基于文本量化分析的我國地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的完善策略研究

蔣天驥 張瑤 周慶山

摘?要：[目的/意義]本文通過對我國地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)政策文本進(jìn)行框架性量化分析，探究我國地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域和問題，分析其中的政策特征和存在問題，為完善相關(guān)政策及治理方向提供建議。[方法/過程]本文采用政策內(nèi)容量化研究方法，以我國29個(gè)省級地方政府及其所轄地市級地方政府頒布的198篇大數(shù)據(jù)政策為樣本，以大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策作用、目標(biāo)主體和政策工具選擇3個(gè)維度作為政策分析框架，結(jié)合政策情境5類分析模式，進(jìn)行文本統(tǒng)計(jì)和分析。[結(jié)果/結(jié)論]通過分析發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)和目標(biāo)導(dǎo)向有待完善;應(yīng)強(qiáng)化大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新的政策措施;應(yīng)進(jìn)一步完善對產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全的治理規(guī)制。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);產(chǎn)業(yè)政策;地方政府;政策文本分析;政策量化研究

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.02.014

〔中圖分類號〕D63-39?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A?〔文章編號〕1008-0821（2021）02-0132-09

Abstract：[Purpose/Significance]This paper explored the key areas and issues of big data industry policies made by local governments in China through a quantitative analysis of policy text.The analysis framework proposed in the paper can contribute to the understanding of features and weaknesses of big data industry policies and be useful for policy improvement.[Methods/Process]The paper adopted the method of quantitative analysis of policy texts and there were 198 big data industry policies issued by local governments in China used for data analysis.In this paper，the analysis framework consisted of three dimensions：policy function，policy subject，and policy tool.[Results/Conclusions]The results suggested that the top-level design and goal orientation of big data industry policies should be improved;policies for research and innovation of big data technologies should be strengthened;and regulations on data security governance in big data industrial should be further improved.

Key words：big data;industry policy;local government;policy text analysis;quantitative research on policies

大數(shù)據(jù)是一種兼?zhèn)湟?guī)模性、多樣性、增長高速性的信息資產(chǎn)，需要?jiǎng)?chuàng)新應(yīng)用模式才能使其發(fā)揮作用，幫助用戶獲得更強(qiáng)的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力[1]。如今，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，涉及的主體包括政府、企業(yè)及公共事業(yè)單位（如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域的事業(yè)單位），涉及的業(yè)務(wù)則包括數(shù)據(jù)的收集，加工處理、分析應(yīng)用和存儲管理等多方面[2]。

自2015年8月國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡稱《綱要》），明確提出要全面推進(jìn)我國大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國以來，國內(nèi)許多省市基于《綱要》內(nèi)容先后出臺了一系列政策來推動(dòng)本地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。圍繞與大數(shù)據(jù)相關(guān)的責(zé)任主體、數(shù)據(jù)采集與處理、共享與開放、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、成果應(yīng)用、數(shù)據(jù)治理及安全保障等問題，結(jié)合本地情況出臺了諸多政策予以保障與規(guī)范。截至2018年底，根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國市（廳局）級以上地方政府部門先后出臺的相關(guān)政策已超過200件，涵蓋大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的各個(gè)方面。分析研究這些政策，可以把握我國當(dāng)前大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性熱點(diǎn)，了解我國地方政府對于發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)和方向的認(rèn)識，進(jìn)而可以結(jié)合我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，為政策內(nèi)容的進(jìn)一步完善提供建議，使之更加符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要。

近年來，隨著各地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的陸續(xù)頒布，學(xué)界也增加了對于這一領(lǐng)域的關(guān)注，產(chǎn)生了一批關(guān)于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策量化分析的研究成果。張會平等通過分析189條我國推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的政策文本時(shí)間分布、高頻關(guān)鍵詞及其共現(xiàn)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)我國推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的具體過程、熱點(diǎn)領(lǐng)域和價(jià)值取向[3];范梓騰等基于政策目標(biāo)和政策工具理論，對22份地方政府大數(shù)據(jù)發(fā)展政策文本進(jìn)行編碼和量化分析，發(fā)現(xiàn)我國地方政府的大數(shù)據(jù)發(fā)展政策一定程度上存在過于側(cè)重供給面政策工具的錯(cuò)配現(xiàn)象，提出政府應(yīng)該給予需求面政策工具更多的關(guān)注[4]。徐蕾等基于9個(gè)國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)出臺的88篇大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行關(guān)鍵詞提取、政策力度測量和關(guān)鍵詞共詞分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國大數(shù)據(jù)試驗(yàn)區(qū)政策重點(diǎn)關(guān)注對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)用等方面，對于核心企業(yè)培育、大數(shù)據(jù)的深層次應(yīng)用以及外部技術(shù)引進(jìn)等方面則關(guān)注不足[5]。張濤等則基于文本相似度視角，通過文本相似度計(jì)算對《綱要》和我國22個(gè)省級行政單位頒布的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享和安全保障在各地區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定層面整體關(guān)注最高，呈現(xiàn)出相似性，而四川省和內(nèi)蒙古自治區(qū)所指定的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域特色比較突出，呈現(xiàn)出差異性[6]。然而，目前已有的關(guān)于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本的研究大多只是對政策文本的簡單歸納統(tǒng)計(jì)，缺乏對政策主體、政策作用對象以及政策工具選擇的系統(tǒng)深入分析。因此本文采用政策文本計(jì)量分析法，構(gòu)建“政策主體—政策目的—政策工具”三維分析框架，對我國地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分析，旨在梳理我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策主體和政策目的，厘清我國地方政府在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定過程中對于不同政策主體和政策目的的政策工具選擇，以期為我國地方政府未來大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的制定或修訂提供一定的理論和決策支撐。

1?研究設(shè)計(jì)

1.1?研究方法

本文采用政策文本量化分析方法對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行研究。這一方法在政策分析領(lǐng)域廣為應(yīng)用。黃萃等從政策工具和政策作用角度構(gòu)建了二維分析框架，對我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策[7]、少數(shù)民族雙語政策[8]和新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策[9]進(jìn)行了分析。趙麗莉則運(yùn)用相同的分析框架研究了我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策[10]。Chang W等則從度中心性、政策強(qiáng)度、政策工具等維度，對我國城市礦產(chǎn)政策的演進(jìn)進(jìn)行了分析[11]。已有研究表明，政策文本量化分析方法能夠?qū)φ邇?nèi)容進(jìn)行細(xì)致的解構(gòu)和分析，挖掘隱藏在政策文獻(xiàn)背后的政策意義，非常適用于小文本量分析，其核心工作在于構(gòu)建合理的分析框架[12]。

本文結(jié)合研究目標(biāo)及政策文獻(xiàn)的特點(diǎn)，將作為研究對象的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本中有明確目標(biāo)主體和作用的單一條款或段落作為一個(gè)分析單元，沒有明確目標(biāo)主體或作用的內(nèi)容則不納入分析范圍。考慮到本文的研究對象與之前的類似研究相比文本量更大，內(nèi)容也更繁雜，因此本文對內(nèi)容分析法在內(nèi)容編碼統(tǒng)計(jì)方面進(jìn)行了相應(yīng)地改進(jìn)，使之可以充分地發(fā)揮計(jì)算機(jī)輔助分析的優(yōu)勢對政策文本進(jìn)行深層次挖掘分析。本文在參考了已有大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的研究成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于政策主體，政策作用及政策工具類型的三維分析框架，據(jù)此對政策文本進(jìn)行編碼。結(jié)合對政策樣本文本的閱讀和分析，采取“編號—內(nèi)容概要—政策目標(biāo)主體—政策作用—政策工具類型”的方式進(jìn)行編碼，以便做進(jìn)一步的數(shù)據(jù)提煉、分析與解釋。

1.2?大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策分析框架

公共政策理論認(rèn)為，政策主體在制定和執(zhí)行政策時(shí)，必須依據(jù)政策間的客觀關(guān)系將它們有機(jī)結(jié)合起來，以形成政策合力，在功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，發(fā)揮理想的政策效應(yīng)[13]。因此，合理的政策需要政策制定者根據(jù)政策目標(biāo)與政策潛在的效用對象，有針對性地運(yùn)用不同政策工具，從而達(dá)到最佳的效果。本文也從大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策作用、目標(biāo)主體和政策工具選擇3個(gè)維度來制定大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策分析框架，如表1所示。

1.2.1?大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策作用維度

大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策作用是政策分析框架的X維度。任何產(chǎn)業(yè)政策都有自己的作用，具體體現(xiàn)在對該產(chǎn)業(yè)各項(xiàng)流程的規(guī)范中，這一點(diǎn)對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策也不例外。因此，本文根據(jù)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的基本流程，將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的作用具體落實(shí)在鼓勵(lì)、支持和規(guī)范數(shù)據(jù)搜集與生產(chǎn)、數(shù)據(jù)開放與共享、應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)安全與規(guī)范以及技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新5個(gè)方面。其中數(shù)據(jù)搜集與生產(chǎn)部分主要包括與大數(shù)據(jù)的收集、加工、存儲或是業(yè)務(wù)及管理部署等有關(guān)的內(nèi)容;數(shù)據(jù)開放與共享部分主要包括與大數(shù)據(jù)的開放、分享，或是數(shù)據(jù)的開放共享標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的內(nèi)容;數(shù)據(jù)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)部分主要包括與大數(shù)據(jù)的技術(shù)應(yīng)用及數(shù)據(jù)利用市場化機(jī)制等方面的政策內(nèi)容，如大數(shù)據(jù)的實(shí)際應(yīng)用及相關(guān)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等內(nèi)容;數(shù)據(jù)安全與規(guī)范部分包括大數(shù)據(jù)的所有與保障數(shù)據(jù)安全有關(guān)的內(nèi)容或是為了促進(jìn)數(shù)據(jù)更高效有序地加工流通利用而制定的各類規(guī)范;研發(fā)與創(chuàng)新部分則包括所有鼓勵(lì)與大數(shù)據(jù)有關(guān)的技術(shù)研發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等內(nèi)容。除此之外，考慮到政策本文樣本中仍然存在一些同時(shí)涵蓋了多項(xiàng)政策作用且無法再分的分析單元，本文在分析框架中還增加了綜合類。

1.2.2?大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)主體維度

大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)主體是政策分析框架的Y維度。涉及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的主體是制定相關(guān)政策過程中必須考慮的因素，鼓勵(lì)、指導(dǎo)、約束和規(guī)范這些主體在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中角色和行為則更是政府有關(guān)部門制定大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的重要目的。因此，將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)主體作為政策分析框架的第一個(gè)維度。將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范主體分為政府、企業(yè)與事業(yè)機(jī)構(gòu)3大類，除此之外，考慮到政策本文樣本中存在一些同時(shí)涵蓋了多個(gè)政策目標(biāo)主體且無法再細(xì)分的分析單元，在分析框架中增加了綜合類。

1.2.3?大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策工具維度

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)，發(fā)揮政策作用的手段[14];正確選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)政策工具則是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、發(fā)揮政策作用的基本保證[15]。不同學(xué)者從各自視角對政策工具有不同分類。在本文中應(yīng)用了Ingram S H從政策情境視角提出的5類型區(qū)分，將政策工具分為權(quán)威式政策工具（Authority）、誘因式政策工具（Incentives）、能力建立式政策工具（Capacity Building）、符號與勸告式政策工具（Symbolic and Hortatory）和學(xué)習(xí)式政策工具（Learning）5大類[16]。其中權(quán)威式政策工具具體指以政府正當(dāng)權(quán)威為基礎(chǔ)頒布的各類許可、禁令和其他行為規(guī)范;誘因式政策工具依靠正面或負(fù)面激勵(lì)引導(dǎo)或鼓勵(lì)政策目標(biāo)采取或放棄某一行動(dòng);能力建立式政策工具指通過提供信息、訓(xùn)練、教育或其他資源給特定對象，使其能夠做出某項(xiàng)決定或采取某種行動(dòng)的政策;符號與勸告式政策工具通過特定形式來影響政策目標(biāo)的價(jià)值判斷，促使其采取特定行動(dòng);學(xué)習(xí)式政策工具則通過鼓勵(lì)政策目標(biāo)與其他機(jī)構(gòu)間的相互學(xué)習(xí)，從而幫助政策目標(biāo)具備特定能力或促成特定政策目標(biāo)的達(dá)成。

1.3?政策文本選擇和預(yù)處理

本文選取的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本包括從政府信息公開渠道收集到的我國省級和地市級地方政府圍繞大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)出臺的相關(guān)政策?？紤]到大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是目前的發(fā)展熱點(diǎn)，近年來政府政策法規(guī)中頻繁提及相關(guān)概念，涉及大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的政策文本數(shù)量眾多。為了保證政策選取的準(zhǔn)確性和代表性，按照以下原則對政策文本進(jìn)行了整理和遴選：一是發(fā)文單位為地方政府或其直屬機(jī)構(gòu);二是政策內(nèi)容直接與大數(shù)據(jù)應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)密切相關(guān);三是政策類型主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知公告等體現(xiàn)政府政策的文件。最終梳理了有效政策樣本198份。

結(jié)合上文構(gòu)建的分析框架，本文對已遴選出的198篇政策文本中的內(nèi)容分析單元逐一按照“編號—內(nèi)容概要—政策目標(biāo)主體—政策作用—政策工具類型”進(jìn)行編碼，如表2所示。為了保證編碼的效度，本文在編碼過程中進(jìn)行了兩輪編碼。首先，不同研究者根據(jù)事先確定的編碼規(guī)則分別對部分政策文本編碼，而后所有研究者根據(jù)自己的編碼結(jié)果和理解經(jīng)過充分討論，形成統(tǒng)一的認(rèn)識，并對原來編碼規(guī)則進(jìn)行修改完善，最后再由所有的研究者共同按照已確定的編碼標(biāo)準(zhǔn)對所有198份政策文本進(jìn)行編碼，如此保證了編碼的效度。在此基礎(chǔ)上，本文共篩選出1 704條政策內(nèi)容分析單元，作為本文分析對象。

2?我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)主體和作用分析研究結(jié)果

在對198份政策文本中的1 704條政策單元的分析中，首先從政策作用和政策目標(biāo)主體兩個(gè)維度對政策文本進(jìn)行了編碼。對編碼結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，從政策作用來看，涉及應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)的政策文本數(shù)量最多，而涉及數(shù)據(jù)安全與規(guī)范和技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新的政策文本數(shù)量相對較少;從政策目標(biāo)主體看，規(guī)范政府本身的政策文本最多，企業(yè)次之，而事業(yè)單位的涉及量則相對較少。綜合兩個(gè)維度來看，規(guī)范政府的政策文本內(nèi)容主要涉及數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)應(yīng)用，關(guān)于大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)容比較少，規(guī)范企業(yè)和事業(yè)單位的政策文本則集中在應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)方面，對于數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)安全規(guī)范和技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新等方面的關(guān)注相較之下少得多。

2.1?大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策作用維度分析

X維度從大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策作用維度來分析當(dāng)前我國地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的內(nèi)容。在1 704條政策文本分析單元中，針對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)流程中的數(shù)據(jù)收集與生產(chǎn)、數(shù)據(jù)開放與共享、應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)安全與規(guī)范、技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新等環(huán)節(jié)的政策文本單元分別有200條（占11.74%）、313條（占18.37%）、721條（占42.31%）、254條（占14.91%）與138條（占8.10%），另外還有77條政策文本單元同時(shí)針對兩個(gè)以上產(chǎn)業(yè)流程，詳見圖1。

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果中可以看出，當(dāng)前的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策首要關(guān)注的是大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)，這也是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)流程中發(fā)展最為活躍的領(lǐng)域。以《江蘇省大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》為例，其后半部分基本集中于本地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的培植以及大數(shù)據(jù)在各行業(yè)實(shí)際應(yīng)用的指導(dǎo)。應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)作為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)流程的末端，其投入到產(chǎn)出所耗費(fèi)的時(shí)間與金錢成本均較低，針對這一流程的產(chǎn)業(yè)政策也更容易在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生顯著效果。對于這一環(huán)節(jié)的格外關(guān)注反映出我國地方政府在運(yùn)用政策工具促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)首要關(guān)注的仍然是促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際應(yīng)用，力圖通過政策扶持在本地建立能夠與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)有益結(jié)合，在短時(shí)間內(nèi)就能為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做實(shí)際貢獻(xiàn)的應(yīng)用型大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。除了對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)的關(guān)注外，地方政府在數(shù)據(jù)的開放與共享以及安全與規(guī)范方面也有很大關(guān)注，在促進(jìn)數(shù)據(jù)的收集與生產(chǎn)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新上則關(guān)注較少。

得益于我國信息技術(shù)近年來的迅猛發(fā)展，我國在數(shù)據(jù)的搜集上具有天然的優(yōu)勢，加之許多企業(yè)與機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)概念與相關(guān)技術(shù)剛出現(xiàn)時(shí)就敏銳地意識到其中蘊(yùn)含的巨大潛在機(jī)會與經(jīng)濟(jì)利益，許多企業(yè)與機(jī)構(gòu)開展各種數(shù)據(jù)的收集存儲非常積極，政府在制定大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)也受到這樣的大環(huán)境的影響，力圖收集與整合政府本身與一些企業(yè)、機(jī)構(gòu)獲取的數(shù)據(jù)資源，在數(shù)據(jù)收集與生產(chǎn)上著墨頗多;在數(shù)據(jù)開放與共享方面，若無更高一級的機(jī)構(gòu)介入而僅僅憑借企業(yè)與普通機(jī)構(gòu)間的互相協(xié)商很難達(dá)成一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)性的共識;而在數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)使用規(guī)范方面，在當(dāng)下有關(guān)數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和數(shù)據(jù)利用的法律法規(guī)尚比較欠缺的情況下，若無政府介入而僅憑借相關(guān)企業(yè)自覺來維持一個(gè)有序的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)更是非常困難，因此也看到了政府在運(yùn)用政策工具規(guī)范大數(shù)據(jù)發(fā)展時(shí)在這兩方面的內(nèi)容也較多。

此外，隨著2015年“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”政策的提出，地方政府圍繞創(chuàng)新主題在許多新興行業(yè)或領(lǐng)域都提出了相關(guān)激勵(lì)性政策，在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域也不例外。從大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策作用分析中可以看出，有關(guān)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中的技術(shù)創(chuàng)新在相關(guān)政策的制定中已經(jīng)得到了一定關(guān)注。隨著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，技術(shù)創(chuàng)新在地方政府制定或修訂大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的過程中將得到更多的關(guān)注。

2.2?大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)主體維度分析

Y維度從政策目標(biāo)主體的角度分析大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策。在全部1 704條政策文本分析單元中，政策目標(biāo)主體為政府、企業(yè)和事業(yè)單位分別有770條（占45.19%）、415條（占24.35%）和250條（占14.67%），此外有269條（占15.79%）同時(shí)涉及兩個(gè)及以上的政策目標(biāo)主體（即綜合類）。圖2為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本在政策目標(biāo)主體維度上的分布情況。

上述結(jié)果說明政府是當(dāng)前大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)主體。在諸如專項(xiàng)方案、行動(dòng)計(jì)劃和綜合發(fā)展規(guī)劃等類型的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策中，都會強(qiáng)調(diào)政府對大數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用。結(jié)合政策作用進(jìn)行分析，以政府為目標(biāo)主體的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)容上最關(guān)注數(shù)據(jù)開放與共享（243條，占31.56%）和應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)（230條，占29.87%）兩方面;其次關(guān)注數(shù)據(jù)收集與生產(chǎn)和數(shù)據(jù)安全與規(guī)范，相關(guān)政策內(nèi)容單元分別有131條（占17.01%）和140條（占18.18%）;對于技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新的關(guān)注則很少，相關(guān)政策內(nèi)容單元僅有9條（占1.17%）。與目標(biāo)主體為企業(yè)和事業(yè)單位的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策相比，目標(biāo)主體為政府的政策對于數(shù)據(jù)收集與生產(chǎn)、數(shù)據(jù)開放與共享和數(shù)據(jù)安全與規(guī)范的關(guān)注要高得多，相關(guān)政策內(nèi)容單元的數(shù)量多出以非政府機(jī)構(gòu)為目標(biāo)的相同作用政策的1倍以上。從具體的政策內(nèi)容來看，以政府為目標(biāo)主體的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策多與政務(wù)數(shù)據(jù)管理、政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享相關(guān)。這說明政府非常關(guān)注應(yīng)用大數(shù)據(jù)方法提升政府治理和服務(wù)能力。在推動(dòng)政府信息公開的大背景下，當(dāng)下我國相當(dāng)一部分地方政府對政府信息開放和政府?dāng)?shù)據(jù)利用方面都非常重視，包括上海市、杭州市、貴陽市等多地都建成了政府信息數(shù)據(jù)開放平臺，還有許多地方政府也在推動(dòng)類似數(shù)據(jù)開放設(shè)施在本地的建設(shè)。此外，政府對數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)設(shè)施，技術(shù)和安全的關(guān)注也會輻射到企業(yè)和事業(yè)單位中，能起到良好的示范作用，這也是當(dāng)下針對政府本身進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范的有關(guān)數(shù)據(jù)搜集、開放共享與安全規(guī)范的政策數(shù)量較多的原因。

企業(yè)在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)主體中出現(xiàn)的頻次僅次于政府。當(dāng)企業(yè)作為政策目標(biāo)主體時(shí)，這類政策的作用重點(diǎn)主要落于產(chǎn)業(yè)與應(yīng)用（284條，占68.43%），其次落于技術(shù)研究與創(chuàng)新（54條，占13.01%），關(guān)于數(shù)據(jù)收集與生產(chǎn)、數(shù)據(jù)開放與共享以及數(shù)據(jù)安全與規(guī)范的政策內(nèi)容則要明顯少于以政府為目標(biāo)主體的政策。當(dāng)前針對企業(yè)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策主要鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新大數(shù)據(jù)技術(shù)，這也與我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要源于企業(yè)的現(xiàn)狀是相符合的。企業(yè)作為贏利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，更加關(guān)注如何利用已有的大數(shù)據(jù)技術(shù)和方法提供市場需要的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，積極將大數(shù)據(jù)應(yīng)用拓展到不同的行業(yè)和領(lǐng)域。此外，對比企業(yè)、政府和事業(yè)單位這3類主體，企業(yè)是其中最重視大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新的（占58.06%），這說明企業(yè)是大數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)用創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿Α?/p>

以事業(yè)單位作為目標(biāo)主體的政策在當(dāng)下的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策中數(shù)量相對較少。這類政策在政策作用上同以企業(yè)為目標(biāo)主體的政策一樣，主要集中于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展（134條，占53.6%），對于數(shù)據(jù)收集與生產(chǎn)、數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)據(jù)安全與規(guī)范和技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新等方面的關(guān)注均比較少。由此可以看出當(dāng)下政府在推進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)時(shí)，其主要工作仍集中在推動(dòng)事業(yè)單位將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于自身傳統(tǒng)中，通過將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到包括醫(yī)療、交通、教育、氣象、金融與市政在內(nèi)的諸多公共服務(wù)領(lǐng)域來提升相關(guān)公共服務(wù)單位的工作效率和服務(wù)水平，事業(yè)單位與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合仍處于“1+1”式的基礎(chǔ)階段。

3?我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的政策工具選擇

從政策工具維度對本文選取的198篇地方政府大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策做進(jìn)一步分析。對政策文本編碼進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)，如圖4所示，在全部1 704條政策文本單元中，能力建立式和權(quán)威式政策工具最多，均占到全部政策文本單元的30%以上;誘因式政策工具次之，占全部政策文本單元的25.76%，象征與勸告式政策工具和學(xué)習(xí)式政策工具則相對較少，兩者之和僅占全部政策文本單元的8.27%。

結(jié)合政策文本單元的目標(biāo)主體進(jìn)行深入分析，發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的制定者們在針對不同的目標(biāo)主體時(shí)，使用政策工具的傾向有明顯的不同，如圖5所示。當(dāng)政策目標(biāo)主體為政府時(shí)，政策制定者更傾向于使用權(quán)威式政策工具加以約束和規(guī)范，同時(shí)運(yùn)用能力建立式政策工具加以指導(dǎo)，在所有770個(gè)目標(biāo)主體為政府的政策分析單元中，有51.30%屬于權(quán)威式政策工具，另外有36.88%屬于能力建立式政策工具;當(dāng)政策目標(biāo)主體為企業(yè)時(shí)，政策制定者更傾向于使用誘因式政策工具加以激勵(lì)或引導(dǎo)，卻很少使用強(qiáng)力的權(quán)威式政策工具進(jìn)行約束，在全部415個(gè)目標(biāo)主體為企業(yè)的政策分析單元中，有65.06%屬于誘因式政策工具，卻只有0.066%屬于權(quán)威式政策工具;而當(dāng)政策目標(biāo)主體為事業(yè)單位時(shí)。政策制定者則更傾向于運(yùn)用能力建立式政策工具加以指導(dǎo)，對于其他政策工具的使用相對較少，在全部250個(gè)目標(biāo)主體為事業(yè)單位的政策分析單元中，有59.6%屬于能力建立式政策工具，而其他類型政策工具的占比均低于20%。

政策制定者的政策工具選擇反映了政府在針對不同目標(biāo)主體時(shí)對于政策執(zhí)行的不同考慮。在全面深化改革和政府轉(zhuǎn)變職能的大背景下，地方政府逐步落實(shí)“放管服”改革，減少對于企業(yè)的直接行政干預(yù)，通過市場來引導(dǎo)企業(yè)良性發(fā)展，因此當(dāng)政策目標(biāo)主體為企業(yè)時(shí)，政策制定者主要使用誘因式政策工具，通過金融、土地、財(cái)稅、基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)支持等方面的有利條件來引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，而較少使用帶有強(qiáng)制性的權(quán)威式政策工具來影響和約束企業(yè)。而當(dāng)政策目標(biāo)主體為直接或間接隸屬于地方政府的政府部門和事業(yè)單位時(shí)，政策制定者就較少有“放管服”方面的考慮，依然傾向于使用傳統(tǒng)的、作用更直接的權(quán)威式和能力建立式政策工具。與事業(yè)單位相比，地方政府對于下屬政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理更為直接、及時(shí)、有約束力，因此在政策目標(biāo)主體為政府部門時(shí)也就更傾向于使用權(quán)威式政策工具。

此外，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的制定者們在希望政策達(dá)到不同的作用時(shí)，使用政策工具的傾向也有明顯的不同，如圖6所示。當(dāng)政策作用聚焦于數(shù)據(jù)開放與共享和數(shù)據(jù)安全與規(guī)范時(shí)，政策制定者都顯著傾向于使用權(quán)威式政策工具，占比分別達(dá)到55.91%和69.69%;而當(dāng)政策作用聚焦于應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)和技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新時(shí)，政策制定者則較多地使用誘因式政策工具，占比分別達(dá)到36.06%和58.70%。針對不同政策作用的政策工具選擇反映出地方政府對于自身在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)各個(gè)流程中應(yīng)扮演角色的認(rèn)識。

在數(shù)據(jù)安全與規(guī)范方面，考慮到這方面與公民個(gè)體甚至是地方和國家的信息安全息息相關(guān)，地方政府在這方面問題上傾向于自身的直接干預(yù)，在政策制定過程中則會傾向于多使用權(quán)威式政策工具這樣強(qiáng)力手段來加以保障。

在數(shù)據(jù)開放與共享方面，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中這方面工作的核心往往是標(biāo)準(zhǔn)的建立，其中既包括數(shù)據(jù)本身的標(biāo)準(zhǔn)，還包括數(shù)據(jù)開放與共享過程中的各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)，例如通過什么途徑開放共享數(shù)據(jù)，什么樣的數(shù)據(jù)可以開放和共享等。這一系列標(biāo)準(zhǔn)的制定需要統(tǒng)合各方面的需求、能力和利益，如果僅僅靠各個(gè)參與主體自行協(xié)商而缺乏政府從更高層次引導(dǎo)，恐怕很難在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成一個(gè)滿意的結(jié)果。因此，政府在數(shù)據(jù)開放與共享工作中也主動(dòng)發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，反映到政策工具的選擇中便是權(quán)威式政策工具的較多使用。

在應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)和技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新方面，政府認(rèn)為在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中這方面工作應(yīng)當(dāng)主要由企業(yè)承擔(dān)，在“放管服”的政府職能轉(zhuǎn)變大背景下，政府在這方面的工作應(yīng)集中在為企業(yè)做好服務(wù)和支持，提供良好的經(jīng)營環(huán)境、研發(fā)條件和其他各種支持條件，運(yùn)用激勵(lì)手段來引導(dǎo)企業(yè)在這方面的投入和發(fā)展，反映到政策工具的選擇中便是誘因式政策工具的較多使用。此外，在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，即使是在全面深化改革和政府轉(zhuǎn)變職能的大背景下，政府在產(chǎn)業(yè)的各個(gè)流程中仍然在發(fā)揮著直接作用，許多地方政府依然在通過直屬的政府部門或事業(yè)單位直接參與到大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，因此，政府在不同作用的政策中較多使用的是能力建立式政策工具，通過向政府下屬部門、事業(yè)單位乃至企業(yè)直接提供信息、教育或其他資源，使這些主體按照政府的要求或規(guī)劃建立起特定的基礎(chǔ)設(shè)施、能力或提供特定的產(chǎn)品。

4?大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策問題及完善建議

通過分析發(fā)現(xiàn)，地方政府在制定大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的過程中在政策目標(biāo)主體和政策作用方面有所側(cè)重，對于不同的主體和作用在政策工具上也有不同選擇。在政策目標(biāo)主體方面，目前的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策主要聚焦于政府本身，對于企業(yè)和事業(yè)單位的關(guān)注則相對較少;在政策作用的設(shè)計(jì)上，目前的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策針對的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)流程偏重于應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)方面，有關(guān)研發(fā)與創(chuàng)新的政策則偏少。在政策工具選擇上，政府針對不同政策主體和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中的不同流程采取不同的政策工具，總體來說仍然是政府直接發(fā)揮影響的權(quán)威式和能力建立式政策工具較多，而引導(dǎo)激勵(lì)企業(yè)發(fā)展的誘因式政策工具和象征與勸告式政策工具較少。結(jié)合本文對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策在政策目標(biāo)主體、政策作用和政策工具選擇方面的研究和分析，本文提出如下政策建議：

1）大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)和目標(biāo)導(dǎo)向有待完善。目前很多地方政府的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容較為具體，過多集中于具體的操作層面，卻缺乏更高維度的“設(shè)置目標(biāo)”或“指引方向”。大數(shù)據(jù)發(fā)展的實(shí)施方案中設(shè)定的目標(biāo)較不明確，缺少針對地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)所要求的大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面的重點(diǎn)方向，很多政策沒有從地方政府智慧城市建設(shè)發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)、數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型、數(shù)據(jù)宏觀治理角度從政策主體、客體和政策工具角度加以統(tǒng)一規(guī)劃，綜合施策。建議在政策工具方面，更多應(yīng)用于“設(shè)置目標(biāo)”“提供條件”或“指引方向”上，更多地使用誘因式或象征與勸告式政策工具來達(dá)到預(yù)期的政策效果。

2）大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新的政策措施。目前，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用需要進(jìn)一步充分重視人工智能算法的創(chuàng)新，并且注意成果的轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)實(shí)踐。研發(fā)水平和創(chuàng)新能力，直接影響了我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展所能企及的高度和水平。然而，統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，從文本分析的數(shù)據(jù)來看，目前政府對大數(shù)據(jù)研發(fā)與創(chuàng)新上的引導(dǎo)不夠充分，所占比例僅為1.17%。不僅數(shù)量較少，規(guī)制內(nèi)容單一，措施不足，缺少配套激勵(lì)措施。涉及的激勵(lì)與保障措施主要面向高校、醫(yī)療衛(wèi)生部門及交通部門等事業(yè)單位，缺少針對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相應(yīng)的保障和政策激勵(lì)手段，因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)政策措施的出臺。其次，與企業(yè)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新不同，政府在未來應(yīng)該更加積極探索如何利用大數(shù)據(jù)簡化工作流程、優(yōu)化服務(wù)方式、提高服務(wù)質(zhì)量和效率。政府還應(yīng)該加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)人才引進(jìn)和培養(yǎng)的支持，加大對大數(shù)據(jù)研發(fā)的投資力度，為企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新營造良好的政策環(huán)境，培育“產(chǎn)—學(xué)—研”一體化的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。此外，對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新中可能存在的知識產(chǎn)權(quán)或數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題缺少必要的支持、保護(hù)相應(yīng)的保障手段和措施。這些政策手段對于進(jìn)一步鼓勵(lì)創(chuàng)新和確保產(chǎn)權(quán)利益有重要意義，使創(chuàng)新活動(dòng)能夠靈活運(yùn)用政策來保障相關(guān)企事業(yè)單位的合法權(quán)益，激勵(lì)其創(chuàng)新動(dòng)力，推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)向更高效、更高層次發(fā)展。

3）大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)進(jìn)一步完善對產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全治理規(guī)制。確保數(shù)據(jù)安全是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的重要保障。數(shù)據(jù)治理的安全性要求包括商業(yè)保密和個(gè)人隱私安全。企業(yè)大數(shù)據(jù)可能涉及企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營及未來發(fā)展等商業(yè)機(jī)密數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)一旦被竊取、泄露或者篡改，將會帶來極大的經(jīng)濟(jì)損失和不良的社會影響。目前關(guān)于企業(yè)大數(shù)據(jù)安全與規(guī)范的政策非常少，所占比例僅占政策內(nèi)容的4.33%。這一領(lǐng)域的政策規(guī)制主要包括基于《網(wǎng)絡(luò)安全法》和即將出臺的《數(shù)據(jù)安全法》及《個(gè)人信息保護(hù)法》進(jìn)行合規(guī)性政策規(guī)范。

5?結(jié)?語

本文以我國省級和地市級地方政府頒布的198篇大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策為樣本，從政策作用維度、政策規(guī)范主體維度和政策工具維度分別展開研究，總結(jié)我國地方政府在本地大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策中的重要內(nèi)容，分析地方政府在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定基本導(dǎo)向、側(cè)重點(diǎn)和存在的問題，并結(jié)合實(shí)際情況為地方政府之后的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策制定提供建議與參考。

本文也存在一定的不足之處，如有關(guān)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本的細(xì)粒度編碼分析有待進(jìn)一步優(yōu)化。在研究樣本方面，僅以我國29個(gè)省級和19個(gè)地市級地方政府的研究樣本進(jìn)行分析，仍有待擴(kuò)大到更多的地區(qū)、層級和領(lǐng)域，從而得以在更大范圍內(nèi)對研究結(jié)論做進(jìn)一步印證。

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（責(zé)任編輯：陳?媛）