制度牽引與利益翻轉(zhuǎn)中的農(nóng)民戶口選擇及其管理策略

王玲

摘 要：“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”是我國戶口登記管理體制中的兩種基本類型。改革前，戶口與糧食、就學(xué)、參軍、醫(yī)療、住房等福利待遇緊密關(guān)聯(lián)的制度安排與城鄉(xiāng)區(qū)隔的利益分配格局，使“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成為農(nóng)民的戶口選擇趨向。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度變革與利益格局的翻轉(zhuǎn)，在很大程度上改變了農(nóng)民的戶口觀念及其選擇行為。當(dāng)前，戶籍管理應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，剝離附著于戶口之上的利益因素，建立動態(tài)的戶籍管理制度。

關(guān)鍵詞：制度牽引;利益翻轉(zhuǎn);戶口管理;農(nóng)轉(zhuǎn)非;非轉(zhuǎn)農(nóng)

中圖分類號：D631.42 ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）22-0044-02

一、制度牽引下的農(nóng)民戶口選擇

在我國的戶口登記管理體制上，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”是兩種最基本的類型。1953年國家開始實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，《中共中央關(guān)于實行糧食的計劃收購與計劃供應(yīng)的決議》規(guī)定，一般市民可以憑戶口簿購買糧食，而集鎮(zhèn)、經(jīng)濟作物區(qū)、災(zāi)區(qū)及一般農(nóng)村的缺糧戶則需要在國家控制的數(shù)量范圍內(nèi)通過上級頒發(fā)控制數(shù)字、群眾民主評議等較復(fù)雜的程序才能購買到所需要的糧食。由此，戶口與糧食開始緊密關(guān)聯(lián)，戶口的城鄉(xiāng)隔離和利益分配差異也開始顯現(xiàn)。此后，戶口與就學(xué)、參軍、醫(yī)療、住房等多種福利待遇掛鉤，進一步擴展和固化了城鄉(xiāng)戶口之間的利益區(qū)隔。

受戶籍制度和相關(guān)政策的影響，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”一直是農(nóng)民改變其身份與地位、追求更好福利保障的主要策略，但這一趨勢受到城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度的嚴(yán)格限制。1958年頒布的《戶口登記條例》規(guī)定，農(nóng)村人口要遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。其中，通過教育途徑即考上大學(xué)一度是改變農(nóng)村戶口的主要方式，但只有少數(shù)人才能取得成功，因而這種選擇對農(nóng)民而言并不具備普遍性。其他國家政策范圍內(nèi)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”也受到計劃指標(biāo)的嚴(yán)格控制。因而，在地方慣習(xí)與國家戶籍管理政策之間，農(nóng)民往往會基于家戶經(jīng)濟利益的考量而進行選擇性的戶口登記策略。例如，在農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)特別重的時期，農(nóng)村地區(qū)曾出現(xiàn)很多“袋袋戶口”，即將戶口從派出所遷出，揣在自己兜里而不在任何地方落戶。一些家庭為了超生和躲避罰款，在超生后選擇不上戶，有的甚至將全家戶口從原有管理單位遷入到計劃生育政策不嚴(yán)格的地方。這在很大程度上加大了戶籍管理的難度，造成了鄉(xiāng)村社會的治理困境。

20世紀(jì)80年代中期開始，國家的戶籍管理政策開始松動。1984年國務(wù)院頒布的《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農(nóng)民自理口糧到城鎮(zhèn)落戶，對于在集鎮(zhèn)有固定住所和經(jīng)營能力并申請進入集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商和辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民及家屬，給予辦理落戶手續(xù)，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口，并頒發(fā)《自理口糧戶口簿》，糧食部門發(fā)給《加價糧油供應(yīng)證》。同時要求到集鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民要事先辦理好承包土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，不能撂荒。

隨著市場機制的引進，城鎮(zhèn)戶口的貨幣價值逐漸凸顯，收取城市增容費、買房入戶、投資入戶以及買賣城市戶口都是其重要體現(xiàn)。其中，國家制度安排以及事實上存在的城鎮(zhèn)居民較好的福利待遇和社會保障，使得一些農(nóng)民不惜出巨資“購買”城鎮(zhèn)戶口達(dá)到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”目的。這一行為產(chǎn)生的主要動力，除了作為城鎮(zhèn)戶口“賣方”的地方政府增加收入、促進地方發(fā)展的利益引誘之外，作為“買方”的農(nóng)民則更多是基于家戶狀況而做出的利益權(quán)衡和行為選擇。一般而言，農(nóng)民買戶口主要基于以下幾種考慮：一是長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，其家庭在經(jīng)濟收入上能趕上甚至超過城鎮(zhèn)工薪階層的家庭，通過買戶口可以解決其“人戶分離”狀況。二是在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)，但其本人或家庭成員的戶口不在城鎮(zhèn)，通過“買戶口”實現(xiàn)社會身份的真正轉(zhuǎn)變，從而在居住、就業(yè)、教育、生活等方面享受城鎮(zhèn)居民待遇，同時擺脫農(nóng)業(yè)戶口的各種沉重負(fù)擔(dān)。三是利用戶口為家庭成員謀求好的職業(yè)或希求其能在城鎮(zhèn)獲得更好的生活與發(fā)展。

從結(jié)果來看，在國家的制度牽引與農(nóng)民的理性選擇下，形式多樣的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”行為滿足了部分農(nóng)民改變身份和地位的強烈愿望。但戶籍的轉(zhuǎn)變并未解決實際問題，由于體制的約束與城市的吸納能力有限，他們既未變?yōu)檎嬲饬x上的市民，也失去了當(dāng)“農(nóng)民”的機會，導(dǎo)致其與農(nóng)村社會、城鎮(zhèn)社區(qū)的基層治理者不斷發(fā)生矛盾和摩擦。

二、利益翻轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民戶口選擇

當(dāng)前，在鄉(xiāng)村社會，戶口的意義已經(jīng)發(fā)生了重大變化，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消之后，資源汲取型的鄉(xiāng)村治理模式開始改變，這使得戶口與稅收之間的關(guān)聯(lián)大大弱化，而“戶口與村民在本地區(qū)的社會成員身份，及由此發(fā)生的享用本地資源的基本權(quán)益之間的關(guān)聯(lián)”[1]的意義則得到凸顯。隨著惠農(nóng)政策的輸入，原來具有剝奪意味的農(nóng)村戶口逐步彰顯出其保護性意義，甚至開始具備一些獨特的福利意涵（如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地以及自有自建的住房、各類補貼等），這極大地維護了農(nóng)民的利益。同時，城市戶口的含金量相對而言則在逐漸下降，這使得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的行為選擇逐步改變甚至發(fā)生翻轉(zhuǎn)。一些地方出現(xiàn)了一些公務(wù)員、大中專畢業(yè)生試圖將非農(nóng)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口的現(xiàn)象，就是基于城市生活壓力與農(nóng)村“福利”的誘惑。也就是說，農(nóng)村戶口的經(jīng)濟價值特別是與土地承包權(quán)和相關(guān)受益權(quán)日益掛鉤，使農(nóng)村戶口的吸引力日益增強，促使農(nóng)民更加珍視自身的農(nóng)村戶口。農(nóng)村戶口的利益誘導(dǎo)主要體現(xiàn)在：獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份，分享土地收益、拆遷補償以及其他潛在收益。在惠農(nóng)背景下，持有農(nóng)村戶口被看作是一種理性的體現(xiàn)。

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，國家逐步取消了中小城鎮(zhèn)的落戶限制，并逐步放寬大城市的落戶限制，各地也開始探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。政策的松動給了農(nóng)民更多的選擇空間，城鎮(zhèn)化進程中的土地增值、國家惠農(nóng)政策的出臺以及大量惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)等因素使得農(nóng)村戶口由原來的“利空”轉(zhuǎn)為“利贏”，此前通過各種途徑逃避甚至轉(zhuǎn)變農(nóng)村戶口的群體則面臨諸多困境和利益損失。例如擁有“袋袋戶口”或者當(dāng)年想方設(shè)法購買了城鎮(zhèn)戶口的人由于失去了農(nóng)民身份，很難在宅基地分配或土地開發(fā)中獲得集體分配的份額。這些因素在很大程度上影響著城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民的戶口選擇行為。

然而，在城鎮(zhèn)化背景下，土地對于農(nóng)民的意義也不僅僅在于獲得基本的溫飽生活，以及作為獲得更多的征地補償?shù)膽{證。其關(guān)鍵在于，在農(nóng)民家庭未能完全進入城市并擁有穩(wěn)定收入的情況下，放棄土地的經(jīng)營會大大增加農(nóng)民家戶的貨幣支出，這部分支出甚至難以通過打工來予以補償。由于戶口的限制以及城鄉(xiāng)戶籍背后的福利差異，打工經(jīng)濟支撐下的農(nóng)村剩余勞動力往往只能進行臨時的、單身性質(zhì)的遷移，而無法舉家遷移。即使有些農(nóng)民在城鎮(zhèn)買了住房，很多人采取的方式不是將家庭成員的戶口一次性全部遷至城鎮(zhèn)，而是采取一種緩慢的過渡策略，將部分家庭成員的戶口保留在原來戶籍地，這樣便可以繼續(xù)承包村集體的土地和享受作為村民的相關(guān)待遇。同時，一些轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)個體戶的農(nóng)民多以“夫妻店”的形式存在，家庭輔助勞動力（如老人和孩子）既可以留在農(nóng)村繼續(xù)耕作，以可以幫襯個體經(jīng)濟的開展。正如黃宗智所指出的那樣：“當(dāng)下的農(nóng)村家戶仍舊既是一個生產(chǎn)單位，也是一個消費單位，他們愿意為自家消費而種植承包地，為增加家庭收入而結(jié)合主業(yè)（城市打工）和副業(yè)（家庭種植），結(jié)合主要勞動力和輔助勞動力的使用?！盵2]這正是當(dāng)下家戶經(jīng)濟的組織邏輯，亦是國家政策導(dǎo)向的結(jié)果。

在這一家戶邏輯與國家變革的影響之下，一些地方的戶籍改革雖然放寬了農(nóng)民進城落戶的條件，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶口的意愿也很強烈，但具體實踐中很多農(nóng)民對此仍持觀望態(tài)度，尤其不愿意退出承包地、宅基地和林地，不肯放棄各項惠農(nóng)資源。其主要原因在于土地的保障功能對農(nóng)民家戶仍然具有重大意義。由此，單純統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口，并不能促進戶籍改革取得實質(zhì)性進展，關(guān)鍵在于要從根本上保障農(nóng)民的利益，尤其要從家戶經(jīng)濟的角度去理解農(nóng)民對于戶口的選擇意愿和選擇行為，而不能為了城鎮(zhèn)化而讓農(nóng)民放棄土地或直接將農(nóng)民趕上樓，甚至強制農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

三、制度變革中的農(nóng)民戶口管理策略

農(nóng)民戶口選擇行為主要受國家制度安排及其附著在城鄉(xiāng)戶口之上的實際利益的影響，且隨著制度變遷與利益格局的變化而呈現(xiàn)出不斷變化的格局。在城鄉(xiāng)分割的戶口管理制度和城市偏向的利益格局之下，國家政策安排對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一選擇進行了各種嚴(yán)格的限制，這在很大程度上反而更加強化了農(nóng)民“轉(zhuǎn)戶口”的意愿，加速了他們改變農(nóng)業(yè)戶口的行為選擇。隨著制度變革及政策松動，城鄉(xiāng)戶口所連帶的利益格局發(fā)生改變，在很大程度上使農(nóng)民的戶口觀念和戶口選擇行為發(fā)生了重大翻轉(zhuǎn)。

當(dāng)下，家戶經(jīng)濟仍舊是農(nóng)村的主要經(jīng)濟形態(tài)。國家相關(guān)政策與農(nóng)民的諸多行為，包括城鄉(xiāng)戶籍松動下的戶口選擇行為都是基于家戶而非個人做出的。因而，戶口管理改革需要將農(nóng)民基于家戶經(jīng)濟而做出的戶口選擇行動作為政策制定和執(zhí)行的重要參照，而不是機械地將農(nóng)民看作原子化的社會個體。同時，鑒于家戶經(jīng)濟與農(nóng)民戶口之間的緊密關(guān)聯(lián)，一方面，要尋找理想的家戶經(jīng)濟發(fā)展之路，不能簡單地甚至強制性地取消家戶這一生產(chǎn)經(jīng)營單位，要加強家戶經(jīng)濟的重構(gòu)，使其既能在常態(tài)社會中良性運作，亦能適應(yīng)風(fēng)險社會。另一方面，要將城鎮(zhèn)化進程的推進、農(nóng)村土地制度改革以及戶籍制度改革結(jié)合起來，在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上對其行為進行引導(dǎo)和調(diào)適，尤其是要在戶籍改革過程中逐漸將附著于戶口之上的福利因素和利益因素剝離開來。

同時也要注意到，以戶為單位的戶口管理能夠反映出家戶整體的人口及相關(guān)狀況，但也限制和約束了農(nóng)民個體的自由流動與遷移行為，造成了戶口管理中的諸多困難。因此，要在家戶的基礎(chǔ)上逐步結(jié)合居民個體身份進行管理，整頓戶口登記中的混亂行為，建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度。

最后，靜態(tài)的戶口管理已經(jīng)不適合時代要求，要根據(jù)社會發(fā)展與流動需要，尤其要尊重農(nóng)民對戶口的選擇意愿采取靈活的動態(tài)的戶口管理策略。要對農(nóng)民的戶口選擇行為進行規(guī)范和引導(dǎo)，避免農(nóng)民因追逐短期利益而進行的不當(dāng)?shù)膽艨谶x擇行為，減少因利益紛爭而造成的基層社會矛盾和摩擦。