環(huán)境可持續(xù)在中國對外援助中的主流化

陳曦 王少康

摘要：國際發(fā)展援助是實現(xiàn)聯(lián)合國環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標，改善全球環(huán)境可持續(xù)治理需求和供給空間錯配的主要實踐途徑。環(huán)境可持續(xù)對外援助也是維護中國總體國家安全、打造綠色發(fā)展引擎、樹立負責任大國形象和參與全球環(huán)境治理的重要政策工具。在新冠肺炎疫情全球大流行背景下迫切需要探討環(huán)境可持續(xù)在中國對外援助中的主流化，進而通過對外援助促進全球綠色復蘇。環(huán)境可持續(xù)在對外援助中的主流化是指將環(huán)境可持續(xù)置于對外援助政策制定和項目執(zhí)行的優(yōu)先位置。從實踐路徑來看，應將環(huán)境可持續(xù)充分納入發(fā)展援助和人道主義援助，其前提是提升援外主管部門的環(huán)境可持續(xù)意識并制定系統(tǒng)的環(huán)境可持續(xù)對外援助專項規(guī)劃，其基礎(chǔ)則是充足的融資支持。

關(guān)鍵詞：環(huán)境可持續(xù);對外援助;聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標;環(huán)境治理

中圖分類號：F812.6文獻標識碼：A文章分類號：16747089（2021）06004116

作者簡介：陳曦，博士，商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院助理研究員;王少康，博士，中國再保險（集團）股份有限公司博士后科研工作站在站博士后。

一、研究背景與意義

環(huán)境可持續(xù)是人類福祉的基礎(chǔ)，也是人類生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會發(fā)展的保障。國際發(fā)展援助是實現(xiàn)全球環(huán)境可持續(xù)的重要政策工具。當前新冠肺炎疫情已成為引致全球經(jīng)濟社會運行進入超級不確定性狀態(tài)和高風險軌道的最大“黑天鵝”，在此背景下，保護、可持續(xù)利用以及修復環(huán)境變得更加艱難和緊迫。良好的自然生境和人居環(huán)境有利于增強人類對于疾病的抵抗能力和復原能力，而環(huán)境惡化則會進一步加大傳染病發(fā)生和傳播的風險。這也是當前我們迫切需要探討環(huán)境可持續(xù)在中國對外援助中的主流化，并通過對外援助促進全球綠色復蘇的核心意義所在。目前在國際發(fā)展援助領(lǐng)域，環(huán)境問題雖已逐步得到重視，但僅散見于各類具體環(huán)境議題及人道主義災難與環(huán)境之間關(guān)系的探討中。環(huán)境可持續(xù)在對外援助中的主流化路徑和具體政策制定尚未得到深入研究。

（一）環(huán)境可持續(xù)與環(huán)境問題

1.環(huán)境可持續(xù)——人類福祉的基礎(chǔ)

地球是一個生命巨系統(tǒng)，各種生物和非生物共同創(chuàng)造了人類的居住環(huán)境，為人類生存提供大氣、食品、藥品和原材料，同時容納降解人類生產(chǎn)生活排放的廢物廢氣。環(huán)境提供的生態(tài)系統(tǒng)服務是人類賴以生存和文明得以發(fā)展的前提，環(huán)境可持續(xù)也是人類福祉的基礎(chǔ)。

環(huán)境可持續(xù)不僅為人類生存提供了必需的生態(tài)效益，也為人類發(fā)展貢獻了巨大的經(jīng)濟效益、社會效益、文化效益和健康效益。從經(jīng)濟效益來看，國家經(jīng)濟很大程度上取決于生態(tài)系統(tǒng)服務功能，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、采掘業(yè)、制藥業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展都緊密依托于自然資源。從社會效益來看，依托生態(tài)環(huán)境資源可有效促進生計、就業(yè)與減貧。全世界至少有16億人依靠森林維持生計，生態(tài)旅游也正成為自然資源富集地區(qū)最具吸引力的替代生計選擇。從文化效益來看，優(yōu)美良好的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境為人的審美、教育、科研、休閑娛樂等活動提供了必要的自然和文化資源。從健康效益來看，人類從自然環(huán)境中獲取食物、藥物、清潔的空氣和水以保障基本的健康，良好的公共衛(wèi)生環(huán)境有助于減輕疾病、減緩甚至阻止疾病傳播。

2.環(huán)境問題——人類生存發(fā)展的“阿喀琉斯之踵”

在過去半個世紀中，世界在經(jīng)濟繁榮和人類發(fā)展方面取得的進步比任何時期都大。從1970年至2019年，全球GDP約增長了30倍，人均GDP約增長了14倍。然而，作為對全球生態(tài)系統(tǒng)狀況及其支持人類福祉能力進行的最全面評估，千年生態(tài)系統(tǒng)評估（MEA）指出：“在過去50年中，人類改變生態(tài)系統(tǒng)的速度和范圍超過人類歷史上的任何時期”。全球20%的農(nóng)田都出現(xiàn)生產(chǎn)力下降和其他負面影響，超過13億人的生計受到土地退化和荒漠化的影響。2018年溫室氣體濃度再創(chuàng)新高，全球平均二氧化碳濃度達到407.8ppm。全球每年有多達2000種物種消失，25%的物種因人類活動瀕臨滅絕，75%的陸地表面發(fā)生顯著變化，大型森林、河流和草原面臨破壞、破碎化和退化，66%的海洋區(qū)域健康狀況持續(xù)下降。一旦全球生態(tài)系統(tǒng)承受壓力超過某個閾值或臨界點，其為人類經(jīng)濟社會運行提供生態(tài)系統(tǒng)服務的能力將遭到不可逆的嚴重破壞，環(huán)境問題已成為制約人類生存發(fā)展的“阿喀琉斯之踵”。

人類社會健康而富有韌性取決于是否為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)預留了空間，經(jīng)濟社會發(fā)展不應導致自然資源耗竭及生態(tài)服務功能退化。1962年雷切爾·卡遜出版《寂靜的春天》，這標志著當代環(huán)境意識的覺醒。時至今日，氣候變化、生物多樣性喪失、荒漠化蔓延、資源能源耗竭、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染等環(huán)境問題，由環(huán)境問題引致的環(huán)境難民、公共衛(wèi)生危機、糧食危機、經(jīng)濟危機等問題，正在進一步迫使人類必須在發(fā)展中優(yōu)先考慮環(huán)境可持續(xù)需求。環(huán)境可持續(xù)不僅涉及當代的發(fā)展，更關(guān)乎后代的存續(xù)。我們有義務保障環(huán)境福祉的代際公平，即子孫后代可以平等地獲取生態(tài)系統(tǒng)服務。環(huán)境可持續(xù)及基于環(huán)境可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展可持續(xù)理念需要形成廣泛的國際共識和國際合作，并以更強有力的方式貫徹到國際、國家、地方等各個層級的政策制定和執(zhí)行過程當中。

（二）環(huán)境可持續(xù)國際發(fā)展援助對于全球的重要意義

1.助力實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標

國際發(fā)展援助是實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的全球性政策工具。2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會在紐約聯(lián)合國總部舉行，193個成員國一致通過了《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。該議程制定了17項全球可持續(xù)發(fā)展目標，旨在為國際社會提供到2030年消除貧困和迎接可持續(xù)社會的核心準則。17項目標相互促進、相互影響，并涵蓋169個子目標和244個指標。17項目標中有3項屬于環(huán)境目標，即目標13（采取緊急行動應對氣候變化及其影響）、目標14（保護和可持續(xù)利用海洋及海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展）、目標15（保護、恢復和促進可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)、可持續(xù)森林管理、防治荒漠化、制止和扭轉(zhuǎn)土地退化現(xiàn)象、遏制生物多樣性的喪失）。244個指標中有近40%（93個）指標與環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)，包括可安全飲水人口占總?cè)丝诒壤?、運輸燃料人均消費量、礦藏儲量消耗量、人均能源消耗量、人均水消費量、排入海域的氮磷量、土地利用變化、農(nóng)藥和化肥使用、人均可耕地面積、溫室氣體排放量等驅(qū)動力指標，也包括已探明礦產(chǎn)資源儲量、原材料使用強度、水中BOD和COD含量、土地條件變化、植被指數(shù)、受荒漠化和鹽堿以及洪澇災害影響的土地面積、森林面積、瀕危物種占本國全部物種比例、二氧化硫等主要污染物濃度、人均垃圾處理量等狀態(tài)指標。

除與環(huán)境可持續(xù)直接關(guān)聯(lián)的目標外，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標還包括與環(huán)境可持續(xù)息息相關(guān)的目標，如消除極端貧困、饑餓和確保健康。人類經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的最大威脅之一是貧困和環(huán)境惡化的螺旋式下行。當環(huán)境可持續(xù)受到極端威脅時，貧困和脆弱群體首當其沖地受到威脅。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2010年發(fā)布報告稱，世界上70%貧困人口的生存和健康直接依賴于生態(tài)系統(tǒng)服務。因此，環(huán)境可持續(xù)必須成為全球和國家發(fā)展政策的一部分，發(fā)展和減貧也必須成為環(huán)境可持續(xù)不可分割的一部分。環(huán)境可持續(xù)國際發(fā)展援助不僅有助于實現(xiàn)全球環(huán)境可持續(xù)目標，也有助于提升公共衛(wèi)生安全、促進糧食安全、維持生計、創(chuàng)造新的就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展機會，以實現(xiàn)全球減貧及其他可持續(xù)發(fā)展目標。

2.改善全球環(huán)境可持續(xù)面臨的治理需求與供給的空間錯配

從全球范圍來看，達成環(huán)境可持續(xù)目標面臨的一個突出問題是治理需求和供給的空間錯配。從環(huán)境可持續(xù)治理的需求來看，自然資源富集區(qū)域（如生物多樣性“熱點地區(qū)”和生態(tài)敏感區(qū)）多位于亞洲、非洲、拉丁美洲等發(fā)展中國家密集分布區(qū)，資源保護需求較高。而發(fā)展中國家多處于工業(yè)化初期或向工業(yè)化過渡的時期，人口基數(shù)大、經(jīng)濟社會發(fā)展對資源環(huán)境的利用和依賴程度高、環(huán)境意識薄弱，加之通過國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接發(fā)達國家的高污染產(chǎn)業(yè)，環(huán)境污染問題往往較為嚴重，污染治理需求也較高。從環(huán)境可持續(xù)治理的供給能力來看，發(fā)展中國家受限于發(fā)展水平，資源保護、清潔生產(chǎn)、污染治理的技術(shù)水平和能力相對較低，本國政府往往也難以提供足夠的財政支持。可見，環(huán)境可持續(xù)治理需求較高的發(fā)展中國家和地區(qū)往往治理能力不足，而發(fā)達國家則正好相反。因此，全球環(huán)境可持續(xù)治理需求和供給存在嚴重的空間錯配現(xiàn)象。

環(huán)境作為全球性的公共產(chǎn)品，不分地域，沒有國界，全球任何地區(qū)的環(huán)境問題如生態(tài)系統(tǒng)破壞、物種滅絕、大氣污染、海洋污染、水污染都極易衍生為區(qū)域性乃至全球性環(huán)境風險，需要世界各國共同應對。解決環(huán)境可持續(xù)治理需求和供給的空間錯配問題最主要的方式就是通過國際發(fā)展援助進行跨國資源調(diào)配，從而通過全球各國共同努力達成全球環(huán)境可持續(xù)目標。援助國向受援國無償或低償提供環(huán)境可持續(xù)相關(guān)的商品、服務、技術(shù)、資本等要素，幫助受援國可持續(xù)地利用資源并實施環(huán)境污染治理，并就建立健全受援國環(huán)境可持續(xù)相關(guān)法律和政策等提供咨詢服務。

（三）環(huán)境可持續(xù)對外援助對于中國的重要意義

1.維護總體國家安全

2014年，習近平首次提出“總體國家安全觀”。2014年4月15日，習近平在中央國家安全委員會第一次會議上指出：既重視外部安全，又重視內(nèi)部安全;既重視國土安全，又重視國民安全;既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全;既重視自身安全，又重視共同安全。我們要構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。2020年，習近平在中央全面依法治國工作會議上，要求“積極推進國家安全、科技創(chuàng)新、生物安全、生態(tài)文明、防范風險、涉外法制等重要領(lǐng)域立法”?！读暯匠鱿醒肴嬉婪ㄖ螄ぷ鲿h并發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2020年11月18日。這些安全理念和要求的提出將中國對于與環(huán)境緊密相關(guān)的生態(tài)安全、資源安全、生物安全的關(guān)注程度上升到了前所未有的高度。在國際上，生態(tài)安全、生物安全、糧食安全、資源能源安全等非傳統(tǒng)安全也已上升為高度政治性的議題。環(huán)境可持續(xù)對外援助不僅可以有效改善受援國的環(huán)境質(zhì)量，預防和緩解受援國的環(huán)境災害，防止環(huán)境難民引發(fā)的暴力沖突風險，也有利于鞏固援助國與受援國之間的外交關(guān)系，穩(wěn)定資源能源等大宗商品供應。因此，環(huán)境可持續(xù)對外援助是維護與環(huán)境相關(guān)的外部安全、非傳統(tǒng)安全和共同安全的重要政策工具。

2.打造綠色發(fā)展引擎

“援助、貿(mào)易、投資一體化”是國際經(jīng)濟合作的大趨勢。環(huán)境可持續(xù)對外援助與貿(mào)易和投資政策配合，可以促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動生物科技和清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)走出去，從而為國內(nèi)經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級提供新動能，也為提升國際競爭力、開辟綠色國際市場創(chuàng)造了新的契機，進而發(fā)揮環(huán)境可持續(xù)對外援助在推動發(fā)展新格局的形成、綠色“雙循環(huán)”的構(gòu)建和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中的戰(zhàn)略引擎作用。

3.樹立負責任的大國形象

環(huán)境可持續(xù)對外援助也是中國履行國際環(huán)境保護義務、樹立中國負責任環(huán)境保護大國形象的重要政策工具。2020年，國家主席習近平在二十國集團領(lǐng)導人利雅得峰會“守護地球”主題邊會致辭中指出：“我們要秉持人類命運共同體理念……加大應對氣候變化力度、深入推進清潔能源轉(zhuǎn)型、構(gòu)筑尊重自然的生態(tài)系統(tǒng)”?！读暯匠鱿畤瘓F領(lǐng)導人第十五次峰會第一階段會議并發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2020年11月22日。通過環(huán)境可持續(xù)對外援助，可以向發(fā)展中國家傳播中國在資源保護和環(huán)境治理方面的先進經(jīng)驗，幫助受援國更好地平衡生態(tài)、生計和發(fā)展三者的關(guān)系，從而提高中國在國際環(huán)境治理領(lǐng)域的影響力。同時，也可以通過環(huán)境可持續(xù)對外援助有力回應某些西方國家所謂的“中國環(huán)境威脅論”及關(guān)于“一帶一路”倡議的負面言論，從而為中國國際經(jīng)濟合作營造更良好的國際輿論環(huán)境和海外發(fā)展環(huán)境。

4.參與全球環(huán)境治理

2018年，習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出了推進生態(tài)文明建設的六項重要原則，其中包括“深度參與全球環(huán)境治理”?！锻苿游覈鷳B(tài)文明建設邁上新臺階》，《人民日報》，2019年2月1日。2020年，習近平在聯(lián)合國生物多樣性峰會上發(fā)表重要講話指出，中國將“用生態(tài)文明理念指導發(fā)展，采取有力政策行動，積極參與全球環(huán)境治理”?！读暯皆诼?lián)合國生物多樣性峰會上發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2020年10月1日。同年，習近平在二十國集團領(lǐng)導人第十五次峰會第一階段會議上的講話指出：“要加大生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國際合作力度……凝聚更多共識，形成更大合力，共同建設清潔美麗的世界，實現(xiàn)人與自然和諧共存?！薄读暯匠鱿畤瘓F領(lǐng)導人第十五次峰會第一階段會議并發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2020年11月22日。要實現(xiàn)上述承諾和呼吁，最重要的政策工具就是環(huán)境可持續(xù)對外援助。作為負責任大國，中國要構(gòu)建人類環(huán)境命運共同體，參與并引領(lǐng)全球環(huán)境治理，增強國際話語權(quán)和影響力，需要以環(huán)境可持續(xù)對外援助為先導和抓手持續(xù)發(fā)力。

二、全球環(huán)境可持續(xù)國際發(fā)展援助融資分析

融資是全球環(huán)境可持續(xù)國際發(fā)展援助的核心議題，要促進全球環(huán)境可持續(xù)首先應該解決融資缺口問題。僅憑發(fā)展中國家自身的財力目前還難以滿足環(huán)境可持續(xù)的融資需求，國際發(fā)展援助已成為環(huán)境可持續(xù)治理的主要資金來源，在促進發(fā)展中國家環(huán)境可持續(xù)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。環(huán)境可持續(xù)國際發(fā)展援助存在兩個融資渠道，即多邊渠道和雙邊渠道。其中，多邊基金和多邊銀行是最主要的環(huán)境可持續(xù)多邊援助融資主體，OECD發(fā)展援助委員會（DAC）的30個成員國和歐盟機構(gòu)可以代表環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資主體。

（一）多邊援助融資

1.環(huán)境可持續(xù)多邊基金匡算

開展全球環(huán)境可持續(xù)融資的多邊基金主要為全球環(huán)境基金（GEF）和綠色氣候基金（GCF）。全球環(huán)境基金每四年進行一輪融資，1991—2022年共融資約1084億美元，年平均融資約34億美元。支持項目包括生物多樣性、氣候變化、國際水域、土壤退化、化學品和廢棄物、臭氧層空洞等領(lǐng)域。綠色氣候基金作為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》設立的資金機制，為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》提出的控制全球升溫在2攝氏度以內(nèi)的目標提供資金支持。2015—2020年綠色氣候基金融資總額約212億美元，年平均融資約35億美元。從加總數(shù)據(jù)來看，截至2020年，環(huán)境可持續(xù)援助多邊基金累計融資1174億美元，年平均約39億美元，2018年融資額最高，達到132億美元（圖1）。

2.環(huán)境可持續(xù)多邊銀行匡算

開展全球環(huán)境可持續(xù)融資的多邊銀行主要包括世界銀行集團（WBG）、美洲開發(fā)銀行（IDB）、非洲開發(fā)銀行（AfDB）、歐洲復興開發(fā)銀行（EBRD）和亞洲開發(fā)銀行（ADB）。世界銀行集團支持的環(huán)境可持續(xù)項目主要包括環(huán)境政策與機構(gòu)、氣候變化、水資源管理、生物多樣性、自然災害管理、其他環(huán)境與自然資源管理等，1984—2020年累計報告項目的資金總額約670億美元，年平均約18億美元。美洲開發(fā)銀行支持的環(huán)境可持續(xù)融資項目主要包括能源、水資源和衛(wèi)生設施、環(huán)境與自然災害三大類，1961—2019年累計報告項目的資金總額約796億美元，年平均約13億美元。非洲開發(fā)銀行支持的環(huán)境可持續(xù)融資主要包括供水與衛(wèi)生、能源兩大類，1961—2019年累計報告項目的資金總額約220億美元，年平均約4億美元。歐洲復興開發(fā)銀行支持的環(huán)境可持續(xù)項目主要有能源和自然資源兩大類，1997—2019年累計報告項目的資金總額約355億美元，年平均約15億美元。亞洲開發(fā)銀行支持的環(huán)境可持續(xù)項目為氣候變化緩解和氣候變化適應等，2011—2019年累計報告項目的資金總額約362億美元，年平均約40億美元。從加總數(shù)據(jù)來看，1961—2020年環(huán)境可持續(xù)多邊銀行累計報告項目的資金總額約2405億美元，年平均約40億美元（圖2）。

3.多邊融資總體匡算

總體來看，1991—2020年，環(huán)境可持續(xù)多邊援助累計資金總額超過2980億美元，年平均超過102億美元。21世紀前十年，環(huán)境可持續(xù)多邊援助融資呈現(xiàn)快速上升趨勢，此后受國際金融危機影響，融資規(guī)?？傮w呈現(xiàn)波動下降趨勢（圖3）。2019年，環(huán)境可持續(xù)多邊援助資金總額約220億美元。

（二）雙邊援助融資

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)展援助委員會（DAC）成員國及歐盟機構(gòu)是全球環(huán)境可持續(xù)最主要的雙邊援助方，主要在生物多樣性、荒漠化、氣候變化減緩、氣候變化適應和環(huán)境治理五個領(lǐng)域提供環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資。債權(quán)人報告系統(tǒng)（CRS）數(shù)據(jù)顯示，2002—2018年，環(huán)境治理和氣候變化減緩的融資規(guī)模居前兩位，總額均超過2000億美元，占DAC成員國及歐盟機構(gòu)雙邊援助總額的3.5%以上。氣候變化適應的融資規(guī)模居第三位，總額約為1171億美元，占比約為2%。生物多樣性和荒漠化的融資規(guī)模依次居第四、五位，總額依次約為880億美元、387億美元，占比依次約為1.5%、0.7%（圖4）。

由于發(fā)展援助委員會（DAC）債權(quán)人報告系統(tǒng)（CRS）可以將同一活動標記為多個目標，所以生物多樣性、荒漠化、氣候變化減緩、氣候變化適應和環(huán)境治理五類項目互有重疊，這也反映了“里約三公約”是相互聯(lián)系和相輔相成的。但是，在匡算環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資時，不可以將以上五類數(shù)據(jù)進行簡單加總，否則可能導致某些數(shù)據(jù)被多次計數(shù)。因此，這里采取兩種方法分別匡算環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資總額。方法一是包含上限取值法。將五大議題重疊關(guān)系簡化為包含關(guān)系，取各國每年融資數(shù)值最大的議題代表其年度環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資規(guī)模。方法二是首要目標疊加法。假設各項目的首要目標互斥，1992 年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議在巴西里約熱內(nèi)盧召開，發(fā)表了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，以確定未來全球可持續(xù)發(fā)展的指導原則。1998 年起，經(jīng)合組織開始監(jiān)測和統(tǒng)計以《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》提出的保護生物多樣性、應對氣候變化和荒漠化治理為主要目標的發(fā)展援助數(shù)據(jù)，并在官方發(fā)展援助匯報系統(tǒng)中加入 “里約標簽”（Rio Marker），用于統(tǒng)計和測量發(fā)展援助項目對以上三大任務的貢獻度。經(jīng)合組織規(guī)定，援助國需要在提交給 DAC 的項目數(shù)據(jù)中將每一個援助項目打上“里約標簽”分。舉例而言，若該援助項目將生物多樣性保護作為“首要”（primary）目標，則得2分，表示該援助項目的直接目的是為了生物多樣性保護;若該援助項目將生物多樣性保護視為“重要”（significant）目標，則得1分，表示該項目明確提出了與保護相關(guān)的目標，但并非首要目標。即一個項目的首要目標只能取上述五類議題之一，可將各國每年標記為首要目標的項目資金加總以匡算其年度環(huán)境可持續(xù)雙邊援助融資規(guī)模。對各國分別用兩種方法進行匡算，取兩個匡算值中的較大者進行加總，結(jié)果可以作為DAC成員國和歐盟機構(gòu)環(huán)境可持續(xù)雙邊援助資金總額的近似值。

1.年度融資規(guī)?？锼?/p>

從融資規(guī)模來看，2002—2018年DAC成員國向環(huán)境可持續(xù)雙邊援助累計提供近4000億美元資金，年平均約235億美元。2010年以前，環(huán)境可持續(xù)雙邊援助金額增長速度較快，最高達到約357億美元;2010年之后，基本上在300億美元上下波動，2014年達到歷史峰值約385億美元。從占比來看，DAC成員國環(huán)境可持續(xù)雙邊援助總額在此時段的雙邊援助總額（近6萬億美元）中約占6.7%。從年度變化來看，2015年之前，基本上穩(wěn)定在6%左右;2015年后受歐債危機影響，DAC成員國年度雙邊援助總額幾乎減半，從2014年的約5877億美元直接下降到2015年的約3160億美元。雖然環(huán)境可持續(xù)援助金額下降，但是占比明顯上升，并于2018年達到歷史峰值約11.9%（圖5）。

依據(jù)首要目標金額，還可以觀察歷年來各議題的占比情況。在21世紀初，首要目標為環(huán)境治理議題的項目金額在環(huán)境可持續(xù)雙邊援助總金額中占比超過50%，生物多樣性和荒漠化議題的項目資金占比基本上穩(wěn)定在20%以上。2010年后，氣候變化（包括減緩和適應）議題的項目資金占比明顯擴大，近年基本穩(wěn)定在40%～50%。

2.國家層面的融資規(guī)?？锼?/p>

從國家層面來看，日本是全球環(huán)境可持續(xù)第一大雙邊援助國，累計援助金額達到約1238億美元，其后依次是德國約630億美元、法國約472億美元、歐盟機構(gòu)約365億美元、美國約280億美元，英國、挪威、瑞典的累計援助資金均超過100億美元。日本、德國、法國、歐盟機構(gòu)和美國這前五大環(huán)境可持續(xù)雙邊援助組織貢獻了DAC成員國約75%的援助金額。其中，日本占DAC成員國雙邊援助總額的近1/3，德國約占16%，法國約占12%，歐盟機構(gòu)約占9%，美國約占7%。從前五大組織的年度資金變化來看，日本在2010年和2014年達到歷史高點，其中2014年達到歷史峰值約133億美元，此后顯著下降，2018年繼續(xù)保持全球第一約82億美元;德國和法國自2008年以后雙邊援助融資增長較快;歐盟2014年以后也出現(xiàn)快速增長;美國相對平穩(wěn)，近年來基本穩(wěn)定在20億～40億美元（圖6）。

（三）整體匡算

1.全球環(huán)境可持續(xù)援助融資規(guī)模匡算

對環(huán)境可持續(xù)多邊援助融資數(shù)據(jù)和雙邊援助融資數(shù)據(jù)進行加總，可得到全球環(huán)境可持續(xù)援助融資規(guī)模及年度變化趨勢。2002—2018年，全球環(huán)境可持續(xù)援助融資總額達到6457億美元，年平均約380億美元。2010年之前，全球環(huán)境可持續(xù)援助融資金額增速較快，2010年后呈現(xiàn)緩慢增長趨勢。2018年，全球環(huán)境可持續(xù)援助融資額達到歷史峰值，約600億美元（圖7）。從資金占比來看，多邊援助融資與雙邊援助融資的金額比值大致在3/7至1之間波動。近年來，多邊援助融資在環(huán)境可持續(xù)援助融資總額中的占比穩(wěn)定在40%上下。

2.中國作為受援國接受環(huán)境可持續(xù)援助融資規(guī)模匡算

2002—2018年，中國累計接受全球環(huán)境可持續(xù)援助融資達345億美元。其中，多邊環(huán)境可持續(xù)援助融資約171億美元，雙邊環(huán)境可持續(xù)援助融資約174億美元，兩個渠道的融資總額相當。從年度規(guī)模來看，2007年中國受援金額達到峰值，約33億美元。近年來，中國受援規(guī)模顯著下降，2018年僅約7億美元。從中國接受環(huán)境可持續(xù)援助資金占全球環(huán)境可持續(xù)援助資金的比重來看，2002年約占22%，此后急劇下降，自2009年以后，中國受援金額的占比均在5%以下，2018年僅占1%（圖8）。

三、概念界定和路徑探索

從前述融資分析可以看出，在國際發(fā)展援助領(lǐng)域，目前尚未明確界定環(huán)境可持續(xù)的概念和范疇，相關(guān)探索幾乎全部集中于具體議題層面，且涵蓋范圍相當寬泛。探討環(huán)境可持續(xù)國際發(fā)展援助，需要首先對其進行清晰的概念界定，并在此基礎(chǔ)上探討環(huán)境可持續(xù)在中國對外援助中的主流化路徑選擇問題。

（一）國際發(fā)展援助領(lǐng)域的環(huán)境可持續(xù)界定

1.環(huán)境可持續(xù)的涵蓋范圍

可持續(xù)是當前國際發(fā)展的核心議題，環(huán)境則是人類經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》指出“為了可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境保護應是發(fā)展進程的一個整體部分，不能脫離這一進程來考慮”。如果將人類生產(chǎn)生活視為一個巨系統(tǒng)，環(huán)境可持續(xù)則涵蓋了輸入端的資源（包括土地、生物、礦產(chǎn)、水、海洋等自然資源和文化文物資源）保護，人類經(jīng)濟社會活動中的合理利用（包括節(jié)能、減排等）以及輸出端的污染（包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染、噪聲污染和放射性物質(zhì)污染等）治理。即國際發(fā)展援助領(lǐng)域的環(huán)境可持續(xù)議題囊括了前端保護、中端利用和末端治理三大板塊。

2.國際發(fā)展援助領(lǐng)域的環(huán)境可持續(xù)議題

在國際發(fā)展援助領(lǐng)域，具體的環(huán)境可持續(xù)議題主要包括生物多樣性、荒漠化、全球氣候變化、水資源管理、災害管理、能源與基礎(chǔ)設施、污染預防與清潔生產(chǎn)（清潔能源）、原住民、土地權(quán)屬和財產(chǎn)權(quán)、金融、韌性城市等。USAID， “Sector environmental guideline construction”， Nov. 2， 2020， https：//www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1860/SectorEnvironmentalGuidelines_Construction_2017.pdf，Oct. 21， 2021.目前國際社會已經(jīng)形成了一系列相關(guān)的國際條約、公約、準則（表1），它們可以為全球環(huán)境可持續(xù)提供行為規(guī)范。

（二）環(huán)境可持續(xù)在中國對外援助中的主流化路徑

1.環(huán)境可持續(xù)主流化的界定

當前國際社會對于環(huán)境主流化的定義為：“在國際、國家、地方和部門發(fā)展政策、規(guī)劃、融資和行動決策中，將相關(guān)環(huán)境問題納入其中”。Dalal-Clayton B， Bass S， The Challenges of Environmental Mainstreaming： Experience of Integrating Environment into Development Institutions and Decisions， London： International Institute for Environment and Development （IIED）， 2009.要實現(xiàn)全球環(huán)境可持續(xù)目標，必須通過國際組織、政府機構(gòu)、非政府組織和私營部門的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門集體努力，因而需要環(huán)境可持續(xù)在非環(huán)境部門的“主流化”過程。環(huán)境可持續(xù)的主流化是指將環(huán)境保護、可持續(xù)利用和污染治理整合到非環(huán)境部門的政策和行動中。

環(huán)境可持續(xù)在中國對外援助中的主流化是將環(huán)境可持續(xù)置于對外援助政策制定和項目執(zhí)行的優(yōu)先位置，將前端資源保護、中端合理利用和末端污染治理納入對外援助項目的全周期。保證對外援助在服從和服務于中國外交戰(zhàn)略和國際發(fā)展戰(zhàn)略的同時，致力于實現(xiàn)聯(lián)合國環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標，并以環(huán)境可持續(xù)援助推動受援國經(jīng)濟社會的全面可持續(xù)發(fā)展。

2.環(huán)境可持續(xù)主流化的路徑選擇

國際發(fā)展援助通常可以分為三類，即戰(zhàn)略援助、人道主義援助和發(fā)展援助。每類對外援助追求的目標也不相同。戰(zhàn)略援助從特定外交戰(zhàn)略出發(fā)，主要追求政治目標，實現(xiàn)特定的政治目的，鞏固或提升援助國的國際政治地位和影響力;人道主義援助主要對發(fā)生自然災害或戰(zhàn)爭等人為災害的地區(qū)提供援助，目的是拯救生命，舒緩不幸狀況及維護人類尊嚴;發(fā)展援助追求綜合效益目標，即經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)綜合效益的最大化，改善受援國人民生活，幫助受援國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展援助通常與貿(mào)易、投資等國際經(jīng)濟合作相結(jié)合以實現(xiàn)互利共贏。

將環(huán)境可持續(xù)納入國際發(fā)展援助主要是通過人道主義援助和發(fā)展援助兩個途徑。從人道主義援助角度出發(fā)，防止自然災害導致的人道主義危機和災后環(huán)境修復是人道主義援助中的重要議題，而將環(huán)境影響評估納入人道主義援助行動也同樣受到關(guān)注。從發(fā)展援助角度出發(fā)，增加環(huán)境可持續(xù)援助項目是促進環(huán)境可持續(xù)主流化最直接的途徑，而在發(fā)展援助尤其是設施類援助工程中引入環(huán)境評估則是體現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)主流化的重要方式。通過人道主義援助和發(fā)展援助的環(huán)境可持續(xù)主流化，可以達到資源保護、合理利用、污染治理三大核心目標。上述行動的前提是提升援外主管部門的環(huán)境可持續(xù)意識并制定系統(tǒng)的環(huán)境可持續(xù)對外援助規(guī)劃，基礎(chǔ)則是為環(huán)境可持續(xù)援助提供充足的融資支持（圖9）。

四、環(huán)境可持續(xù)在中國對外援助中主流化的政策建議

近年來，中國高度重視生態(tài)環(huán)境，將保護環(huán)境、節(jié)約資源、污染防治、可持續(xù)發(fā)展確立為基本國策并積極參與國際合作，認真履行應對氣候變化、生物多樣性治理、荒漠化治理以及防治化學品污染等國際環(huán)境條約義務，取得了舉世矚目的成效。作為全球第二大經(jīng)濟體，中國除了自身要順利履約以外，還在承擔更多全球環(huán)境可持續(xù)責任方面被國際社會報以期望。在環(huán)境可持續(xù)領(lǐng)域，中國的角色正在逐步從主要受援國轉(zhuǎn)向援助國，從而貢獻更強的中國力量。但是，中國環(huán)境可持續(xù)對外援助的理念和實踐尚處于萌芽階段，環(huán)境可持續(xù)對外援助的方式主要集中在技術(shù)培訓（如林業(yè)保護、防治荒漠化援外培訓）、物資贈予（如野生動物巡護設備和森林資源保護物資）、成套項目（如自然保護研究中心建設）以及贈款等，項目規(guī)模和資金規(guī)模都相對較小。要全面促進環(huán)境可持續(xù)在中國對外援助中的主流化，需從政策制定、項目執(zhí)行和融資支持三個層面進行系統(tǒng)謀劃。

（一）總體政策建議

1.提高援外部門環(huán)境可持續(xù)意識

提高援外主管部門乃至整個涉外部門的環(huán)境可持續(xù)意識是將環(huán)境納入發(fā)展主流的首要條件。主管部門應認識到生態(tài)環(huán)境可以塑造一個國家和地區(qū)的發(fā)展路徑，發(fā)展路徑反過來決定環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)服務質(zhì)量。Tucker G， Bubb P， deHeer M， et al， Guidelines for Biodiversity Assessment and Monitoring for Protected Areas， Cambridge： The King Mahendra Trust for Nature Conservation， Nepal and the UNEP-World Conservation Monitoring Centre， 2005.應將環(huán)境可持續(xù)治理與受援國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展相結(jié)合，將環(huán)境作為援外政策制定的優(yōu)先事項，并推動受援國將環(huán)境可持續(xù)納入其國家戰(zhàn)略和部門政策，支持受援國為保護、治理和可持續(xù)地利用環(huán)境而進行治理體系創(chuàng)新，加強與環(huán)境可持續(xù)相關(guān)的基礎(chǔ)研究工作，推動環(huán)境可持續(xù)立法。USAID， “Environmental and natural resource management framework”， Nov. 5， 2019， https：//www.usaid.gov/documents/1865/environmental-and-natural-resource-management-framework-pdf， Nov. 2， 2020.國際層面，應注重與伙伴國家在全球環(huán)境治理和多邊環(huán)境協(xié)定方面加強合作，通過多邊國際論壇、高層對話等方式推動環(huán)境可持續(xù)進入主流發(fā)展話語體系。

2.制定環(huán)境可持續(xù)對外援助專項規(guī)劃

深度參與全球環(huán)境治理，需要規(guī)劃先行，謀定而后動。中國應結(jié)合對外援助目標及海外發(fā)展目標，主動規(guī)劃、主動布局，形成南南合作框架下環(huán)境可持續(xù)對外援助專項規(guī)劃。專項規(guī)劃應就中國環(huán)境可持續(xù)對外援助制定明確的援助目標、指導原則、實施路線和職能分工，根據(jù)全球資源耗竭和污染威脅分析并結(jié)合制度因素具體擬定受援對象，使援助的影響和效率最大化。從區(qū)域來看，中國環(huán)境可持續(xù)對外援助應向“一帶一路”沿線國家及非洲等生態(tài)敏感區(qū)傾斜，尤其要注重與東南亞等周邊國家在生物多樣性、水資源管理等方面的跨境合作;從領(lǐng)域來看，可重點向國際社會推廣中國在荒漠化治理、生物多樣性旗艦種保護及保護地建設等領(lǐng)域的先進經(jīng)驗，加大氣候變化治理相關(guān)國際合作;從對象來看，中國可加強與歐盟及其成員國（如法國）在國際環(huán)境治理方面的合作，依托現(xiàn)有的國家層面合作，如《中法關(guān)于開展國家公園體制建設的合作協(xié)議》及《中法關(guān)于落實部門間環(huán)保合作協(xié)定的環(huán)境保護合作行動計劃（2018—2020）》，聯(lián)手深入推動國際環(huán)境治理。

（二）具體實施建議

1.將環(huán)境影響納入發(fā)展援助項目評估

當前中國的發(fā)展援助項目主要是以公共設施和基礎(chǔ)設施為主的成套項目，一些大型成套項目如公路、鐵路等基礎(chǔ)設施項目及水電等能源項目，極易對受援國生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面影響。World Bank， “OP 4.01-Environmental assessment”， Jan. 1， 1999， http：//www.cawater-info.net/bk/dam-safety/files/op401-en.pdf， Nov. 19， 2020.由于環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，難以通過市場傳遞任何信號，所以必須通過政策將環(huán)境可持續(xù)價值強制性納入公共項目可行性分析和成本效益分析當中。同時，將環(huán)境可持續(xù)作為評估援助有效性的重要指標，將援助資金與所實現(xiàn)的相應產(chǎn)出績效相關(guān)聯(lián)，并進行長期的跟蹤評估。OECD/DAC Network on Development Evaluation， “Better criteria for better evaluation： Revised evaluation criteria definitions and principles for use”， Nov. 20， 2019， http：//www.oecd.org/dac/evaluation/revised-evaluation-criteria-dec-2019.pdf， Sep. 11， 2021.應該將環(huán)境影響全面納入中國對外發(fā)展援助工程項目的前、中、后期評估。前期評估包括對區(qū)域環(huán)境敏感性和環(huán)境要素現(xiàn)狀開展調(diào)查，并對利益相關(guān)者進行深入了解和分析;中期評估包括在施工過程中針對各項具體環(huán)境問題制定針對性的解決措施，以預防、削減、緩解或補償不良環(huán)境影響;后期評估包括對項目竣工和運行的環(huán)境影響進行系統(tǒng)評價，同時對未來可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行預測，具體的評估內(nèi)容和視角涵蓋相關(guān)性、效率、產(chǎn)出、影響和可持續(xù)性等。Inter-American Development Bank（IDB）， “Ex post evaluation of the impact of the environmental mitigation measures for the Porce II hydroelectric power plant project”， Dec. 1， 2010， https：//publications.iadb.org/publications/english/document/Ex-post-Evaluation-of-the-Impact-of-the-Environmental-Mitigation-Measures-for-the-Porce-II-Hydroelectric-Power-Plant-Project.pdf， Nov. 19， 2020. Japan International Cooperation Agency（JICA）， “Cooperation strategy for natural environment conservation： Working toward a sustainable society that leaves no one behind”， Dec. 1， 2017， https：//www.jica.go.jp/activities/issues/natural_env/ku57pq00002cubqh-att/position_paper_natural_env_en.pdf， Sep. 14， 2020.

2.將環(huán)境可持續(xù)納入人道主義援助

人道主義援助行動的核心目標是在自然災害、武裝沖突和流行病等危機下挽救生命并減輕痛苦。環(huán)境與人道主義援助之間存在諸多聯(lián)系：一方面，環(huán)境問題經(jīng)常引致人道主義災難;另一方面，人道主義援助行動可能對環(huán)境產(chǎn)生積極或消極、直接或間接、短期或長期影響。將環(huán)境可持續(xù)納入人道主義援助，可以降低援助成本、增強援助有效性，并降低產(chǎn)生持久災難性負面影響的可能性。因此，在人道主義援助中應該注重對災害管理部門和環(huán)境管理部門的政策和行動進行整合，提高人道主義組織和救援人員與環(huán)境相關(guān)的專業(yè)知識、技術(shù)和能力，加強人道主義與環(huán)境的關(guān)聯(lián)認知并將環(huán)境置為優(yōu)先事項。此外，在人道主義援助監(jiān)測和評估中應系統(tǒng)性地納入環(huán)境因素，并采用環(huán)境績效指標評估人道主義援助成果。

3.增加環(huán)境可持續(xù)對外援助項目的規(guī)模和力度

中國應在環(huán)境可持續(xù)援助專項規(guī)劃的指導下，綜合考慮區(qū)域、領(lǐng)域、對象等多重因素的影響基礎(chǔ)，增加環(huán)境可持續(xù)對外援助的規(guī)模和力度，并制定一系列具體行動計劃以指導環(huán)境可持續(xù)對外援助項目的實施。在資源保護領(lǐng)域，援助項目可集中于提高受援國的自然資源管理能力。一個國家經(jīng)濟社會的脆弱性與其管理自然資源的能力存在明顯關(guān)聯(lián)。對自然資源的不可持續(xù)開發(fā)是環(huán)境退化以及隨之而來的經(jīng)濟社會危機的根源。中國可以優(yōu)先幫助受援國保護自然保護地，如國家公園、野生動植物保護區(qū)、森林保護區(qū)和海洋保護區(qū)（包括保護區(qū)及緩沖區(qū)）。在可持續(xù)利用領(lǐng)域，應該幫助受援國提高林地、牧場、農(nóng)地以及海洋資源等的利用率，改善其在打擊野生動植物販運和非法采伐、捕魚、采礦等方面的治理能力。同時，應提供足夠的財政激勵以支持受援國停止不可持續(xù)的生產(chǎn)和消費，從根本上斷絕資源耗竭、環(huán)境污染的驅(qū)動因素。在污染治理領(lǐng)域，應加強對受援國的資金和環(huán)境技術(shù)支持，幫助受援國制定相關(guān)的環(huán)境污染和排放治理標準，還應注重加強清潔、安全供水等公共基礎(chǔ)設施建設，幫助受援國改善公眾的健康和福祉。

（三）融資支持建議

1.進一步盤活“中國氣候變化南南合作基金”

2015年9月，中國宣布出資200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”以幫助其他發(fā)展中國家應對氣候變化，得到國際社會的一致好評，展現(xiàn)了中國積極參與氣候變化國際合作的負責任大國風范。目前該基金所支持的項目主要是向受援國無償贈送具有減緩或適應氣候變化效應的物資、與應對氣候變化具有協(xié)同效應的生態(tài)環(huán)保物資，并通過贈送物資與受援國開展低碳示范區(qū)建設等合作。由于項目類型相對單一、金額較小，難以形成規(guī)模效應和示范效應。因此，可以考慮進一步擴大受援范圍，參考中老合作萬象賽色塔低碳示范區(qū)，建設一系列低碳示范區(qū)項目，打造應對氣候變化南南合作的典范，逐步擴大“中國氣候變化南南合作基金”的國際影響力。

2.每年按一定比例安排環(huán)境可持續(xù)對外援助資金

充足的財政資金支持對于環(huán)境可持續(xù)對外援助至關(guān)重要。中國可將經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國平均環(huán)境可持續(xù)援助占雙邊援助的比例作為參考，在當前每年約200億元人民幣對外援助資金中劃出5%～10%（即年均10億～20億元人民幣），用于環(huán)境可持續(xù)對外援助項目、其他發(fā)展援助項目的環(huán)境影響評估以及人道主義援助項目中的環(huán)境保護和修復等。

3.加強環(huán)境可持續(xù)對外援助的多元化融資支持

首先，除加強環(huán)境可持對外援助的財政支持以外，還應在優(yōu)惠貸款和優(yōu)惠出口買方信貸即“兩優(yōu)貸款”中將環(huán)境可持續(xù)作為一項基本政策?！皟蓛?yōu)貸款”項目應考慮對于環(huán)境的潛在影響、風險、成本和回報，將環(huán)境評估納入貸款項目可行性報告，并著力加強支持環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的金融支持。其次，應暢通環(huán)境可持續(xù)對外援助的社會融資渠道。充分發(fā)揮非政府組織及企業(yè)在環(huán)境可持續(xù)國際合作中的重要作用，加強與國際非政府組織合作，培育具有國際影響力的非政府組織，積極推動公私合作（PPP）模式在環(huán)境可持續(xù)對外援助中的應用。最后，中國應積極深化與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等多邊機構(gòu)的務實合作，推動亞洲基礎(chǔ)設施投資銀行、絲路基金、中資銀行等機構(gòu)開展環(huán)境可持續(xù)投融資活動，幫助更多的發(fā)展中國家實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)和經(jīng)濟社會發(fā)展的雙贏。

〔責任編輯：來向紅〕