自貿(mào)區(qū)如何成為“改革開放高地”

張婷

〔摘要〕 “打造改革開放高地”是開啟自貿(mào)區(qū)改革的目的。作為我國第二批自貿(mào)區(qū)，福建自貿(mào)區(qū)通過簡政放權(quán)、推進(jìn)國際貿(mào)易自由化和投資便利化、監(jiān)管執(zhí)法體制改革等，成為“改革開放高地”，為全國自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供了“福建樣本”。其成功的精神密碼蘊(yùn)含在黨的堅(jiān)強(qiáng)有效領(lǐng)導(dǎo)中，彰顯了黨一心為民立黨為公的初心、刀刃向內(nèi)自我革命的勇氣，展示出黨銘記歷史開拓未來的眼界，也體現(xiàn)了黨立足國情布局全球的氣魄。與所擔(dān)負(fù)的歷史使命相比，福建自貿(mào)區(qū)在政府行政服務(wù)能力、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制以及營商環(huán)境等方面仍存在亟待改進(jìn)的地方。為此，以福建為代表的自貿(mào)區(qū)要以機(jī)關(guān)效能建設(shè)為抓手持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和治理效能提升，以增強(qiáng)政府全過程監(jiān)管能力為重點(diǎn)應(yīng)對(duì)規(guī)制放松的風(fēng)險(xiǎn)，以制度建設(shè)和法治建設(shè)為保障打造公正、開放、透明的營商環(huán)境，從而助推我國改革走過深水區(qū)。

〔關(guān)鍵詞〕 福建自貿(mào)區(qū);放管服;改革開放;監(jiān)管能力

〔中圖分類號(hào)〕F752.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2021）04-0063-06

2013年9月27日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成立拉開了我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）建設(shè)的序幕。中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱福建自貿(mào)區(qū)）成立于2015年4月21日，地理范圍包括福州片區(qū)、廈門片區(qū)和平潭片區(qū)，總面積118.04平方公里，是我國第二批自貿(mào)區(qū)?！皠?chuàng)建自貿(mào)區(qū)目的是打造改革開放高地?！薄?〕以福建為代表的自貿(mào)區(qū)重啟了新一輪中國經(jīng)濟(jì)制度改革和制度創(chuàng)新〔2〕，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索了新途徑、積累了新經(jīng)驗(yàn)。截至2019年底，自貿(mào)區(qū)累計(jì)形成223項(xiàng)向全國復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗(yàn)〔3〕。建設(shè)自貿(mào)區(qū)是黨中央在新時(shí)代推進(jìn)改革開放的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。8年來，自貿(mào)區(qū)建設(shè)走過了一條怎樣的路？在黨領(lǐng)導(dǎo)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的奮斗歷程中，自貿(mào)區(qū)成為“推動(dòng)改革開放的第三浪潮”〔4〕的內(nèi)在精神密碼是什么？站在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)，自貿(mào)區(qū)要從哪些方面入手繼續(xù)引領(lǐng)更高水平改革開放新階段？筆者將以福建自貿(mào)區(qū)為樣本，嘗試回答上述問題。

一、福建自貿(mào)區(qū)改革開放的探索實(shí)踐

“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不是政策洼地而是改革高地?！薄?〕福建自貿(mào)區(qū)自成立以來，從“放管服”這一全面深化改革的“先手棋”入手，聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，探索提升行政審批效率的方法，用開放倒逼改革，打造了公開、透明和便利的營商環(huán)境，助力貿(mào)易、金融及投資領(lǐng)域改革，形成了以制度創(chuàng)新推動(dòng)新時(shí)代改革開放和高質(zhì)量發(fā)展的“福建樣本”。

（一）簡政放權(quán)、優(yōu)化審批流程， 打造精簡高效政府

一方面，減少審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批流程。福州片區(qū)在全國率先實(shí)行“一表申報(bào)、一口受理、一照一碼”登記制度。在匯集36個(gè)部門的綜合服務(wù)大廳設(shè)有70個(gè)辦事窗口，集中實(shí)施省、市、區(qū)三級(jí)政府部門400多項(xiàng)行政事項(xiàng)〔6〕。廈門片區(qū)通過清理已有審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)、相近類別審批事項(xiàng)“全鏈條”取消、下放、轉(zhuǎn)移和整合。特別是在“多規(guī)合一”改革審批流程基礎(chǔ)上創(chuàng)新的工程建設(shè)項(xiàng)目審批“五個(gè)一”工作機(jī)制，極大壓縮了審批環(huán)節(jié)、精簡了審批材料、節(jié)省了審批時(shí)間，被復(fù)制推廣到全國并入選全國自貿(mào)區(qū)“最佳實(shí)踐案例”。平潭片區(qū)推行的“一表申請、一口受理、并聯(lián)審查、一章審批” 投資審批管理模式，入選2019年中央組織部編選的改革攻堅(jiān)克難案例。

另一方面，改革商事登記制度。廈門片區(qū)在全國率先探索了“三證合一、一照一號(hào)”改革，其首創(chuàng)的24位企業(yè)注冊編碼規(guī)則，作為“一照一碼”范本被國務(wù)院定為“社會(huì)信用代碼”，并在全國復(fù)制推廣。自2015年起，福州片區(qū)陸續(xù)把涉企信息采集、記載公示、備案管理類證件整合到營業(yè)執(zhí)照上，到2017年實(shí)現(xiàn)了“18證合一”，到2018年做到了“31證合一”，為在全國推行的“多證合一”改革提供了福州經(jīng)驗(yàn)〔7〕。

（二）推進(jìn)國際貿(mào)易自由化和投資便利化，持續(xù)提升營商環(huán)境

在國際貿(mào)易方面，福建自貿(mào)區(qū)整合相關(guān)流程，建立了國際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)， 使不同管理部門進(jìn)行信息互換，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)界面、一點(diǎn)接入、一次申報(bào)”。截至2020年底，43個(gè)部門已接入國際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國際貿(mào)易主要環(huán)節(jié)、主要進(jìn)出境商品和主要出入境運(yùn)輸工具的三個(gè)全覆蓋，受益企業(yè)6萬多家，單證日處理量突破100萬票，貨物進(jìn)出口時(shí)間從4個(gè)多小時(shí)減少至10分鐘以內(nèi)，船舶進(jìn)出境時(shí)間從36個(gè)小時(shí)左右減至2.5個(gè)小時(shí)以內(nèi)，年均節(jié)省企業(yè)開支超過300億元〔8〕。福建自貿(mào)區(qū)的國際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)被商務(wù)部評(píng)為自貿(mào)區(qū)最佳案例之一，在全國復(fù)制推廣。

在投資便利化方面，福建自貿(mào)區(qū)探索實(shí)施了外商投資“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單管理”模式，在大幅放寬外資準(zhǔn)入限制的同時(shí)，改審批為備案，使99%外資企業(yè)的設(shè)立通過備案來完成。到2019年5月，福建自貿(mào)區(qū)新增外資企業(yè)數(shù)量近4 000家，從而以不到全省千分之一的面積，吸引了全省新增外資企業(yè)數(shù)近一半〔9〕。隨著福建自貿(mào)區(qū)改革的紅利逐漸擴(kuò)散到全省，三個(gè)自貿(mào)片區(qū)以及全省的營商環(huán)境得到了大幅改善，逐漸成為企業(yè)家創(chuàng)業(yè)干事的熱土。

（三）改革監(jiān)管執(zhí)法體制，完善事中事后監(jiān)管體系

自貿(mào)區(qū)內(nèi)貿(mào)易自由化和投資便利化改革，帶來了市場準(zhǔn)入門檻的降低以及政府管理約束力的弱化，于是完善高效的監(jiān)管體系成為福建自貿(mào)區(qū)改革的重點(diǎn)。首先，不斷提升執(zhí)法的公開化和透明度。2018年4月，福建自貿(mào)區(qū)全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核等三項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法信息主動(dòng)及時(shí)向社會(huì)公開、執(zhí)法全過程留痕可追溯管理。廈門片區(qū)開發(fā)了有關(guān)事中事后監(jiān)管綜合執(zhí)法平臺(tái)的手機(jī)APP，目前該軟件已入駐市區(qū)兩級(jí)147個(gè)監(jiān)管執(zhí)法部門，做到了執(zhí)法檢查任務(wù)直接派發(fā)檢查人員崗位、執(zhí)法人員實(shí)時(shí)錄入檢查情況數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了綜合執(zhí)法的全程留痕、責(zé)任可追溯。其次，改革監(jiān)管方式和監(jiān)管流程。福建自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管機(jī)制，通過對(duì)信用良好的企業(yè)采取“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管方式，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)了市場主體的創(chuàng)業(yè)熱情。廈門片區(qū)全國首創(chuàng)第三方信用評(píng)級(jí)，其通過開展行業(yè)信用承諾制試點(diǎn)，引入第三方征信運(yùn)營機(jī)構(gòu)參與市場信用監(jiān)管。福州片區(qū)則針對(duì)改革的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，在全國率先出臺(tái)首張風(fēng)險(xiǎn)防控清單，梳理了55個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，擬定了88條防控措施，使風(fēng)險(xiǎn)防范更精準(zhǔn)〔10〕。再次，推動(dòng)跨部門綜合執(zhí)法。2018年，福建自貿(mào)區(qū)對(duì)職能相近、執(zhí)法內(nèi)容相近、執(zhí)法方式相近部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)和職能整合，成立了綜合監(jiān)管和執(zhí)法局。通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式”，實(shí)現(xiàn)了各行業(yè)監(jiān)管部門的信息共享、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、協(xié)同監(jiān)管，形成了“一處違法、處處受限”的監(jiān)管格局，改變了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的情況，提升了監(jiān)管執(zhí)法的整體績效。

（四）通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提升辦事企業(yè)和群眾的滿意度與獲得感

早在2012年初，福建就建成了全國最早的省級(jí)電子政務(wù)云平臺(tái)。依托數(shù)字化建設(shè)成果，福建自貿(mào)區(qū)不斷完善電子證照庫，實(shí)現(xiàn)了跨部門的電子證照互認(rèn)共享。福建自貿(mào)區(qū)還進(jìn)一步提出“要讓企業(yè)和群眾辦事像網(wǎng)購一樣方便”的目標(biāo)，并借助大數(shù)據(jù)技術(shù)在三個(gè)片區(qū)深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，打通了部門間的信息壁壘和數(shù)據(jù)墻，為企業(yè)和群眾提供整體性、優(yōu)良化的政務(wù)服務(wù)，讓企業(yè)設(shè)立更方便、項(xiàng)目落地更快速、跨境貿(mào)易更便捷、融資成本更便宜。2017年4月底，福建自貿(mào)區(qū)企業(yè)的設(shè)立實(shí)施了全程電子化登記制度，實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上公示”，而且企業(yè)只需到現(xiàn)場一趟即可取照，使企業(yè)的設(shè)立效率顯著提升。這一系列的改革極大提升了福建自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)企業(yè)和群眾的獲得感。調(diào)查顯示，2018年區(qū)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新政策滿意率達(dá)到90.8%，94.4%的企業(yè)對(duì)福建自貿(mào)區(qū)的未來發(fā)展充滿信心〔11〕。

二、將福建自貿(mào)區(qū)打造成“改革開放高地”的精神密碼

自貿(mào)區(qū)探索實(shí)踐的“福建樣本”是國家改革開放政策在福建有效落地實(shí)施的結(jié)果。其成功彰顯了黨一心為民立黨為公的初心、慎獨(dú)慎思自我革命的勇氣，展示出黨銘記歷史開拓未來的眼界，更體現(xiàn)了黨立足國情布局全球的氣魄。

（一）一心為民、立黨為公的初心

早在黨的七大上，毛澤東就指出：“我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個(gè)顯著的標(biāo)志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)?！薄?2〕自貿(mào)區(qū)改革開放涉及方方面面，從何處著手是重要戰(zhàn)術(shù)選擇?？v觀福建自貿(mào)區(qū)改革開放歷程，其始終以增進(jìn)群眾的獲得感、幸福感為行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)，瞄準(zhǔn)的是群眾的煩心事揪心事，回應(yīng)的是群眾的所急所需所盼。福建自貿(mào)區(qū)成立之初就首先瞄準(zhǔn)商事主體登記“三證合一”這塊最硬骨頭，其從工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證“三證齊發(fā)”入手，率先在全國探索“三證合一、一照一號(hào)”，優(yōu)化了注冊審批流程，便利了市場主體。2018年福建自貿(mào)區(qū)開展的綜合執(zhí)法體制改革，不論是通過整合機(jī)構(gòu)職能成立的“綜合監(jiān)管和執(zhí)法局”，還是創(chuàng)新引入大數(shù)據(jù)的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式”，都體現(xiàn)了鮮明的問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，通過打造整體政府，提升了治理效能。這些改革探索，在充分尊重市場規(guī)律的同時(shí)，簡化了行政審批流程、完善了事中事后監(jiān)管，優(yōu)化了營商環(huán)境，保障了群眾福利。

（二）刀刃向內(nèi)、自我革命的勇氣

改革開放從經(jīng)濟(jì)體制改革切入，其所面臨的核心問題就是處理好政府和市場的關(guān)系。自黨的十四大正式確立經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制開始，隨著改革深入和全面開放格局的形成，我們對(duì)“政府與市場”兩個(gè)主體、“計(jì)劃與市場”兩種資源配置方式的認(rèn)識(shí)不斷深化。一方面，市場對(duì)資源配置的作用從“基礎(chǔ)性”變成“決定性”;另一方面，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、邊界清楚、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系受到了高度重視。自黨的十八屆三中全會(huì)第一次將“更好發(fā)揮政府作用”與“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”并重后，黨的十九屆五中全會(huì)首次提出了“推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合”的重要論述。30多年前，面對(duì)福建55位廠長經(jīng)理發(fā)出的“請給我們‘松綁’”的呼聲，福建省委、省政府連續(xù)出臺(tái)了9個(gè)下放權(quán)力的政策性文件，極大推動(dòng)了國有企業(yè)改革?！八山墶?，松的是市場主體創(chuàng)新引領(lǐng)的手，綁的是政府恣意妄為的手;“放權(quán)”，放的是政府卡的過死的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)，賦的是市場主體的主動(dòng)權(quán)、話語權(quán)。福建自貿(mào)區(qū)賡續(xù)“松綁放權(quán)”精神，從“政府行政管理體制改革”這一自貿(mào)區(qū)建設(shè)的共性制度創(chuàng)新入手〔13〕，不論是在全國率先實(shí)行的“一表申報(bào)、一口受理、一照一碼”登記制度，匯聚多個(gè)職能部門的“一站式”服務(wù)，還是不斷升級(jí)的國際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)、“像網(wǎng)購一樣方便”的政務(wù)服務(wù)，其觸動(dòng)的是政府原有的職權(quán)邊界和行為方式，彰顯了黨和政府理性認(rèn)識(shí)自身短板與問題，刮骨療傷、壯士斷臂的勇氣。

（三）銘記歷史、開拓未來的擔(dān)當(dāng)

“摸著石頭過河”是重要的改革方法論。這種改革方式通過政策試驗(yàn)的方式探索改革條件，既調(diào)動(dòng)了地方改革的積極性，也最大限度地控制了試錯(cuò)成本。在改革開放過程中，這種先“育種”再“移植”的做法隨處可見。1979年4月，鄧小平在中央工作會(huì)議期間聽取廣東省負(fù)責(zé)人匯報(bào)時(shí)，面對(duì)他們“在深圳、珠海、汕頭劃出一定地區(qū)，單獨(dú)進(jìn)行管理”的請求時(shí)提出：可以劃出一塊地方，就叫做特區(qū)。中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來〔14〕。當(dāng)前，我國正面臨世界百年未有之大變局，處在中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵階段，發(fā)展的內(nèi)部條件和外部環(huán)境正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，改革路上還有不少新的“婁山關(guān)”“臘子口”要攻克。如何把改革推向深入、推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，是國家治理的新任務(wù)。正如習(xí)近平總書記2021年在福建考察期間指出的那樣：摸著石頭過河的改革方法論沒有過時(shí)，也不會(huì)過時(shí)。福建是我國改革開放的第一批探路者，福建廈門的發(fā)展更是被習(xí)近平總書記譽(yù)為“中國改革開放所走過歷程的一個(gè)縮影”〔15〕。作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后以開放倒逼改革的又一個(gè)試驗(yàn)場，福建自貿(mào)區(qū)的設(shè)立不是拍腦袋的靈光一閃，而是黨回望歷史奮斗路、展望未來奮進(jìn)路，著眼于中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局作出的必然選擇。通過福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這塊“種苗圃”，形成的是更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。

（四）立足國情、布局全球的氣魄

近8年間，21個(gè)涵蓋沿海、沿邊和內(nèi)陸三種類型的自貿(mào)區(qū)的設(shè)立與建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院順應(yīng)全球發(fā)展格局新變化，著眼于培育我國競爭新優(yōu)勢作出的重大戰(zhàn)略部署。其也是我國改革開放中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)、一場攻守兼?zhèn)涞脑囼?yàn)，是適應(yīng)國內(nèi)發(fā)展方式和發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)變的主動(dòng)戰(zhàn)略選擇，更是應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)雜性和不確定性，化解挑戰(zhàn)、利用機(jī)遇的必然要求。中共中央根據(jù)福建自貿(mào)區(qū)三個(gè)片區(qū)的區(qū)位特點(diǎn)，明確了他們各自的戰(zhàn)略定位。目前，福建自貿(mào)區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了國家總體方案和深化方案確定的發(fā)展目標(biāo)，建立了與國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，切實(shí)擔(dān)負(fù)起了與周邊特定國家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)對(duì)接任務(wù)。例如，福建自貿(mào)區(qū)充分利用自己沿海近臺(tái)的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢，在對(duì)臺(tái)投資貿(mào)易中發(fā)揮了重要戰(zhàn)略作用。其與臺(tái)深化產(chǎn)業(yè)合作，在50多個(gè)領(lǐng)域率先對(duì)臺(tái)開放，吸納了福建省四成的新增臺(tái)資企業(yè)和合同臺(tái)資〔16〕。再如，廈門中歐班列是全國首例自貿(mào)區(qū)始發(fā)的中歐班列，其通達(dá)12個(gè)國家，打通了一條橫跨歐亞大陸的國際物流新通道，實(shí)現(xiàn)了“海絲”和“陸絲”的無縫連接。綜上可知，福建自貿(mào)區(qū)不斷拓寬對(duì)臺(tái)對(duì)外產(chǎn)業(yè)合作界面，加大功能性平臺(tái)的建設(shè)力度，充分彰顯了黨帶領(lǐng)人民走出國門布局全球、從邊緣日益走向世界舞臺(tái)中心的氣魄。

三、福建自貿(mào)區(qū)改革開放中存在的問題

新冠肺炎疫情全球大流行加速了百年未有之大變局的演進(jìn)。作為我國“改革開放高地”，福建自貿(mào)區(qū)面臨著于危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局，助力形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的使命。對(duì)標(biāo)國家戰(zhàn)略要求，由于自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)全新的探索，福建自貿(mào)區(qū)在深化改革、擴(kuò)大開放中還存在一些困難和問題，需要引起重視。

（一）簡政放權(quán)不夠徹底，政府行政服務(wù)能力有待加強(qiáng)

當(dāng)前，福建自貿(mào)區(qū)在審批制度改革中簡政放權(quán)不夠，仍面臨“明放暗不放”“放了接不住”的問題，一定程度上影響著政府行政服務(wù)能力。主要表現(xiàn)為：第一，對(duì)于部分已經(jīng)取消和下放的行政審批事項(xiàng)，一些部門仍通過“行政指導(dǎo)”等方式進(jìn)行變相審批。第二，部分行政審批事項(xiàng)的調(diào)整，沒有充分考慮下級(jí)政府或部門的承接能力，導(dǎo)致下放的審批事項(xiàng)大量積壓。第三，政府主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，審批程序不夠簡化。如雖然內(nèi)部審批文件流轉(zhuǎn)代替了外部群眾跑腿，但辦事程序一樣不少。第四，改革的部門化與碎片化，造成橫向同級(jí)部門和縱向上下級(jí)部門之間的溝通協(xié)調(diào)障礙，制約了改革的效果。如廣受關(guān)注的福建自貿(mào)區(qū)國際貿(mào)易“單一窗口”平臺(tái)跨部門信息聯(lián)網(wǎng)、整合程度不高。為此，2018年國務(wù)院在其發(fā)布的《進(jìn)一步深化中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》中，特別關(guān)注了福建自貿(mào)區(qū)“改革系統(tǒng)集成”方面的問題。

（二）重創(chuàng)新輕監(jiān)管，配套保障機(jī)制不足

無論是作為事中事后監(jiān)管重要框架的綜合監(jiān)管體系改革還是作為企業(yè)重要監(jiān)管創(chuàng)新手段的企業(yè)年度報(bào)告管理制度改革，或者“先照后證”的證照管理制度改革等，都存在著配套保障機(jī)制不足的問題。主要表現(xiàn)為：第一，未能明確界定政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、企業(yè)自控、社會(huì)監(jiān)督的多元治理體系中各種監(jiān)督力量的效力和地位。第二，尚未建立統(tǒng)一的監(jiān)管信息共享平臺(tái)，影響了監(jiān)管信息互聯(lián)互通和監(jiān)管合力的形成，從而不能為企業(yè)信用管理、風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估以及社會(huì)力量參與提供有力信息支撐。第三，企業(yè)年度報(bào)告管理制度在福建自貿(mào)區(qū)的兩級(jí)立法中，存在立法層級(jí)低、法律責(zé)任不明確和配套征信法制不完善的問題。第四，“先照后證”證照管理制度方面，“證前搶跑”監(jiān)管缺位、證照關(guān)系邏輯不清、行政提示和告知制度缺失等問題仍較為突出。

（三）沿海對(duì)臺(tái)優(yōu)勢利用不夠，營商環(huán)境有待優(yōu)化

自福建自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來，其按照“立足兩岸、面向世界、服務(wù)全國”的戰(zhàn)略要求，在發(fā)揮對(duì)臺(tái)區(qū)位優(yōu)勢的同時(shí)，積極融入“一帶一路”倡議，不斷拓展與海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)合作的深度和廣度。截至2021年7月，福建自貿(mào)區(qū)對(duì)臺(tái)創(chuàng)新舉措累計(jì)突破百項(xiàng)。東盟國家也已成為福建第二大貿(mào)易伙伴、第四大直接投資來源地以及福建企業(yè)對(duì)外投資的第二大目的地。然而，對(duì)標(biāo)國家戰(zhàn)略定位，福建自貿(mào)區(qū)在挖掘沿海對(duì)臺(tái)優(yōu)勢，優(yōu)化營商環(huán)境助力福建打造開放型經(jīng)濟(jì)新格局方面仍有一些問題。主要表現(xiàn)為：第一，受制于財(cái)稅金融、土地規(guī)劃等領(lǐng)域“大門已開、小門不開”問題，以及兩岸的局勢變動(dòng)，自貿(mào)區(qū)政策突破難度加大，從而使惠臺(tái)政策創(chuàng)新空間受限。第二，福建自貿(mào)區(qū)的三個(gè)片區(qū)共享區(qū)位優(yōu)勢，在片區(qū)對(duì)臺(tái)交流合作、大型項(xiàng)目建設(shè)等方面尚存在重疊，增加了片區(qū)間市場競爭的風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上制約了福建自貿(mào)區(qū)整體對(duì)臺(tái)優(yōu)勢的發(fā)揮。第三，福建自貿(mào)區(qū)橫跨福州、廈門、平潭三個(gè)片區(qū)，采取的是省級(jí)層面協(xié)調(diào)、市級(jí)層面管理的管理架構(gòu)。三個(gè)片區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不同，政府管理水平在客觀上存在差異，造成了自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)人、財(cái)、物的協(xié)同管理困難，從而影響了改革合力和統(tǒng)一開放格局的構(gòu)建，導(dǎo)致與周邊國家和地區(qū)對(duì)接的整體戰(zhàn)略規(guī)劃和平臺(tái)建設(shè)不夠，對(duì)接機(jī)制、對(duì)接模式及對(duì)接效率等方面也存在明顯不足。

四、深化自貿(mào)區(qū)改革開放的路徑構(gòu)建

習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上指出，改革不停頓，開放不止步，要在更高起點(diǎn)上推進(jìn)改革開放〔17〕。先行先試是黨中央賦予自貿(mào)區(qū)的重大機(jī)遇。目前，隨著改革開放進(jìn)入新時(shí)代，各自貿(mào)區(qū)承擔(dān)的任務(wù)和肩負(fù)的使命勢必更為重大和艱巨。下一步，以福建為代表的自貿(mào)區(qū)要帶頭通過深化改革破解困境，進(jìn)一步做好簡政放權(quán)的“減法”，做強(qiáng)監(jiān)管的“加法”，做實(shí)優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，促進(jìn)服務(wù)要素的自由流動(dòng)。

（一）以機(jī)關(guān)效能建設(shè)為抓手推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和治理效能提升

機(jī)關(guān)效能建設(shè)是上個(gè)世紀(jì)末習(xí)近平同志在福建任職期間開啟的改革探索。機(jī)關(guān)效能建設(shè)在“硬環(huán)境”短時(shí)間內(nèi)難以改變的情況下，從優(yōu)化“軟環(huán)境”入手，提倡一種滿負(fù)荷的精神，反對(duì)拖拉扯皮和人浮于事，要求各級(jí)政府提振精氣神，提高辦事效率，提升企業(yè)和群眾的獲得感與幸福感。我國改革開放的成就是由企業(yè)個(gè)體發(fā)揮主動(dòng)性自發(fā)推動(dòng)的誘致性制度創(chuàng)新與由政府部門運(yùn)用公共權(quán)力推動(dòng)的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新聯(lián)合作用的結(jié)果。未來，以福建為代表的自貿(mào)區(qū)要以營商環(huán)境評(píng)估為契機(jī)，自我革命，持續(xù)弘揚(yáng)“馬上就辦、真抓實(shí)干”的機(jī)關(guān)效能建設(shè)精神，簡化行政審批、持續(xù)推進(jìn)權(quán)力下放，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。政府要明確定位，做改革創(chuàng)新的催化者，通過機(jī)制體制轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)。同時(shí)要把握干預(yù)尺度，牢記“與其‘補(bǔ)貼’，不如‘減負(fù)’;與其‘扶持產(chǎn)業(yè)’，不如‘改善環(huán)境’;與其對(duì)‘物 ’投資，不如對(duì)‘人’投資”。

（二）以增強(qiáng)政府全過程監(jiān)管能力為重點(diǎn)應(yīng)對(duì)規(guī)制放松的風(fēng)險(xiǎn)

從全球經(jīng)驗(yàn)看，規(guī)制改革將經(jīng)歷從放松規(guī)制到提高規(guī)制質(zhì)量再到規(guī)制管理的歷程〔18〕。從總體上改善規(guī)制質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制已是當(dāng)今世界的共識(shí)。自貿(mào)區(qū)建設(shè)從一開始就超越了經(jīng)貿(mào)層面，要求整體推進(jìn)社會(huì)綜合治理、法治化營商環(huán)境等領(lǐng)域的系統(tǒng)化改革，為此政府要找準(zhǔn)“無為”和“有為”的平衡點(diǎn)，持續(xù)提升全過程監(jiān)管能力，確?！胺诺孟?、接得住、管得好”，從而深入推進(jìn)改革開放。為此，一是要不斷更新監(jiān)管手段，做實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)。要善于利用現(xiàn)代技術(shù)和手段，用信息打破地區(qū)界限、讓數(shù)據(jù)沖出部門壁壘，推動(dòng)建立以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度。如可不斷設(shè)計(jì)新的信用信息應(yīng)用手段，建立健全守信激勵(lì)、失信懲戒機(jī)制等。二是要構(gòu)建多元互補(bǔ)的監(jiān)管體系。政府各監(jiān)管部門要提升政府監(jiān)管能力，通過深化綜合行政執(zhí)法體制等改革，打造高效監(jiān)管隊(duì)伍。同時(shí)積極吸納行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和社會(huì)公眾等非政府力量參與監(jiān)管，形成多元互補(bǔ)監(jiān)管體系，進(jìn)而形成有效監(jiān)管合力，增強(qiáng)事中事后整體監(jiān)管效能。三是要開展監(jiān)管影響評(píng)估。政府過度監(jiān)管會(huì)影響產(chǎn)品與勞動(dòng)力價(jià)格、改變競爭狀況等，造成經(jīng)濟(jì)增長放緩，甚至是經(jīng)濟(jì)績效的下滑。以福建為代表的自貿(mào)區(qū)要跟蹤監(jiān)管全周期，開展監(jiān)管成本-收益分析，測評(píng)監(jiān)管體系、監(jiān)管手段以及監(jiān)管行為對(duì)企業(yè)、民眾等利益相關(guān)人影響以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響;同時(shí)要重視監(jiān)管透明度建設(shè)，切實(shí)減少企業(yè)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。

（三）以制度建設(shè)和法治建設(shè)為保障打造公正、開放、透明的營商環(huán)境

自貿(mào)區(qū)進(jìn)入制度型開放的新階段，制度化和法治化建設(shè)是關(guān)鍵點(diǎn)。以福建自貿(mào)區(qū)為例，首先是要進(jìn)一步理順管理體制?？梢栽谡?wù)水平較高、社會(huì)發(fā)育較為成熟的廈門片區(qū)嘗試企業(yè)化管理、市場化運(yùn)作，嘗試吸納自貿(mào)區(qū)經(jīng)營者進(jìn)入管理體制，以提高決策的科學(xué)化水平;建立片區(qū)之間、片區(qū)與所在地市政府間以及不同部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)不同片區(qū)間的錯(cuò)位發(fā)展、互補(bǔ)融合，以此助推兩岸融合發(fā)展。其次，要為破解“上面不動(dòng)，下面動(dòng)不了”的難題，用足用實(shí)地方立法權(quán)。福建省要繼續(xù)制定《中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的相關(guān)配套制度和具體措施。針對(duì)個(gè)別職能部門的改革創(chuàng)新畏難情緒，尤其要出臺(tái)鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失誤和反向考核的具體實(shí)施細(xì)則;要向上爭取，仿照經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法，賦予自貿(mào)區(qū)所在地市的人大制定自貿(mào)區(qū)法規(guī)的權(quán)限，將成熟的創(chuàng)新探索及時(shí)法律化，從而為整個(gè)自貿(mào)區(qū)發(fā)展?fàn)幦「嘧灾靼l(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新的空間。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 徐 芳