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)納入城市治理體系。然而實(shí)踐中戶籍的轉(zhuǎn)變并沒有帶來相同的權(quán)利待遇。伴隨著城中村物理改造的完成，城中村原住居民市民化過程卻困難重重。半市民化現(xiàn)象、同城不同待遇的現(xiàn)象仍然十分突出。首先，城中村居民雖與城市居民共享區(qū)域空間，然而相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施如道路交通、學(xué)校資源、網(wǎng)絡(luò)通信等建設(shè)缺乏系統(tǒng)性完善。其次，城中村居民雖然實(shí)現(xiàn)了戶籍身份的轉(zhuǎn)變，卻在社保、就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利政策等方面由于缺乏實(shí)施條件，相關(guān)權(quán)益并沒有同等化，如最低生活保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保險(xiǎn)等福利政策缺乏可操作性的政策指導(dǎo)和落實(shí)力度。例如，根據(jù)《農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)和社會(huì)保障實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，城中村村民的社會(huì)保障金由村民個(gè)人、村集體、征地單位共同承擔(dān)。然而受地方財(cái)政水平限制，征地單位的配套資金缺乏有效落實(shí)。城中村改造中被調(diào)查居民普遍反映保障項(xiàng)目少、覆蓋面小和水平低。此外，城中村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)制為現(xiàn)代法人增加了城中村向城市納稅的義務(wù)，然而政府承諾支付的市政、環(huán)衛(wèi)費(fèi)用仍由其自身承擔(dān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城中村干部反映希望地方政府切實(shí)承擔(dān)起公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，以減輕集體財(cái)政負(fù)擔(dān)。上述諸種權(quán)利的差距和不平等影響著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，與以人為核心的城鎮(zhèn)化相違背。

五、權(quán)利的均衡保障與城中村改造的治理創(chuàng)新

城中村改造中的權(quán)利失衡困境是一些地方政府追求短期效益、忽視人的可持續(xù)性發(fā)展的結(jié)果；是注重物質(zhì)空間改造，輕視社會(huì)關(guān)系重組、互融的結(jié)果；是注重城市發(fā)展效率、忽視社會(huì)群體權(quán)利平等的結(jié)果。因此，創(chuàng)新城中村改造中的政府與社會(huì)治理需要基于權(quán)利均衡的思路和原則，注重基本型權(quán)利和發(fā)展型權(quán)利的一體推進(jìn)和均衡保障。這就需要地方治理者在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略背景下，重新思考和認(rèn)識(shí)城中村改造的目標(biāo)屬性，注重城中村改造的發(fā)展性、社會(huì)性和平等性。

(一)注重城中村改造的發(fā)展性

注重城中村改造的發(fā)展性意味著地方政府需要具備這樣一種認(rèn)識(shí)，即城中村改造并非一項(xiàng)短期工程，也非僅是物理空間的改造，而是應(yīng)充分考慮到城中村改造后對(duì)原住居民和流動(dòng)人口所帶來的未來發(fā)展成本和機(jī)會(huì)的影響。這要求地方治理者從系統(tǒng)性和整體性思維來審視城中村改造的目標(biāo)和屬性。正如有學(xué)者所言，城中村改造并非隨空間建筑物的更新而結(jié)束，相反是一個(gè)時(shí)間跨度長的社會(huì)系統(tǒng)工程，甚或需要一兩代人的時(shí)間[8]。具體而言，治理者的角色不僅僅在于規(guī)劃改造區(qū)域、實(shí)施改造工程、協(xié)調(diào)利益補(bǔ)償，還應(yīng)在規(guī)劃城中村居民未來發(fā)展空間，改造應(yīng)盡可能保留原有的商業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)增強(qiáng)城中村居民就業(yè)能力和機(jī)會(huì)，保障城中村居民基本權(quán)益，促進(jìn)城中村居民與城市融合等方面扮演積極的角色。

(二)注重城中村改造的社會(huì)性

在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城中村改造應(yīng)超越其物理改造的單一屬性，更加重視以人為核心，注重城中村居民的社會(huì)心理需求，注重基于宗族血親、鄰里朋友等社會(huì)資本的社會(huì)重建。在此意義上，城中村改造具有科學(xué)性和社會(huì)性雙重屬性特征。對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程而言，保障城中村居民的社會(huì)權(quán)利，注重城中村改造的社會(huì)屬性對(duì)于城中村居民的城市融入，增強(qiáng)城中村居民的心理歸屬感和滿意度，保持城市生活的有機(jī)性具有重要意義。對(duì)于地方治理者而言，維持城中村改造的社會(huì)性需要注重兩個(gè)方面：第一，城中村的拆遷安置應(yīng)注重價(jià)值理念、行為習(xí)慣、社會(huì)關(guān)系等柔性治理維度，在保持城中村村民安置住所的集中性的基礎(chǔ)上，有序引導(dǎo)城中村居民從基于熟人社會(huì)、地緣導(dǎo)向的認(rèn)同及行動(dòng)模式向城市公共行動(dòng)及現(xiàn)代公民角色轉(zhuǎn)型;第二，注重城中村改造的社區(qū)心理和文化建設(shè)。社區(qū)心理和文化建設(shè)是城中村居民實(shí)現(xiàn)城市融入的重要手段。地方治理者應(yīng)注重以新社區(qū)為載體，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同的共建共治共享機(jī)制，通過身份賦權(quán)、行為引導(dǎo)、能力提升、文化營造等方式培育“新居民”共同體，推動(dòng)社會(huì)重建，讓社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

(三)注重城中村改造的平等性

城中村改造本質(zhì)上不僅是一個(gè)生產(chǎn)要素重新組織與集聚的生產(chǎn)過程，也是一個(gè)權(quán)利的重新協(xié)調(diào)與分配的過程。保障城中村改造中的權(quán)利平等性既關(guān)系著以人為核心的城鎮(zhèn)化理念能否實(shí)現(xiàn)，也是現(xiàn)代社會(huì)基本原則的必然要求。城中村原住居民、流動(dòng)人口與城市居民之間的權(quán)利待遇差距表明，基于戶籍身份的權(quán)利不平等使得城市治理體系具有分割性、區(qū)別性、排他性之特征。把戶籍身份與權(quán)利待遇勾連起來是地方治理者或基于公共服務(wù)供給能力的考量，或基于管控成本的考慮，但無論出發(fā)點(diǎn)如何，這種人為地以戶籍身份來劃分和區(qū)別公民的基本權(quán)利顯然違背了“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要求地方治理者建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，創(chuàng)建更加和諧有序、公平正義的社會(huì)環(huán)境，保證城鄉(xiāng)居民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。具體而言，首先，現(xiàn)行的戶籍制度是限制城中村居民參與分享城市資源的重要制度性障礙。因此，進(jìn)一步改革、深化現(xiàn)行的戶籍制度是實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等的必然要求。廢除以戶籍為依據(jù)的城市就業(yè)、教育、社會(huì)保障的準(zhǔn)入資格限制，使戶籍只具有人口管理的功能而不再具有身份、待遇象征[25]，促進(jìn)城中村居民、流動(dòng)人口的市民化和平等的權(quán)利待遇。其次，注重城中村流動(dòng)人口的權(quán)益保障，特別是對(duì)流動(dòng)人口生活成本、發(fā)展機(jī)會(huì)等權(quán)益的重視和保障，為平等實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)權(quán)利提供政策和組織環(huán)境。一方面，地方治理者應(yīng)從根本上突破城鄉(xiāng)二元對(duì)立思維，調(diào)整現(xiàn)行公共服務(wù)供給中的排外政策，保證城鄉(xiāng)居民的規(guī)則公平，為實(shí)現(xiàn)城中村居民的機(jī)會(huì)平等和權(quán)利公平提供制度保障。另一方面，提高權(quán)利主體的權(quán)利實(shí)踐能力。流動(dòng)人口在個(gè)體條件和外部制度環(huán)境的約束下，其權(quán)利意識(shí)和主張受限。地方政府應(yīng)積極開啟權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，堅(jiān)持機(jī)會(huì)公平的治理理念，積極引導(dǎo)和協(xié)助城中村居民相關(guān)發(fā)展權(quán)利的實(shí)踐和落實(shí)，縮小各主體間的權(quán)利差距。

圖2 從傳統(tǒng)“物與空間”的改造向以“人為核心”的治理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

六、結(jié)論與討論

以人為核心是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。但是何為“以人為核心”？不同的研究有不同的理解。本文認(rèn)為以“人”為核心實(shí)質(zhì)上是以“人的權(quán)利”為核心。城鎮(zhèn)化的過程是對(duì)公民權(quán)利重新協(xié)調(diào)和分配的過程。在這一過程中，公民權(quán)利呈現(xiàn)出分化、增減、失衡等變遷的特征。因此，“以人為核心”要求地方治理者充分重視新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“權(quán)利”維度，精準(zhǔn)識(shí)別城鎮(zhèn)化進(jìn)程中居民權(quán)利結(jié)構(gòu)的變遷，以系統(tǒng)性和整體性思維思考和審視城中村改造的目標(biāo)和屬性。基于這一邏輯，本文首先分析了新型城鎮(zhèn)化背景下城中村改造中的居民權(quán)利結(jié)構(gòu)，認(rèn)為其包含基本型和發(fā)展型兩類權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了一個(gè)以公民發(fā)展權(quán)、社會(huì)權(quán)和平等權(quán)為核心的發(fā)展型權(quán)利框架，并認(rèn)為基本型權(quán)利和發(fā)展型權(quán)利的保障失衡是城中村改造乃至新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心問題。相較于基本型權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，城中村居民的發(fā)展型權(quán)利遭到了相當(dāng)程度的忽視，具體呈現(xiàn)出以下問題：以就業(yè)生產(chǎn)為核心的發(fā)展權(quán)的破壞、以生活有機(jī)性為核心的社會(huì)權(quán)的侵蝕以及基于身份資格的權(quán)益不平等。創(chuàng)新城中村改造中的社會(huì)治理、實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，需要地方治理者轉(zhuǎn)變思維觀念，實(shí)現(xiàn)從政績本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位，從基本型權(quán)利和發(fā)展型權(quán)利均衡保障的視角出發(fā)，以整體性、系統(tǒng)性、可持續(xù)性的思維重新思考城中村改造工程的目標(biāo)屬性，注重城中村改造的發(fā)展性、社會(huì)性和平等性，統(tǒng)籌保障城中村居民的基本型和發(fā)展型權(quán)利。