生命周期視角下的我國(guó)公共信息資源開(kāi)放政策模式研究

馬續(xù)補(bǔ) 李歡 趙捧未 劉瑋 秦春秀

摘?要：[目的/意義]公共信息資源開(kāi)放已成為大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府的必然選擇和現(xiàn)實(shí)需要，研究我國(guó)公共信息資源開(kāi)放政策，對(duì)政府穩(wěn)步推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。[方法/過(guò)程]本文將公共信息資源開(kāi)放生命周期劃分為5個(gè)階段，在此基礎(chǔ)上從政策豐富度和滿足度兩個(gè)維度構(gòu)建我國(guó)公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型。[結(jié)果/結(jié)論]研究發(fā)現(xiàn)，公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程的不同時(shí)期表現(xiàn)出不同的政策模式。政府上網(wǎng)、信息共享時(shí)期滿足開(kāi)放進(jìn)程要求且政策措施豐富;政府信息公開(kāi)時(shí)期難以滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求且政策措施單一;公共信息資源開(kāi)放時(shí)期雖滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求，但政策措施不夠豐富。

關(guān)鍵詞：政府;公共信息資源開(kāi)放;生命周期;政策分析;政策模式

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.02.015

〔中圖分類號(hào)〕D63-39?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕1008-0821（2021）02-0141-11

Abstract：[Purpose/Significance]The openness of public information resources has become an inevitable choice and practical need of the government in the era of big data.Research on the policy of opening public information resources has theoretical and practical significance for the government to steadily promote the openness of public information resources.[Method/Process]The paper divided the open life cycle of public information resources into five stages，then，constructed an analysis model of my country's public information resources open policy model from the two dimensions of policy richness and satisfaction.[Result/Conclusion]The study found that different periods of the open process of public information resources showed different policy models.The period of government Internet access and information sharing met the requirements of the open process and the policy measures are rich;the period of government information disclosure was difficult to meet the requirements of the open process and the policy measures were single;the period of public information resources met the requirements of the open process，but the policy measures were not enough.

Key words：government;openness of public information resources;life cycle;policy analysis;policy model

公共信息資源作為國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源，是由政府部門(mén)產(chǎn)生或管理的原始性、可機(jī)讀、可供社會(huì)化再利用的數(shù)據(jù)集。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》中提出了“公共信息資源開(kāi)放”的有關(guān)概念[1]，公共信息資源開(kāi)放已成為大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府的必然選擇和現(xiàn)實(shí)緊迫需要。

我國(guó)公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程經(jīng)歷了政府上網(wǎng)、政府信息公開(kāi)、政府信息共享和公共信息資源開(kāi)放4個(gè)時(shí)期[2]。黃如花等[3]從數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期視角進(jìn)行政策主題內(nèi)容分析，研究了不同生命周期階段政府?dāng)?shù)據(jù)管理情況。段堯清等[4]則從數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期的概念內(nèi)涵出發(fā)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生命周期結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究。此外，部分學(xué)者還基于數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)[5]、數(shù)據(jù)開(kāi)放隱私問(wèn)題進(jìn)行了分析[6]。從數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期視角進(jìn)行研究，能夠更好地對(duì)公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程進(jìn)行量化分析[7]，更加系統(tǒng)地反映政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的現(xiàn)狀，增強(qiáng)政策分析的細(xì)粒度[3]。但已有利用數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期進(jìn)行的研究?jī)H涉及數(shù)據(jù)開(kāi)放的平臺(tái)、隱私、管理等單一環(huán)節(jié)，缺少對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放系統(tǒng)性的分析。

因此，本文基于公共信息資源開(kāi)放生命周期，從“政策措施豐富程度”和“是否滿足開(kāi)放進(jìn)程要求”兩個(gè)維度構(gòu)建公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型，剖析不同開(kāi)放進(jìn)程中的政策文本內(nèi)容，明確開(kāi)放政策制定的特征和規(guī)律，為我國(guó)公共信息資源開(kāi)放的政策制定提出相關(guān)建議。

1?基于生命周期的公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型

在已有的數(shù)據(jù)開(kāi)放生命周期研究基礎(chǔ)上，構(gòu)建新的公共信息資源開(kāi)放生命周期維度。在此基礎(chǔ)上對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析，將政策文本的內(nèi)容分別對(duì)應(yīng)到各個(gè)生命周期中?；诖?，從“政策措施豐富程度”和“是否滿足開(kāi)放進(jìn)程要求”兩個(gè)維度出發(fā)構(gòu)建公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型，詳細(xì)剖析不同開(kāi)放進(jìn)程下開(kāi)放政策的特征。

1.1?公共信息資源開(kāi)放生命周期維度

公共信息資源開(kāi)放生命周期是對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程的概括，體現(xiàn)數(shù)據(jù)整個(gè)發(fā)展歷程的循環(huán)往復(fù)，包含了數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、發(fā)展、再利用等階段。在現(xiàn)有的研究中，大部分學(xué)者都是以數(shù)據(jù)從產(chǎn)生到發(fā)展的過(guò)程為劃分基礎(chǔ)，根據(jù)具體的研究需求對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行拆分重組，從而形成整體的生命周期階段，大致可以劃分為產(chǎn)生、發(fā)布、利用、維護(hù)、監(jiān)管、評(píng)價(jià)6個(gè)階段，詳細(xì)劃分結(jié)果如表1所示。然而已有的階段劃分存在粒度太細(xì)的問(wèn)題，部分階段如發(fā)布和利用、監(jiān)管和評(píng)價(jià)應(yīng)屬于同一個(gè)階段或同時(shí)進(jìn)行的內(nèi)容，未能進(jìn)行有效的整合。其次，已有的階段劃分忽略了開(kāi)放過(guò)程中數(shù)據(jù)再利用或增值創(chuàng)新的環(huán)節(jié)，難以體現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放效用和價(jià)值。

本文緊扣以往政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生命周期階段劃分的基礎(chǔ)，從開(kāi)放數(shù)據(jù)產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程進(jìn)行劃分，對(duì)基礎(chǔ)的6個(gè)階段進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)行階段的重新組合和內(nèi)容的拓展，形成了籌備創(chuàng)建期、共享利用期、運(yùn)行維護(hù)期、增值創(chuàng)新期和監(jiān)督評(píng)價(jià)期5個(gè)階段，如圖1所示。籌備創(chuàng)建期、共享利用期、運(yùn)行維護(hù)期和監(jiān)督評(píng)價(jià)期分別對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、發(fā)布和利用、維護(hù)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)階段。其中籌備創(chuàng)建期是數(shù)據(jù)產(chǎn)生階段中各類準(zhǔn)備工作的集合和拓展;共享利用期是發(fā)布和利用兩個(gè)階段的結(jié)合，由于數(shù)據(jù)的發(fā)布利用和共享是一個(gè)緊密銜接的過(guò)程，難以明確區(qū)分，因此二者可劃分為同一個(gè)階段;運(yùn)行維護(hù)期是維護(hù)階段中各類數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全工作的整合;而監(jiān)督評(píng)價(jià)期則是監(jiān)督和評(píng)價(jià)階段的合并，兩者作為數(shù)據(jù)發(fā)展后期的重要環(huán)節(jié)，共同目標(biāo)在于對(duì)開(kāi)放質(zhì)量的把控和開(kāi)放效果的衡量。此外考慮到公共信息資源開(kāi)放工作要強(qiáng)化開(kāi)放數(shù)據(jù)增值創(chuàng)新利用的訴求[12]，增加增值創(chuàng)新期這一階段，是對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)的再利用以及數(shù)據(jù)的增值創(chuàng)新成果的體現(xiàn)。增值創(chuàng)新期應(yīng)發(fā)生在運(yùn)行維護(hù)期之后、監(jiān)督評(píng)價(jià)期之前，這是由于在對(duì)初步公開(kāi)和共享過(guò)程進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和問(wèn)題的維護(hù)后，需要進(jìn)一步深化數(shù)據(jù)的再利用，才能更準(zhǔn)確地對(duì)開(kāi)放效果和開(kāi)放質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1）籌備創(chuàng)建期。已有的研究中認(rèn)為產(chǎn)生階段是數(shù)據(jù)開(kāi)放前的準(zhǔn)備工作，包括數(shù)據(jù)收集、專業(yè)人才、開(kāi)放平臺(tái)等具體的措施。國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)公共信息資源開(kāi)放前期要對(duì)開(kāi)放的目標(biāo)規(guī)劃、制度保障和宣傳引導(dǎo)等工作做出詳細(xì)部署[13]。故本文認(rèn)為產(chǎn)生階段應(yīng)包括數(shù)據(jù)創(chuàng)建、專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、行之有效的目標(biāo)規(guī)劃和制度保障以及良好的宣傳引導(dǎo)措施，并將此階段歸納為籌備創(chuàng)建階段。其中，數(shù)據(jù)創(chuàng)建包含數(shù)據(jù)收集獲取、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等具體措施;組織機(jī)構(gòu)包含專業(yè)人才以外的責(zé)任部門(mén)、利益相關(guān)機(jī)構(gòu)等內(nèi)容;基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋開(kāi)放平臺(tái)在內(nèi)的一系列設(shè)施。

2）共享利用期。已有的文獻(xiàn)中發(fā)布階段主要是指政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)外公開(kāi)和傳播。而發(fā)布階段不僅僅包含信息的公開(kāi)和傳播，還應(yīng)包含數(shù)據(jù)發(fā)布后的簡(jiǎn)單利用，以及政府部門(mén)內(nèi)部間的信息互通和共享[14]，兩者都是信息發(fā)布的過(guò)程。因此，本文將發(fā)布階段定義為共享利用階段。既包含信息的公開(kāi)利用，也包含信息共享的具體措施。

3）運(yùn)行維護(hù)期。維護(hù)階段在已有的定義中是針對(duì)數(shù)據(jù)、平臺(tái)方面的管理，包含數(shù)據(jù)備份、更新、清理、平臺(tái)功能維護(hù)等具體內(nèi)容。目前數(shù)據(jù)及平臺(tái)的安全保障也是開(kāi)放的重要措施[15-16]，推動(dòng)開(kāi)放工作穩(wěn)步進(jìn)行。故本文將數(shù)據(jù)管理、平臺(tái)管理、安全保障3個(gè)方面的措施定義為運(yùn)行維護(hù)階段。

4）增值創(chuàng)新期。已有的文獻(xiàn)將利用階段定義為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放利益相關(guān)者利用開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源，采用數(shù)據(jù)分析和挖掘等手段，在政府決策、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面產(chǎn)生價(jià)值[3]，為公眾提供高效的數(shù)據(jù)服務(wù)[17]。因此，本文認(rèn)為利用階段應(yīng)包含政府治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公眾服務(wù)3個(gè)方面的措施，并將該階段定義為增值創(chuàng)新階段。其中政府治理涵蓋政府決策、政務(wù)升級(jí)等具體措施;產(chǎn)業(yè)發(fā)展包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等具體措施。

5）監(jiān)督評(píng)價(jià)期。監(jiān)管、評(píng)價(jià)階段在已有研究中強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)監(jiān)管和評(píng)估考核等開(kāi)放后期的主要工作。隨著開(kāi)放參與主體范圍的擴(kuò)大[18]，公共信息資源開(kāi)放應(yīng)逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)參與以及公眾反饋評(píng)價(jià)在開(kāi)放后期中的作用。故本文認(rèn)為監(jiān)管、評(píng)價(jià)階段應(yīng)包含監(jiān)督審查、績(jī)效評(píng)估、反饋評(píng)價(jià)和社會(huì)參與等主要措施，并將該階段定義為監(jiān)督評(píng)價(jià)階段。其中績(jī)效評(píng)估包括對(duì)開(kāi)放工作及組織機(jī)構(gòu)的評(píng)估考核;監(jiān)督審查涵蓋數(shù)據(jù)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)工作審查等內(nèi)容。

1.2?公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型

從開(kāi)放進(jìn)程和生命周期的角度分析，準(zhǔn)確摸清開(kāi)放政策制定現(xiàn)狀、發(fā)掘深層次問(wèn)題，才能找準(zhǔn)我國(guó)公共信息資源開(kāi)放的命脈[19]，厘清公共信息資源開(kāi)放不同階段的具體需求和詳細(xì)內(nèi)容[20]。因此，為深入分析開(kāi)放進(jìn)程不同時(shí)期的政策情況，本文基于劃分的公共信息資源開(kāi)放生命周期階段，從開(kāi)放的政策措施和開(kāi)放進(jìn)程兩個(gè)角度出發(fā)，以“政策措施豐富程度”“是否滿足開(kāi)放進(jìn)程要求”兩個(gè)維度構(gòu)建公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型。

1）維度一：政策措施豐富程度

政策措施指的是政策制定者用來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的工具或方式[21]，本文的政策措施主要體現(xiàn)在不同生命周期階段中，公共信息資源開(kāi)放生命周期的每一階段代表了政策中的具體措施。因此“政策措施豐富程度”包含兩方面的含義：一是措施數(shù)量的豐富，表示每一生命周期階段下開(kāi)放政策中政策措施的數(shù)量;二是措施類型的豐富，表示政策措施處于不同生命周期階段的多少。于是，政策措施豐富程度可以用式（1）來(lái)表示：

政策措施豐富程度=（措施數(shù)量豐富程度+措施類型豐富程度）/2（1）

借鑒學(xué)科評(píng)價(jià)中對(duì)學(xué)科實(shí)力進(jìn)行“分檔”評(píng)價(jià)的思路[22]，本文分別對(duì)政策措施數(shù)量豐富程度、類型豐富程度進(jìn)行量化。其中，措施數(shù)量豐富程度，按照政策措施使用頻數(shù)/每一進(jìn)程下的總使用頻數(shù)的位次衡量，用1～3★表示，排名前10%為3★，前10%～20%為2★，前20%～40%為1★。措施類型豐富程度，用政策措施涉及的生命周期階段多少衡量，用1～5★表示，1★表示該開(kāi)放進(jìn)程下政策措施的使用僅涉及一個(gè)生命周期階段。依次計(jì)算每一開(kāi)放進(jìn)程下政策措施豐富程度的值，該維度取值由數(shù)量豐富程度和措施豐富程度兩者之和的均值確定。其中措施數(shù)量豐富程度和措施類型豐富程度取值均按得到的★數(shù)量進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)值計(jì)算，1★代表1分，依次累計(jì)，★數(shù)量越多代表得分越大。最后將4個(gè)開(kāi)放進(jìn)程下政策措施豐富程度的值按大小排列，計(jì)算中位數(shù)的值，以中位數(shù)作為分界線，當(dāng)政策措施豐富程度的值大于中位數(shù)則表示豐富，小于則表示不豐富。

2）維度二：是否滿足開(kāi)放進(jìn)程要求

據(jù)上文所述，我國(guó)公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程分為4個(gè)時(shí)期，每一時(shí)期都有不同的開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)和要求，開(kāi)放措施應(yīng)符合國(guó)情和開(kāi)放的現(xiàn)狀[23]。例如政府上網(wǎng)時(shí)期要求政府網(wǎng)站建設(shè)及信息基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)間互聯(lián)互通[24]。故該時(shí)期的開(kāi)放措施應(yīng)滿足基礎(chǔ)性建設(shè)的要求。因此“是否滿足開(kāi)放進(jìn)程要求”指的是開(kāi)放政策中的政策措施是否與開(kāi)放進(jìn)程每個(gè)時(shí)期的國(guó)情和開(kāi)放現(xiàn)狀相匹配。具體的量化方法按照該進(jìn)程下涉及到的5種政策措施類型依次與該時(shí)期的標(biāo)志性政策文件要求相比對(duì)，若有3個(gè)或以上的政策措施所表達(dá)的含義與開(kāi)放進(jìn)程的總體要求一致，則表示此政策措施滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求，反之則表示不滿足。

3）基于生命周期的開(kāi)放政策模式分析模型

本文參考波士頓矩陣分析方法的研究思路，采用四象限矩陣的方式對(duì)開(kāi)放政策模式進(jìn)行劃分。波士頓矩陣分析方法采用產(chǎn)品的銷售增長(zhǎng)率和市場(chǎng)占有率兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)組合的分析[25]，企業(yè)能夠根據(jù)產(chǎn)品類別不同，采取不同的經(jīng)營(yíng)方式，調(diào)整企業(yè)的發(fā)展方向?；诖?，本文通過(guò)“政策措施豐富程度”和“是否滿足開(kāi)放進(jìn)程要求”兩個(gè)維度構(gòu)建公共信息資源開(kāi)放政策模式分析矩陣，將是否滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求和政策措施豐富程度分別作為X軸和Y軸，以60%的開(kāi)放進(jìn)程要求滿足程度、政策措施豐富程度的中位數(shù)為分界線，將矩陣劃分為4個(gè)象限。根據(jù)實(shí)際的政策措施豐富程度和是否滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求，將各開(kāi)放進(jìn)程政策劃分到相應(yīng)的象限中，對(duì)應(yīng)具體的政策模式?；谠摼仃噷?duì)公共信息資源開(kāi)放政策進(jìn)行分析能更直觀地了解每一開(kāi)放進(jìn)程的政策特征，探析各開(kāi)放進(jìn)程下政策措施豐富程度和滿足開(kāi)放進(jìn)程要求之間的不同組合情況，有助于政府根據(jù)不同政策模式的特征調(diào)整政策制定的方向和側(cè)重點(diǎn)。

圖2?基于生命周期的開(kāi)放政策模式分析模型

①模式一：該模式對(duì)應(yīng)波士頓矩陣中的明星類區(qū)域，在該模式下政策措施非常豐富，數(shù)量多且涉及到生命周期各個(gè)階段。政策中的各項(xiàng)措施均符合開(kāi)放進(jìn)程的要求。并且，該模式下的開(kāi)放政策措施較成熟，能夠?yàn)檎残畔①Y源開(kāi)放的良性發(fā)展提供助力，對(duì)開(kāi)放政策的制定具有理論指導(dǎo)和實(shí)踐引領(lǐng)的作用。

②模式二：該模式對(duì)應(yīng)波士頓矩陣中的問(wèn)題類區(qū)域，雖然具有豐富的政策措施，包含生命周期的不同階段，但卻忽視了開(kāi)放進(jìn)程的要求，政策措施不滿足或不符合時(shí)代的發(fā)展需要。該模式下的政策措施雖然能顧及到數(shù)據(jù)開(kāi)放的各個(gè)階段，但在實(shí)施時(shí)難以取得良好的效果，存在一定的問(wèn)題。同時(shí)這類模式也可以通過(guò)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或積極引導(dǎo)、修正措施，逐漸向模式一轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)措施豐富度與開(kāi)放進(jìn)程的雙達(dá)標(biāo)。

③模式三：該模式對(duì)應(yīng)波士頓矩陣中的瘦狗類區(qū)域，其特點(diǎn)在于缺少足夠的政策措施，不涉及或較少涉及政策生命周期各階段，完全不滿足公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程的要求，落后于時(shí)代發(fā)展腳步。該模式下的政策不能為開(kāi)放工作提供指導(dǎo)，占用資源的同時(shí)開(kāi)放效果也難以得到保障。因此，對(duì)無(wú)法取得實(shí)際效果的政策應(yīng)及時(shí)摒棄。

④模式四：該模式對(duì)應(yīng)波士頓矩陣中的金牛類區(qū)域，其特點(diǎn)在于滿足公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程要求的情況下，政策措施豐富程度有所不足，措施數(shù)量和類型豐富程度比模式一低。該模式下開(kāi)放政策具有一定的發(fā)展?jié)摿Γ野l(fā)揮已有措施的效力，能夠?qū)﹂_(kāi)放效果起到一定的推動(dòng)作用，但要達(dá)到模式一的水平仍需進(jìn)一步豐富開(kāi)放措施。

2?數(shù)據(jù)收集與政策文本量化

2.1?政策獲取及預(yù)處理

本文主要選取來(lái)自國(guó)家層面（全國(guó)人民代表大會(huì)、中共中央、國(guó)務(wù)院及下屬各部委共77個(gè)部門(mén)）的相關(guān)政策文本，文種類型含意見(jiàn)、通知、辦法、綱要等共10類。檢索方法為利用“公共信息資源開(kāi)放”“公共信息資源共享”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)公開(kāi)”“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”“信息公開(kāi)”“信息開(kāi)放”等關(guān)鍵詞在國(guó)務(wù)院及各部委網(wǎng)站，以及萬(wàn)方法律數(shù)據(jù)庫(kù)、“北大法寶”“北大法意網(wǎng)”等政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行逐一檢索。相關(guān)政策的時(shí)間跨度為1998年1月至2018年8月。為保證樣本數(shù)據(jù)的針對(duì)性，過(guò)濾掉與公共信息資源開(kāi)放不相關(guān)的政策文本，最終采集到國(guó)家層面的政策文本共310篇。

2.2?政策文本量化

將公共信息資源開(kāi)放政策文本中的開(kāi)放措施，依據(jù)實(shí)際含義與生命周期各階段對(duì)應(yīng)。將每篇政策的最小段落定義為一個(gè)分析單元，單元編號(hào)按政策的“章節(jié)號(hào)—序列號(hào)”進(jìn)行編號(hào)。再將每個(gè)單元中的政策措施匹配到相應(yīng)的生命周期階段，如圖1所示，按“政策編號(hào)—單元編號(hào)—生命周期編號(hào)”的方式進(jìn)行編碼，具體編碼過(guò)程及方式示例如表2所示。如編碼“1-2-4-12”表示政策編號(hào)為“1”，單元編號(hào)為“2-4”，生命周期編號(hào)為“12”，即該段政策文本屬于“制度保障”的內(nèi)容?；诖思赐瓿蓪?duì)每篇政策文本的量化，為下一步的結(jié)果分析奠定基礎(chǔ)。

3?基于生命周期的公共信息資源政策文本量化分析

統(tǒng)計(jì)編碼后得到的政策文本數(shù)據(jù)，分析每一開(kāi)放進(jìn)程下處于生命周期不同階段的政策措施的使用情況，并根據(jù)公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型對(duì)開(kāi)放進(jìn)程4個(gè)時(shí)期的政策特征進(jìn)行分析。

3.1?開(kāi)放進(jìn)程下處于不同生命周期的政策措施分析

根據(jù)編碼后的政策文本數(shù)據(jù)，得出每一開(kāi)放進(jìn)程下不同生命周期階段的政策措施數(shù)量及生命周期5個(gè)階段的政策措施數(shù)量占比，如圖3所示：從開(kāi)放進(jìn)程的角度來(lái)看，隨著開(kāi)放進(jìn)程的不斷發(fā)展，開(kāi)放政策措施數(shù)量顯著提升，尤其是政府信息共享時(shí)期增長(zhǎng)最為明顯。每一開(kāi)放進(jìn)程中處于籌備創(chuàng)建階段的政策措施數(shù)量占絕大多數(shù)，說(shuō)明開(kāi)放進(jìn)程4個(gè)時(shí)期均注重籌備創(chuàng)建方面的政策制定。政府信息共享時(shí)期關(guān)注增值創(chuàng)新的政策明顯多于上網(wǎng)、公開(kāi)和開(kāi)放3個(gè)時(shí)期;公共信息資源開(kāi)放時(shí)期則更關(guān)注監(jiān)督評(píng)價(jià)方面的政策。從生命周期5個(gè)階段來(lái)看，各階段的政策措施使用數(shù)量分布并不均衡，籌備創(chuàng)建階段占比45.33%，增值創(chuàng)新期的政策措施數(shù)量最少，僅占比8.16%?？梢?jiàn)目前公共信息資源開(kāi)放政策仍側(cè)重籌備創(chuàng)建階段，缺少對(duì)增值創(chuàng)新的關(guān)注。

3.2?我國(guó)公共信息資源開(kāi)放政策模式分析

根據(jù)公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型，分析開(kāi)放進(jìn)程4個(gè)時(shí)期的政策是否符合開(kāi)放進(jìn)程的要求，以及政策措施的豐富程度，明確4個(gè)時(shí)期開(kāi)放政策制定的優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題，為以后的政策制定提供有效的依據(jù)。

按前述開(kāi)放政策模式分析模型衡量標(biāo)準(zhǔn)，利用政策措施豐富程度計(jì)算公式對(duì)每一開(kāi)放進(jìn)程下政策措施的使用頻數(shù)進(jìn)行計(jì)算，得到政策措施豐富程度，如表3所示。

以政策措施豐富程度的中位數(shù)7.75為分界值，按開(kāi)放進(jìn)程目標(biāo)的要求，公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程4個(gè)時(shí)期分別屬于3種不同的模式，如圖4所示。

1）政府上網(wǎng)時(shí)期（模式一）

政府上網(wǎng)時(shí)期處于公共信息資源開(kāi)放的起步階段，開(kāi)放各項(xiàng)工作基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)驗(yàn)不足，需要率先從數(shù)據(jù)收集、創(chuàng)建等一系列基礎(chǔ)性工作入手，不斷豐富并完善開(kāi)放的各項(xiàng)政策措施。根據(jù)上述分析可知，該時(shí)期著重關(guān)注籌備創(chuàng)建、共享利用和運(yùn)行維護(hù)方面的政策，針對(duì)數(shù)據(jù)創(chuàng)建、信息公開(kāi)等措施做出了明確的規(guī)定。例如國(guó)土資源部有專門(mén)針對(duì)數(shù)據(jù)建設(shè)和信息公開(kāi)的文件[26]，詳細(xì)部署了數(shù)據(jù)的收集與創(chuàng)建、公開(kāi)與利用等的多項(xiàng)工作內(nèi)容，對(duì)公共信息資源開(kāi)放起到了良好的導(dǎo)向作用，滿足該開(kāi)放進(jìn)程下的要求。同時(shí)該時(shí)期對(duì)政策措施的使用涉及到生命周期的多個(gè)階段，政策措施豐富程度達(dá)到8.5，遠(yuǎn)高于其他3個(gè)時(shí)期，政策措施非常豐富。所以政府上網(wǎng)時(shí)期滿足該開(kāi)放進(jìn)程的要求且政策措施豐富程度高于分界值，屬于模式一。

2）政府信息公開(kāi)時(shí)期（模式三）

政府信息公開(kāi)時(shí)期是公共信息資源開(kāi)放的初步發(fā)展階段，各項(xiàng)開(kāi)放工作的基礎(chǔ)已有所完善，政府尤為注重對(duì)信息的進(jìn)一步公開(kāi)工作，需要進(jìn)一步擴(kuò)大公開(kāi)范圍、完善公開(kāi)方式、規(guī)范公開(kāi)程序等。而該時(shí)期所制定的政策反映出政府主要關(guān)注籌備創(chuàng)建方面，對(duì)信息公開(kāi)利用工作的重視程度不高。與共享利用階段相關(guān)的信息公開(kāi)利用、信息共享等措施雖有涉及，但與其他3個(gè)時(shí)期相比并無(wú)明顯優(yōu)勢(shì)，難以滿足該開(kāi)放進(jìn)程的要求。此外，該時(shí)期的政策措施雖然涉及籌備創(chuàng)建、共享利用和監(jiān)督評(píng)價(jià)3個(gè)階段，但政策措施豐富程度為7，低于所設(shè)定的分界值，雖然類型豐富程度和其他3個(gè)時(shí)期相同，但數(shù)量豐富程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這說(shuō)明該時(shí)期政策措施的豐富程度并不高。因此政府信息公開(kāi)時(shí)期既不能滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求，又缺乏足夠豐富的政策措施，屬于模式三。

3）政府信息共享時(shí)期（模式一）

政府信息共享時(shí)期是公共信息資源開(kāi)放不斷發(fā)展的階段，各項(xiàng)工作的重點(diǎn)進(jìn)一步由公開(kāi)向共享轉(zhuǎn)變，需要加快推進(jìn)政府各項(xiàng)資源的共享，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和利用[27]，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)的價(jià)值[28]。該時(shí)期制定的相關(guān)政策反映出政府重視籌備創(chuàng)建、共享利用等基礎(chǔ)性政策措施，著重把握開(kāi)放資源的增值利用，尤其是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府治理以及公眾服務(wù)方面的規(guī)劃，例如民政部明確提出要加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用等一系列措施[29]。這說(shuō)明該時(shí)期的各項(xiàng)政策措施能夠滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求，不斷完善并推動(dòng)開(kāi)放工作進(jìn)一步發(fā)展。此外該時(shí)期的政策豐富程度為8，高于分界值，措施類型涵蓋生命周期多個(gè)階段的內(nèi)容，使用數(shù)量也十分充足，對(duì)比其他3個(gè)階段有明顯的優(yōu)勢(shì)。因此政府信息共享時(shí)期既能滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求，又有豐富的政策措施，屬于模式一。

4）公共信息資源開(kāi)放時(shí)期（模式四）

公共信息資源開(kāi)放時(shí)期是深入發(fā)展的階段，該時(shí)期政府已具備充足的開(kāi)放工作經(jīng)驗(yàn)和完善的開(kāi)放基礎(chǔ)，需要進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放范圍和參與主體，確保開(kāi)放工作的穩(wěn)步推進(jìn)。據(jù)上述分析，該時(shí)期在關(guān)注籌備創(chuàng)建、共享利用階段政策的基礎(chǔ)上，對(duì)開(kāi)放工作的監(jiān)督評(píng)價(jià)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃。鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與開(kāi)放工作的監(jiān)督審查和反饋評(píng)價(jià)，督促開(kāi)放部門(mén)做好績(jī)效評(píng)估等工作。為公共信息資源開(kāi)放工作的貫徹落實(shí)，提高開(kāi)放的效率和社會(huì)參與度等方面做出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)，滿足公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程的要求。例如國(guó)務(wù)院明確提出要嚴(yán)格制定監(jiān)管辦法，對(duì)審查、考評(píng)等工作加強(qiáng)落實(shí)，更加客觀公正地評(píng)價(jià)開(kāi)放工作效果[30]。不僅為公共信息資源開(kāi)放工作有效率、有質(zhì)量地開(kāi)展提供了助力，也是當(dāng)前開(kāi)放階段所迫切需要的措施。但不足之處在于政策措施的豐富程度有所欠缺，尤其是缺少對(duì)增值創(chuàng)新和運(yùn)行維護(hù)階段的措施。故此類政策需要進(jìn)一步完善，不斷豐富政策措施的內(nèi)容，鼓勵(lì)開(kāi)放資源的增值利用，引導(dǎo)政策模式向模式一轉(zhuǎn)變。

綜上所述，我國(guó)公共信息資源開(kāi)放4個(gè)進(jìn)程分別屬于不同的政策模式，整體表現(xiàn)出模式間的轉(zhuǎn)換。這是由于公共信息資源開(kāi)放是一個(gè)持續(xù)不間斷的動(dòng)態(tài)過(guò)程，政策的制定圍繞著開(kāi)放進(jìn)程展開(kāi)并不斷調(diào)整變動(dòng)。1998年4月我國(guó)第一個(gè)嚴(yán)格意義上的政府網(wǎng)站——青島政務(wù)信息公眾網(wǎng)建立，標(biāo)志著政府上網(wǎng)時(shí)期的開(kāi)始。之后開(kāi)展了全國(guó)性質(zhì)的“政府上網(wǎng)工程”，該時(shí)期的政策措施能夠較好的適應(yīng)發(fā)展需要，呈現(xiàn)模式一的特征。隨著開(kāi)放進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)進(jìn)入政府信息公開(kāi)時(shí)期，公眾對(duì)信息開(kāi)放的需求增大。國(guó)務(wù)院2004年印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，把政府信息公開(kāi)作為推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。然而，直到2008年5月《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，才標(biāo)志著政府信息公開(kāi)工作進(jìn)入高潮。這使得開(kāi)放政策措施稍顯滯后，一系列的開(kāi)放問(wèn)題產(chǎn)生，未能滿足開(kāi)放的需要，呈現(xiàn)出模式一到模式三的轉(zhuǎn)變。進(jìn)入政府信息共享時(shí)期，信息的共享利用成為主流，政府也慢慢地積累和學(xué)習(xí)了一定的開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)。2016年9月國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，對(duì)信息共享工作的管理、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)和監(jiān)督等均做出了明確規(guī)定和要求。2017年5月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，提出了加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、促進(jìn)國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施路徑。這使得政策措施豐富程度逐漸提升且滿足開(kāi)放的實(shí)際要求，呈現(xiàn)出模式三向模式一的轉(zhuǎn)變。最后開(kāi)放進(jìn)程發(fā)展到公共信息資源開(kāi)放的時(shí)期，開(kāi)放的范圍、信息的增值利用、開(kāi)放的運(yùn)行保障等都有了明確的要求。由于前期積累了較為豐富的開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)，形成了一定的開(kāi)放基礎(chǔ)，政府能夠制定具有針對(duì)性的開(kāi)放措施。2018年1月發(fā)布的《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》以試點(diǎn)形式具體部署了公共信息資源開(kāi)放的任務(wù)，明確了開(kāi)放的具體內(nèi)容和要求，提出要不斷擴(kuò)大開(kāi)放范圍、豐富開(kāi)放類型、推進(jìn)增值利用等，契合該時(shí)期發(fā)展的具體要求。但由于公共信息資源開(kāi)放時(shí)期的發(fā)展時(shí)間較短，措施豐富程度方面還有進(jìn)一步提升的空間，因此，開(kāi)放政策模式呈現(xiàn)出模式一向模式四的轉(zhuǎn)變。

4?研究結(jié)論

本文劃分了我國(guó)公共信息資源開(kāi)放政策生命周期5個(gè)階段，基于生命周期階段，構(gòu)建了公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型，對(duì)公共信息資源開(kāi)放4個(gè)進(jìn)程的政策現(xiàn)狀、特征和規(guī)律進(jìn)行了研究，得出如下結(jié)論。

4.1?公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程中以籌備創(chuàng)建期政策措施為主，增值創(chuàng)新有所不足

由開(kāi)放進(jìn)程中每個(gè)生命周期階段政策文本數(shù)量分布可知，我國(guó)公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程中政策以籌備創(chuàng)建期的措施為主，增值創(chuàng)新期的政策數(shù)量處于較低水平。這與我國(guó)公共信息資源開(kāi)放起步較晚有一定的關(guān)系。國(guó)家重視公共信息資源開(kāi)放初期的準(zhǔn)備工作，將開(kāi)放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施放在首位，不斷完善開(kāi)放數(shù)據(jù)、組織機(jī)構(gòu)以及制度的保障，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)工作，卻忽視了數(shù)據(jù)的增值與創(chuàng)新利用，忽略了公共信息資源開(kāi)放的價(jià)值和意義。因此政府部門(mén)應(yīng)注重全局考慮，把握發(fā)展重點(diǎn)，逐漸將政策制定的中心從籌備創(chuàng)建期過(guò)渡到增值與創(chuàng)新方面，逐步實(shí)現(xiàn)公共信息資源開(kāi)放的價(jià)值，為政府治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及公共服務(wù)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。同時(shí)要兼顧開(kāi)放數(shù)據(jù)及開(kāi)放平臺(tái)的運(yùn)行管理和維護(hù)升級(jí)等方面的政策引導(dǎo)和約束。

4.2?公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程4個(gè)時(shí)期的政策特點(diǎn)各異，屬于3種不同模式

根據(jù)公共信息資源開(kāi)放政策模式分析模型，將公共信息資源開(kāi)放進(jìn)程4個(gè)時(shí)期分為3種不同的模式。政府上網(wǎng)、政府信息共享時(shí)期屬于典型的模式一，這兩個(gè)時(shí)期的政策既有豐富的政策措施，涉及籌備創(chuàng)建、共享利用、增值創(chuàng)新等多個(gè)生命周期階段，又滿足上網(wǎng)時(shí)期和信息共享時(shí)期的具體目標(biāo)，能夠?yàn)殚_(kāi)放工作提供有效的助力。在今后開(kāi)放政策制定的過(guò)程中，要不斷參考并延續(xù)此類政策的制定，優(yōu)化政策內(nèi)容，有效指導(dǎo)并推進(jìn)開(kāi)放工作的實(shí)施。政府信息公開(kāi)時(shí)期屬于模式三，該時(shí)期的政策既不滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求，又沒(méi)有豐富的政策措施支撐，難以促進(jìn)公共信息資源開(kāi)放工作的展開(kāi)，今后制定政策時(shí)要注意避免此類問(wèn)題?，F(xiàn)階段正處于公共信息資源開(kāi)放時(shí)期，屬于模式四，主要的特征是政策措施滿足開(kāi)放進(jìn)程的要求，但豐富程度不足，缺乏對(duì)運(yùn)行維護(hù)、增值創(chuàng)新等方面措施的使用。因此后期政策制定中應(yīng)注重對(duì)運(yùn)行維護(hù)、增值創(chuàng)新方面的政策措施進(jìn)行規(guī)劃部署，不斷豐富政策措施的類型和數(shù)量，引導(dǎo)政策制定向更符合時(shí)代特征要求的方向轉(zhuǎn)變。

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[22]樊秀娣，王曉茜.學(xué)科水平視角下的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略——基于波士頓矩陣分析法[J].中國(guó)高?？萍迹?020，（Z1）：65-69.

[23]張曉娟，孫成，向錦鵬，等.基于國(guó)際評(píng)估體系的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放指標(biāo)特征與模式分析[J].圖書(shū)與情報(bào)，2017，（2）：28-40.

[24]張銳昕，王玉榮.中國(guó)政府上網(wǎng)20年：發(fā)展歷程、成就及反思[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2019，（5）：43-50，168.

[25]樊秀娣，王曉茜.學(xué)科水平視角下的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略——基于波士頓矩陣分析法[J].中國(guó)高?？萍迹?020，（Z1）：65-69.

[26]國(guó)土資源部.關(guān)于印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示辦法（試行）》的通知[EB/OL].http：//f.mlr.gov.cn/201702/t2017 0206_1437001.html，2019-08-31.

[27]韓普，康寧.國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的關(guān)鍵因素分析及評(píng)價(jià)[J].情報(bào)科學(xué)，2019，37（8）：29-37.

[28]陳美.開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值：內(nèi)涵、評(píng)價(jià)與實(shí)踐[J].圖書(shū)館，2018，（9）：27-32.

[29]民政部.關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)民政信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].http：//xxzx.mca.gov.cn/article/gzdt/201805/2018050000 9240.shtml，2019-09-10.

[30]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)政府網(wǎng)站發(fā)展指引的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/08/content_5200760.htm，2019-09-10.

（責(zé)任編輯：陳?媛）