央行劃出支付壟斷紅線

唐郡　張威

內(nèi)部征求意見兩年左右的非銀行支付機(jī)構(gòu)條例終于問世。

1月20日傍晚，人民銀行網(wǎng)站下發(fā)《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），從此前的部門規(guī)章升級(jí)為行政法規(guī)，業(yè)內(nèi)人士指出，其法律層級(jí)更高，威懾力更強(qiáng)，支付清算市場(chǎng)再次迎來(lái)強(qiáng)規(guī)范。

政策出臺(tái)的背景是，近年來(lái)，支付服務(wù)市場(chǎng)快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，機(jī)構(gòu)退出和處置面臨新的要求。

市場(chǎng)高度關(guān)注的支付市場(chǎng)壟斷問題，《條例》沒有回避。央行表示，非銀行支付機(jī)構(gòu)未遵循安全、高效、誠(chéng)信和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展的，人行可以向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議采取停止濫用市場(chǎng)支配地位行為、停止實(shí)施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施。

不過(guò)，一些市場(chǎng)人士費(fèi)解的地方在于，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)市場(chǎng)份額分別設(shè)置了市場(chǎng)支配地位預(yù)警線和認(rèn)定線，其中預(yù)警線以非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)范圍中劃定，認(rèn)定線以全國(guó)電子支付市場(chǎng)范圍中劃定，后者明顯大于前者。

“還有一個(gè)地方有待央行細(xì)則，這個(gè)份額是按金額還是按筆數(shù)來(lái)進(jìn)行計(jì)算?！币晃谎芯咳耸肯颉敦?cái)經(jīng)》記者指出，多位人士認(rèn)為相比于筆數(shù)，金額更為重要。按照征求意見稿，相關(guān)市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)口徑仍未明確，對(duì)非銀行支付機(jī)構(gòu)具體影響尚待評(píng)估。

多位業(yè)內(nèi)人士指出，《條例》出臺(tái)后，此前一度被傳遭到反壟斷調(diào)查的支付寶和微信支付兩大巨頭無(wú)疑將受到更大的關(guān)注，近年多家流量巨頭亦宣布進(jìn)軍支付市場(chǎng)，但第三方支付市場(chǎng)格局卻難言改變?！半娚唐脚_(tái)獲取支付牌照已經(jīng)不是基于進(jìn)攻型考慮，而是防守型，可能他們更多是從處理資金角度需要一塊牌照?！?/p>

此外，《條例》指出，非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照支付業(yè)務(wù)許可證載明的范圍從事支付業(yè)務(wù)，不得從事支付業(yè)務(wù)許可證載明范圍之外的業(yè)務(wù)，不得從事或者變相從事授信活動(dòng)。

顯然，支付正在回歸本源。

支付寶、微信支付壟斷了嗎？

在整個(gè)征求意見稿中，非銀行支付機(jī)構(gòu)反壟斷相關(guān)規(guī)定無(wú)疑是亮點(diǎn)之一。

根據(jù)文件內(nèi)容，若非銀行支付機(jī)構(gòu)實(shí)施壟斷行為，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將會(huì)同央行依法依規(guī)對(duì)其進(jìn)行處罰。

機(jī)構(gòu)實(shí)施壟斷行為的前提是其具有市場(chǎng)支配地位，征求意見稿中分別劃定了市場(chǎng)支配地位預(yù)警線和認(rèn)定線，對(duì)應(yīng)監(jiān)管部門可采取的不同措施。

其中，非銀行支付機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，中國(guó)人民銀行可以商國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其采取約談等措施進(jìn)行預(yù)警：一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到三分之一;兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到二分之一;三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到五分之三。

此外，有下列情形之一的，人民銀行可以商請(qǐng)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查非銀行支付機(jī)構(gòu)是否具有市場(chǎng)支配地位：一個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一;兩個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到三分之二;三個(gè)非銀行支付機(jī)構(gòu)在全國(guó)電子支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額合計(jì)達(dá)到四分之三。

一位監(jiān)管人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，從條例來(lái)看，市場(chǎng)支配地位預(yù)警線和認(rèn)定線的區(qū)別在于，前者是人民銀行為主的行為，體現(xiàn)在“商”反壟斷部門;后者是反壟斷部門為主的行為，體現(xiàn)在人民銀行“商請(qǐng)”，所以行為范圍有所不同?！斑@里只是原則性規(guī)定，因?yàn)槭欠ㄒ?guī)層級(jí)，后續(xù)很多東西要靠實(shí)施細(xì)則明確?！?p>

移動(dòng)支付在日常生活中的應(yīng)用越來(lái)越廣。圖/IC

對(duì)于非銀行支付機(jī)構(gòu)未遵循安全、高效、誠(chéng)信和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展的，《條例》規(guī)定，中國(guó)人民銀行可以向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議采取停止濫用市場(chǎng)支配地位行為、停止實(shí)施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機(jī)構(gòu)等措施。

2020年11月，銀保監(jiān)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局局長(zhǎng)郭武平撰文指出，針對(duì)寡頭壟斷行為，要就相關(guān)公司是否存在濫用市場(chǎng)支配地位等情況，組織開展消費(fèi)者問卷調(diào)查。加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法司法，防止贏者通吃，“店大欺客”，侵害消費(fèi)者自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)。

公認(rèn)的兩大支付巨頭——支付寶和微信支付是否構(gòu)成壟斷，一直是各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。多位專業(yè)人士則對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，《條例》規(guī)定尚不明確，但反壟斷認(rèn)定需要非常嚴(yán)謹(jǐn)客觀，具體影響仍待觀察。

根據(jù)央行最近發(fā)布的一份支付體系運(yùn)行報(bào)告，全國(guó)電子支付市場(chǎng)定義為：客戶通過(guò)網(wǎng)上銀行、電話銀行、手機(jī)銀行、ATM、POS和其他電子渠道，從結(jié)算類賬戶發(fā)起的賬務(wù)變動(dòng)類業(yè)務(wù)筆數(shù)和金額，包括網(wǎng)上支付、電話支付、移動(dòng)支付、ATM業(yè)務(wù)、POS業(yè)務(wù)和其他電子支付等六種業(yè)務(wù)類型。

在支付體系運(yùn)行報(bào)告中，并未披露非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)整體情況，而是披露了非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)情況。根據(jù)定義，該業(yè)務(wù)包含支付機(jī)構(gòu)發(fā)起的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)量，以及支付賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)量，但不包含紅包類等娛樂性產(chǎn)品的業(yè)務(wù)量。

據(jù)央行披露，2019年，按金額計(jì)，全國(guó)電子支付處理規(guī)模是2607.04萬(wàn)億元，非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)規(guī)模為249.88萬(wàn)億元，后者規(guī)模約為前者的十分之一;按筆數(shù)計(jì)，全國(guó)電子支付處理規(guī)模2233.88億筆，非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)規(guī)模為7199.98億筆，后者是前者的3倍以上。根據(jù)螞蟻集團(tuán)招股書，2019年6月至2020年6月，支付寶境內(nèi)用戶總支付交易規(guī)模為118萬(wàn)億元，交易筆數(shù)則未予披露。

多位支付領(lǐng)域資深研究人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，以支付體系運(yùn)行報(bào)告統(tǒng)計(jì)口徑估算，按金額計(jì)，支付寶市場(chǎng)份額已經(jīng)超過(guò)預(yù)警線，但尚未達(dá)到認(rèn)定線。“以金額來(lái)看，支付寶（市場(chǎng)份額）不到全國(guó)電子支付市場(chǎng)的5%?！?/p>

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)研究員李青等人亦曾表示，其所獲得的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，按支付金額計(jì)算，2019年支付寶、微信支付在我國(guó)手機(jī)移動(dòng)支付市場(chǎng)份額均沒有達(dá)到《反壟斷法》規(guī)定的“一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一”的標(biāo)準(zhǔn)。

多位專業(yè)人士向《財(cái)經(jīng)》記者反映，《條例》在反壟斷方面措施尚且不夠明確，目前仍難判斷監(jiān)管最終認(rèn)定情況?！八@個(gè)市場(chǎng)支配地位是按全國(guó)電子支付市場(chǎng)來(lái)界定的這個(gè)相關(guān)市場(chǎng)，但全國(guó)電子支付市場(chǎng)，它還有一個(gè)按筆數(shù)還是按金額。如果是按金額來(lái)算的話，這些非銀行支付機(jī)構(gòu)肯定達(dá)不到市場(chǎng)支配地位的，如果按筆數(shù)計(jì)算，還有可能達(dá)到。這都不明確，你就很難判斷這個(gè)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的影響?！?/p>

此外，金融行業(yè)資深分析師王蓬博告訴《財(cái)經(jīng)》記者，《條例》是否還會(huì)按照央行支付體系運(yùn)行報(bào)告的口徑來(lái)統(tǒng)計(jì)也是未知數(shù)。“比如非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)，央行報(bào)告里披露的是網(wǎng)絡(luò)支付部分，那么線下商戶掃碼算不算？我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該是算的，但這些還有待監(jiān)管進(jìn)一步明確?！?/p>

值得注意的是，李青等人認(rèn)為，《反壟斷法》所稱濫用市場(chǎng)支配地位，包括兩個(gè)要件，缺一不可。一是企業(yè)在相關(guān)市場(chǎng)具有支配地位，這一點(diǎn)需要依據(jù)企業(yè)能否決定交易條件（如價(jià)格、數(shù)量）等眾多因素來(lái)認(rèn)定，或者通過(guò)市場(chǎng)份額進(jìn)行推定。二是企業(yè)濫用了這種支配地位，存在濫用事實(shí)，比如不公平高價(jià)低價(jià)、拒絕交易、指定交易、搭售等等。

支付回歸本源

2003年秋天，支付寶在淘寶平臺(tái)問世。央行于2010年6月公布了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，從事支付業(yè)務(wù)需要獲得第三方支付牌照，也稱《支付業(yè)務(wù)許可證》。根據(jù)業(yè)務(wù)類型分為銀行卡收單、網(wǎng)絡(luò)支付和預(yù)付卡的發(fā)行與受理三大類，其中網(wǎng)絡(luò)支付又細(xì)分為互聯(lián)網(wǎng)支付、移動(dòng)支付、數(shù)字電視支付和固定電話支付。

2011年中國(guó)27家機(jī)構(gòu)獲得首批第三方支付牌照，我國(guó)第三方支付市場(chǎng)開始持牌經(jīng)營(yíng)。十年間，央行先后發(fā)放270張左右支付牌照。后隨著2016年互聯(lián)網(wǎng)金融專項(xiàng)整治啟動(dòng)，支付列為重要組成部分，第三方支付牌照一度縮減至不足250家。

不過(guò)，在第三方支付市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，一些持有支付牌照的科技巨頭開始以支付為入口，導(dǎo)入其他金融業(yè)務(wù)。

在“非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照支付業(yè)務(wù)許可證載明的范圍從事支付業(yè)務(wù)，不得從事支付業(yè)務(wù)許可證載明范圍之外的業(yè)務(wù)，不得從事或者變相從事授信活動(dòng)”規(guī)定中，授信活動(dòng)被明令禁止，在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這將會(huì)成為“支付回歸本源”的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

此前，郭武平撰文亦指出：“金融科技是技術(shù)驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新，落腳點(diǎn)是金融，本質(zhì)是金融服務(wù)?！蔽恼逻M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“花唄”“白條”“任性付”等產(chǎn)品，其內(nèi)核與銀行發(fā)行的信用卡沒有本質(zhì)差別，“借唄”“金條”“微粒貸”等產(chǎn)品，與銀行提供的小額貸款無(wú)本質(zhì)差別。

事實(shí)上，支付回歸本源的提法并不陌生。主管支付業(yè)務(wù)的央行副行長(zhǎng)范一飛此前就曾明確提出，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支付產(chǎn)業(yè)應(yīng)牢記產(chǎn)業(yè)發(fā)展初心，回歸支付業(yè)務(wù)本源。

去年9月24日，在中國(guó)支付清算論壇上，范一飛明確提出，一段時(shí)間以來(lái)，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，利用旗下機(jī)構(gòu)將支付業(yè)務(wù)與信貸等其他金融業(yè)務(wù)交叉嵌套，形成業(yè)務(wù)閉環(huán)，業(yè)務(wù)過(guò)程難以被穿透監(jiān)管，極易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)跨市場(chǎng)蔓延。

招聯(lián)金融首席研究員、中關(guān)村互聯(lián)網(wǎng)金融研究院首席研究員董希淼向《財(cái)經(jīng)》記者表示，作為部門規(guī)章的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，將升級(jí)為作為行政法規(guī)的《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例》，法律層級(jí)更高，威懾力更強(qiáng)，將更好地規(guī)范支付清算市場(chǎng)?！稐l例》出臺(tái)后，我國(guó)支付清算市場(chǎng)將重現(xiàn)朗朗晴天，支付歸支付，清算歸清算，服務(wù)歸服務(wù)，產(chǎn)品創(chuàng)新有序推進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境更加公平，更好地滿足人民群眾對(duì)支付業(yè)務(wù)的需要，更好地助力構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。

值得注意的是，支付監(jiān)管日漸趨嚴(yán)，但巨頭布局支付的動(dòng)作卻日漸密集。

《條例》出臺(tái)前一天，日活躍用戶數(shù)已突破6億的國(guó)民級(jí)短視頻平臺(tái)抖音App上線了抖音支付，除支付寶和微信支付，用戶也可在該App內(nèi)選擇抖音支付。

剛剛過(guò)去的2020年可以說(shuō)是互聯(lián)網(wǎng)巨頭發(fā)力支付業(yè)務(wù)的大年。年初，電商新貴拼多多宣布收購(gòu)付費(fèi)通50.01%股權(quán)，拿下一塊第三方支付牌照;年中，抖音App母公司字節(jié)跳動(dòng)實(shí)際控制人張一鳴并購(gòu)一塊牌照;年末，抖音競(jìng)對(duì)快手App也宣布拿下一塊牌照。此外，京東數(shù)科也傳出即將收購(gòu)第二塊支付牌照，發(fā)力線下收單市場(chǎng)的消息。

根據(jù)艾瑞咨詢統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2019年末，支付寶和微信支付（財(cái)付通）分別占據(jù)第三方移動(dòng)支付市場(chǎng)份額的55.1%和38.9%，二者合計(jì)占比達(dá)94%。

新晉巨頭進(jìn)入疊加《條例》的出臺(tái)影響，支付格局是否將迎來(lái)改變？

“我覺得不一定會(huì)改變市場(chǎng)格局，”一位支付行業(yè)資深人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“（對(duì)于其他布局支付業(yè)務(wù)的巨頭來(lái)說(shuō)，）頭上的緊箍咒緊了，估計(jì)不能算利好?！?/p>

王蓬博也認(rèn)為，短期內(nèi)，新晉巨頭很難打破當(dāng)前支付競(jìng)爭(zhēng)格局?！艾F(xiàn)在已經(jīng)不是2015年了，當(dāng)時(shí)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)剛剛普及，政策環(huán)境相對(duì)寬松，支付機(jī)構(gòu)可以借助風(fēng)口推廣，現(xiàn)在無(wú)論政策土壤，還是行業(yè)格局、用戶需求都發(fā)生了巨大變化，再做出一款國(guó)民性的支付產(chǎn)品可能會(huì)比較困難?！彼f(shuō)道。

前述行業(yè)人士進(jìn)一步表示，電商類平臺(tái)去獲取牌照有它的考慮，但是現(xiàn)在已經(jīng)不是進(jìn)取型的考慮，而是防守型，可能更多是從處理資金的角度出發(fā)收購(gòu)支付牌照。“一方面作為電商類平臺(tái)，在微信支付和支付寶之間都存在有客戶數(shù)據(jù)被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手看到客戶流失的風(fēng)險(xiǎn)，在大促的時(shí)候峰值被卡脖子的風(fēng)險(xiǎn)。另外，如果自己沒有牌照不能做收單，那么支付成功信息有一半是在支付工具側(cè)，許多反欺詐、反洗錢、反賭反詐工作無(wú)法開展。但是監(jiān)管的板子容易打到平臺(tái)身上?！?/p>