經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的國際經(jīng)驗研究

陸江源

摘 要：健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制是黨的十九大報告提出的重要改革事項，也是完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要舉措?，F(xiàn)代經(jīng)濟政策種類繁多，并且執(zhí)行部門交叉錯綜，財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策很容易造成政策的不協(xié)調(diào)和順周期性。因此，高效的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的體制保障。從經(jīng)濟政策的目標(biāo)體系、政策體系、決策支持和政策協(xié)調(diào)體系四個方面來考察主要國家和地區(qū)的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，可以發(fā)現(xiàn)美國、歐盟、日本、印度基于其自身經(jīng)濟政治特色都構(gòu)建了風(fēng)格迥異的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)體系。這些國家協(xié)調(diào)體系中不乏有效的制度安排，對于中國改進政策協(xié)調(diào)機制具有可借鑒的意義。

關(guān)鍵詞：政策協(xié)調(diào);國際經(jīng)驗;政策體系;機制設(shè)計

中圖分類號：F74 文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.010

0 引言

健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制是黨的十九大報告提出的重要改革事項，也是完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要舉措?，F(xiàn)代經(jīng)濟政策的種類繁多，既有長期目標(biāo)性的發(fā)展規(guī)劃，也有短期總量調(diào)控式的財政、貨幣政策，還有中期差別化配置資源的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、金融、就業(yè)、價格等政策，政策的期限特點和主體定位既有重疊又各有區(qū)別，政策的制定部門和執(zhí)行部門也涉及廣泛。建立服務(wù)于國家總體戰(zhàn)略、部門權(quán)責(zé)明確、配合有效的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，是國家治理現(xiàn)代化的必然要求，也是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的體制保障。

現(xiàn)階段中國已建立以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，但各主管經(jīng)濟部門之間條塊分割、本位主義嚴(yán)重。經(jīng)濟政策制定和實施過程中的部門矛盾和摩擦嚴(yán)重降低了經(jīng)濟政策的效率，多部門博弈成為經(jīng)濟政策有效協(xié)調(diào)的重要障礙。多個經(jīng)濟部門之間的競爭和摩擦一方面很容易形成政策的順周期現(xiàn)象，增大經(jīng)濟運行的波動風(fēng)險;另一方面也會導(dǎo)致政策之間的配套性較差，企業(yè)和居民無法獲得真正的政策紅利。因此加快構(gòu)建經(jīng)濟政策有效協(xié)調(diào)的機制，推動政策部門之間的有效銜接和工作協(xié)同力，是中國下一步深化改革的重大任務(wù)。

經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)機制既有經(jīng)濟政策自身的共性，也有各國經(jīng)濟制度的特性。就經(jīng)濟政策的共性而言，經(jīng)濟政策都具有目標(biāo)體系、政策體系、決策支持和政策協(xié)調(diào)體系四大方面。就經(jīng)濟政策的國別特征而言，美國、歐盟、日本作為世界主要發(fā)達經(jīng)濟體，印度作為除中國以外的最大發(fā)展中國家，都形成各自特色的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制，這其中不乏優(yōu)秀的制度設(shè)計。如美國靈活的經(jīng)濟決策和法制化的政策實施相結(jié)合，兼顧了經(jīng)濟政策的彈性和執(zhí)行力。歐盟以機制化委員會的模式協(xié)調(diào)成員國經(jīng)濟政策。日本依靠深度融合的政府部門和智囊機構(gòu)進行有效的政策協(xié)調(diào)。印度則是依靠嚴(yán)格的經(jīng)濟計劃推動政策的協(xié)調(diào)。這些國家的經(jīng)濟政策和協(xié)調(diào)機制對于中國改進政策協(xié)調(diào)具有可借鑒的意義。

1 美國：依靠經(jīng)濟智囊和高級別會議進行靈活和法制化的宏觀經(jīng)濟管理

1.1 美國經(jīng)濟政策的目標(biāo)體系與政策體系

美國經(jīng)濟政策的總體目標(biāo)可以歸納為促進經(jīng)濟增長、促進就業(yè)和反通貨膨脹。撫平經(jīng)濟周期的波動是美國經(jīng)濟政策的最主要特征。

財政政策、貨幣政策和細分的產(chǎn)業(yè)政策組成了美國經(jīng)濟政策的政策體系。一是以美國財政部為主，負責(zé)制定和實施國家的財政政策，主要是通過國家財政預(yù)算的管理及其他財政稅收政策來調(diào)控經(jīng)濟增長。二是以美聯(lián)儲負責(zé)的金融貨幣政策，其獨立于政府，卻與政府形成緊密的合作關(guān)系，它只對國會負責(zé)，但總統(tǒng)和政府對其仍有一定的影響力。三是以行業(yè)性法律法規(guī)和部門規(guī)章為指導(dǎo)的各類產(chǎn)業(yè)政策。

1.2 美國經(jīng)濟政策的決策支持

美國經(jīng)濟政策的決策支持體系可以概括為：以總統(tǒng)及其背后利益集團的經(jīng)濟思想為指導(dǎo)，依靠經(jīng)濟智囊和高級官員形成《總統(tǒng)經(jīng)濟報告》等一系列施政綱領(lǐng)，與國會的各類委員會進行協(xié)調(diào)，推動經(jīng)濟政策的法制化貫徹實施。

以總統(tǒng)和利益集團的經(jīng)濟思維為指導(dǎo)。從羅斯福、杜魯門到奧巴馬、特朗普，歷任美國總統(tǒng)由于出身背景、代表政黨和利益集團、取悅選民群體和方式的不同，分別具有迥異的經(jīng)濟施政思想。這些施政思想集中體現(xiàn)在每年的《總統(tǒng)經(jīng)濟報告》和相應(yīng)的規(guī)劃綱要中。

經(jīng)濟顧問委員會成為政府重要的決策支持機構(gòu)?！犊偨y(tǒng)經(jīng)濟報告》等一系列施政綱領(lǐng)由經(jīng)濟顧問委員會進行起草，對經(jīng)濟政策決策具有舉足輕重的作用。此外，總統(tǒng)每年一度的預(yù)算咨文要對政府的活動、收支做出規(guī)劃。這種規(guī)劃要以對下年度的經(jīng)濟預(yù)測為基礎(chǔ)，而經(jīng)濟預(yù)測也是要由經(jīng)濟顧問委員會最后拍板定案。

經(jīng)濟政策決策和執(zhí)行的依靠法制化。為了使經(jīng)濟政策得以最終貫徹實施，總統(tǒng)及其顧問需要與國會的各類委員會進行有效的協(xié)調(diào)，推動經(jīng)濟政策最終以法律法規(guī)的形式頒布實施。美國法制化的經(jīng)濟政策貫徹執(zhí)行力較強。

1.3 美國經(jīng)濟政策的政策協(xié)調(diào)體系

非機構(gòu)化的高層協(xié)商成為主要方式。經(jīng)濟顧問委員會需要從財政金融部門獲取信息，并與這些部門協(xié)調(diào)立場。所以自艾森豪威爾時代開始，在經(jīng)濟顧問委員會與財政金融機構(gòu)之間就有“三駕馬車”和“四人會”的協(xié)調(diào)形式?！叭{馬車”是指經(jīng)濟顧問委員會主席，財政部長和預(yù)算局長之間的經(jīng)常碰頭會?！八娜藭笔窃谏鲜鋈揞^之外再加聯(lián)邦儲備委員會主席?！八娜藭钡淖饔檬墙粨Q情報協(xié)調(diào)彼此的觀點和行動。

跨部門委員會也成為重要協(xié)調(diào)機制。除去“三駕馬車”“四人會”之外，還有一種由經(jīng)濟顧問委員會主席主持或參加的跨部門委員會的組織形式。比如，在杜魯門時期建立過跨部門的經(jīng)濟穩(wěn)定委員會。在肯尼迪時代建立過內(nèi)閣經(jīng)濟增長委員會，由預(yù)算局長、財政部長、商務(wù)部長和勞工部長參加。這些跨部門委員會使經(jīng)濟顧問委員會的觸角伸展到更廣闊的經(jīng)濟領(lǐng)域，便于它較快地獲得信息，因而能使它更好地發(fā)揮智囊機構(gòu)的作用。

以機構(gòu)化的“經(jīng)濟政策委員會”的形式加強政策協(xié)調(diào)。福特時期建立了機構(gòu)化的“經(jīng)濟政策委員會”。他認為一大堆的各種部際委員會實際上很少能起到全面協(xié)調(diào)的作用，不如將這些委員會都放進一個單一的機構(gòu)中。經(jīng)濟政策委員會作為一個大權(quán)統(tǒng)攬的獨立機構(gòu)，被賦予三項廣泛的職責(zé)：一、就國際國內(nèi)的所有經(jīng)濟政策向總統(tǒng)提供意見;二、監(jiān)督美國所有經(jīng)濟政策的制定、協(xié)調(diào)和執(zhí)行;三、發(fā)揮經(jīng)濟決策核心的作用。

1.4 美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的利弊

美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)具有兩大優(yōu)點：一是靈活性便于政策調(diào)整。經(jīng)濟顧問委員會配合“三駕馬車”和“四人會”的非機構(gòu)化的經(jīng)濟決策模式，方便了歷任美國總統(tǒng)組建符合自己經(jīng)濟哲學(xué)的智囊決策機構(gòu)，也有利于根據(jù)美國經(jīng)濟現(xiàn)實適時調(diào)整經(jīng)濟決策人員配置和決策動向。二是法制化利于政策實施。美國的經(jīng)濟政策基本都要以法律的形式確定，依靠法律法規(guī)的進行執(zhí)行，使得政策的貫徹力較強。

美國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)也具有兩大弊端：一是政府和美聯(lián)儲的配合具有較大不確定性。在格林斯潘時代，格林斯潘和歷屆美國政府保持了較好的私人關(guān)系，使得政策協(xié)調(diào)比較順暢。但是一旦出現(xiàn)了政府和美聯(lián)儲之間扯皮和爭斗，這種建立在私人關(guān)系上的協(xié)調(diào)機制就很容易破裂。二是宏觀決策機構(gòu)容易被利益集團游說。決策機構(gòu)的非機制化和決策人員的“大權(quán)獨攬”，很容易導(dǎo)致利益集團對于決策個人的游說、籠絡(luò)和收買。

2 歐盟：以機制化委員會的模式協(xié)調(diào)成員國經(jīng)濟政策

2.1 歐盟經(jīng)濟政策的目標(biāo)體系與政策體系

歐盟作為一個超國家的組織，其宏觀經(jīng)濟調(diào)控的總體目標(biāo)是維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，激發(fā)地區(qū)經(jīng)濟活力并推動歐洲一體化進程。

出于這樣的政策目標(biāo)，歐盟建立了統(tǒng)一的貨幣聯(lián)盟，約束性的財政紀(jì)律以及包括一體化地區(qū)、競爭、研發(fā)、產(chǎn)業(yè)和對外貿(mào)易政策在內(nèi)的一攬子宏觀政策體系。歐盟經(jīng)濟政策的基本框架可以由三個方面來概括，一是統(tǒng)一的貨幣政策，由歐盟層面負責(zé)制訂和實施;二是有統(tǒng)一規(guī)則協(xié)調(diào)的分散的財政政策，由各成員國政府按照統(tǒng)一規(guī)則自行訂制實施;三是其他經(jīng)濟政策，沒有明確的統(tǒng)一規(guī)則，但成員國間可以通過各種方式進行相互協(xié)調(diào)。

2.2 歐盟調(diào)控的決策支持

歐盟經(jīng)濟政策的決策依托于五大機構(gòu)：歐盟委員會、理事會、歐洲議會、歐洲法院和歐洲審計院，但經(jīng)濟政策的決策權(quán)主要集中于歐盟委員和理事會。歐盟委員會實施成員國讓渡出來的那部分主權(quán)，是歐盟主要的決策和執(zhí)行機構(gòu);歐洲理事會是政府間機構(gòu)，實施成員國未上交的那部分權(quán)力。

歐盟委員會是歐盟核心的決策機構(gòu)，實施重大的政治、執(zhí)行、立法、行政和監(jiān)督任務(wù)。歐盟委員會政策實施的職能表現(xiàn)在制定規(guī)則，監(jiān)督政策的實施和協(xié)調(diào)政策實施中出現(xiàn)的問題。每年歐盟委員會起草一份共同體預(yù)算草案，并參加財政預(yù)算的過程。

理事會分為歐洲理事會和歐盟理事會。歐洲理事會是歐盟各國政府首腦的會議，關(guān)注和確定歐盟的目標(biāo)和戰(zhàn)略方向。歐盟理事會是成員國部長級的會議，負責(zé)將歐洲理事會制定的指導(dǎo)方針付諸實施。

2.3 歐盟經(jīng)濟政策的政策協(xié)調(diào)體系

對成員國實施財政政策的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。歐盟委員會負責(zé)監(jiān)督成員國財政預(yù)算執(zhí)行情況和公共債務(wù)的變化情況，監(jiān)測赤字的變動。如果某一成員國的財政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的限制，歐盟委員會就會著手整理起草有關(guān)該國經(jīng)濟和預(yù)算的報告，提交歐盟理事會和該成員國政府。歐盟理事會在接到歐盟委員會有關(guān)成員國財政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的報告后，必須在三個月內(nèi)就該成員國是否已經(jīng)存在過度財政赤字做出決定。一般情況下，成員國必須在四個月內(nèi)采取有效措施，消除過度赤字，歐盟理事會的建議不對外公開。

對違反財政規(guī)則的懲罰。一旦確定某國出現(xiàn)過度財政赤字，該國需要在一年內(nèi)糾正，再加上審議和決策時間，就可以達到兩年。如果兩年后仍存在赤字，就要面對懲罰。罰金由固定部分和附加部分兩部分組成。固定部分相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.2%。附加部分則按當(dāng)年財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例超出3%的部分的1/10，最高罰金不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.5%。

2.4 歐盟宏觀政策協(xié)調(diào)的利弊

機制化和規(guī)范化是歐盟宏觀經(jīng)濟政策的最大優(yōu)點。通過建立歐盟委員會、歐洲理事會、歐盟理事會等機構(gòu)，歐盟將成員國上交的經(jīng)濟權(quán)限和未上交的經(jīng)濟權(quán)限進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)和議事流程規(guī)范化和法制化。歐盟的這些機制化的協(xié)調(diào)會議定期召開，極大地推動了歐盟的機制化運作和一體化進程。

協(xié)調(diào)成本過高和靈活性差是歐盟政策的最大問題。無論是歐盟委員會、歐洲理事會還是歐盟理事會，協(xié)調(diào)成本十分高。首先，語言溝通成為較大障礙。重要文件要翻譯成所有成員國的語言，光是文件的閱讀、修改和溝通就構(gòu)成了極大的成本。其次，達成一致的難度較大。在重要的議題事項中，隨著成員國數(shù)量的增長和內(nèi)部國家差異性的增大，歐盟各大會議達成一致的可能性不斷降低。

3 日本：以積極的部門和社會協(xié)調(diào)進行階段性經(jīng)濟管理

3.1 日本經(jīng)濟政策的目標(biāo)體系與政策體系

日本經(jīng)濟政策的目標(biāo)隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的不同而發(fā)生了極大的調(diào)整，因而采用不同的政策體系和決策支持。這種變化的經(jīng)濟政策與中國具有很大的相似性?？傮w而言，日本的經(jīng)濟政策目標(biāo)可以分為恢復(fù)生產(chǎn)、經(jīng)濟增長和收入倍增、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展、內(nèi)外經(jīng)濟平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革、經(jīng)濟復(fù)蘇和產(chǎn)業(yè)振興多個階段。

經(jīng)濟政策的政策體系也與宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)演變相適應(yīng)。日本戰(zhàn)后恢復(fù)期和高速增長期的宏觀政策體系主要以經(jīng)濟計劃的產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)，配合以財政投資的區(qū)域開發(fā)政策。在經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和內(nèi)外均衡時期，則主要采用立法加強消費者保護和增加企業(yè)的社會責(zé)任，并且配套匯率和貨幣政策降低內(nèi)外經(jīng)濟的失衡。在結(jié)構(gòu)改革和產(chǎn)業(yè)復(fù)興階段，大規(guī)模政府投資、寬松的貨幣政策成為政策組合的首選。

3.2 日本經(jīng)濟政策的決策支持

政治內(nèi)閣和職業(yè)次官雙層制保障經(jīng)濟決策的有效制定。日本內(nèi)閣的首相和各省主官主要是政黨選舉和任命的政治家，根據(jù)內(nèi)閣集體負責(zé)的原則，內(nèi)閣會議的意見也就是所有部門主官的意見，從而在內(nèi)閣會議層面進行了政策的政治性協(xié)商。而各省的次官則屬于職業(yè)官僚體系，是各省工作的實際協(xié)調(diào)和執(zhí)行人。次官會議一般在內(nèi)閣會議前一天舉行，由內(nèi)閣官房長官（總理辦公廳主任）主持。次官會議主要討論業(yè)務(wù)性、技術(shù)性的工作，對于政策進行技術(shù)可行性的協(xié)商。內(nèi)閣會議與次官會議的模式，分別對經(jīng)濟政策進行技術(shù)可行、政治肯定的保障，有利于政策的科學(xué)決策。

以強勢經(jīng)濟部門主導(dǎo)經(jīng)濟政策制定。日本政府內(nèi)部以經(jīng)濟企劃廳、大藏省、通產(chǎn)省為主力，形成經(jīng)濟發(fā)展計劃、財政金融、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的部門主導(dǎo)式協(xié)調(diào)機制，并形成一批對經(jīng)濟決策具有影響力的官廳經(jīng)濟學(xué)家團體。經(jīng)濟企劃廳曾先后參與制定了經(jīng)濟自立五年計劃、新長期經(jīng)濟計劃、國民所得倍增計劃等，在日本經(jīng)濟高速增長中發(fā)揮了重要作用。經(jīng)濟企劃廳與各個政府部門進行整體的協(xié)調(diào)磋商，并最終形成總領(lǐng)宏觀經(jīng)濟政策的《經(jīng)濟白皮書》。大藏省則是對財政、金融體系進行管理。通產(chǎn)省建立系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策。在各部門的協(xié)調(diào)中，這些部門成為主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的主力。

3.3 日本經(jīng)濟政策的政策協(xié)調(diào)體系

國會與政府以委員會形式進行銜接。在日本國會中設(shè)有各類常任委員會，主要有內(nèi)閣、地方、法務(wù)、外務(wù)、大藏、文教、社會勞動、農(nóng)林水產(chǎn)、商工、運輸、遞信、建設(shè)等多個與內(nèi)閣各省對口的委員會。各省次官也會經(jīng)常出席常任委員會中進行政策溝通與協(xié)商。

綜合經(jīng)濟協(xié)調(diào)的政治支持。綜合經(jīng)濟協(xié)調(diào)需要一定的權(quán)限，無論是安定本部、審議廳還是企劃廳都擁有一定的協(xié)調(diào)權(quán)限。這就需要政治力量的支持。日本政治家中不少人主張強勢政治，都為審議廳和企劃廳撐腰。

部門人員借調(diào)和交叉任職。比如在統(tǒng)制經(jīng)濟階段時期，安定本部計劃室的綜合組組長來自日本銀行，交通組組長來自交通省，農(nóng)業(yè)組組長來自農(nóng)林省，財政金融組組長來自大藏省。在統(tǒng)制經(jīng)濟結(jié)束以后，這些部門的人員盡管回歸原本的崗位，但是部門之間的借調(diào)和交叉任職制度一直保留。比如在一個重要文件審議時，遇到文部省的質(zhì)疑，經(jīng)濟企劃廳就會從文部省借調(diào)人員參與文件起草。

政府智囊的居中協(xié)調(diào)。日本的政府經(jīng)濟智囊往往是離退休的政府高官，與現(xiàn)屆日本各經(jīng)濟部門都存在著千絲萬縷的聯(lián)系。以校友、同事網(wǎng)絡(luò)建立起來的日本經(jīng)濟學(xué)界和政策界時常進行各種形式、各種主題的經(jīng)濟懇談會。這些經(jīng)濟會議不同于一般的學(xué)術(shù)探討會，對于部門之間經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)具有十分重要的意義。

3.4 日本經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的利弊

日本宏觀經(jīng)濟調(diào)控模式與自身經(jīng)濟要求相適應(yīng)。日本經(jīng)濟政策的目標(biāo)和模式隨著不同經(jīng)濟發(fā)展階段的要求而發(fā)生變化，體現(xiàn)了符合日本國情的經(jīng)濟政策體系，并且衍生出了獨具日本特色的經(jīng)濟管理和經(jīng)濟政策哲學(xué)——日本官廳經(jīng)濟學(xué)。這是一種以日本政府官員為主導(dǎo)的，廣泛借鑒西方經(jīng)濟學(xué)思想，并結(jié)合日本經(jīng)濟現(xiàn)實的經(jīng)濟管理思路。

日本經(jīng)濟政策中的政府本位主義嚴(yán)重。日本的政府機構(gòu)，時常爭奪法定權(quán)限和財政預(yù)算權(quán)限，以及操縱這些權(quán)力資源的人事權(quán)限，中央和地方的關(guān)系中也存在同樣的現(xiàn)象。各政府機構(gòu)首先維護的是本位利益，隨著機構(gòu)的演進，各省廳之間乃至各省廳內(nèi)的廳局的爭斗愈演愈烈，嚴(yán)重削弱了日本政策的協(xié)調(diào)能力。

4 印度：以強大的經(jīng)濟計劃貫徹國家經(jīng)濟戰(zhàn)略

4.1 印度經(jīng)濟政策的目標(biāo)體系與政策體系

長期以來印度的宏觀經(jīng)濟目標(biāo)是建設(shè)現(xiàn)代工業(yè)化強國。為此，印度實行經(jīng)濟發(fā)展五年計劃，形成市場調(diào)節(jié)與計劃調(diào)節(jié)相結(jié)合的宏觀經(jīng)濟管理機制，但更強調(diào)政府在經(jīng)濟管理中的作用，對市場機制的作用施加諸多限制。

1991年以來，印度政府實施“私有化、自由化、市場化、國際化”為主基調(diào)的政策組合，對印度經(jīng)濟體制及其運行機制進行了相應(yīng)的變革和調(diào)整，從而使傳統(tǒng)的“尼赫魯模式”逐漸向“市場經(jīng)濟模式”演變。

4.2 印度經(jīng)濟政策的決策支持和政策協(xié)調(diào)

國家計劃委員會一度長期主導(dǎo)印度宏觀經(jīng)濟政策。1950年，印度成立國家計劃委員會。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，印度國家計劃委員會主席都由政府總理兼任，使印度實際上存在一個具有高度權(quán)威性的計劃機構(gòu)。改革前的計劃委員會不僅綜合平衡國民經(jīng)濟發(fā)展速度、主要生產(chǎn)指標(biāo)、積累比例、投資規(guī)模以及資源分配等國民經(jīng)濟重大問題，而且還有權(quán)審批和確定中央各部的規(guī)劃、重點建設(shè)項目以及各邦的計劃規(guī)模和計劃開支。事實上，在半管制經(jīng)濟模式中，印度計劃委員會通過制定指標(biāo)和分解指標(biāo)、下達任務(wù)、分配資金和監(jiān)督執(zhí)行模式成了企業(yè)的指揮者和組織者。

印度以強大的經(jīng)濟計劃總領(lǐng)各類經(jīng)濟政策。印度中央政府定期制定全國經(jīng)濟發(fā)展計劃，各地方政府制訂地方經(jīng)濟發(fā)展計劃，甚至各經(jīng)濟部門也制訂部門經(jīng)濟發(fā)展計劃，形成完整的計劃體系。全印度經(jīng)濟發(fā)展計劃需經(jīng)國會審查批準(zhǔn)，還要經(jīng)過由國家計劃委員會、財政部、中央銀行等中央政府主要部門負責(zé)人和各邦首席部長組成的國家發(fā)展委員會的批準(zhǔn)。每個五年規(guī)劃文件都要規(guī)定計劃期內(nèi)國家實現(xiàn)的社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、各主要社會經(jīng)濟部門應(yīng)達到的社會經(jīng)濟指標(biāo)，以及計劃期間的投資總額和公私部門、各政府部門、各地方政府的投資額。在印度中央政府，計劃執(zhí)行部專門處理經(jīng)濟計劃執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，保證社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟增長指標(biāo)的實現(xiàn)。

“國家計劃委員會”改革成為“國家轉(zhuǎn)型委員會”。2015年1月，印度政府根據(jù)改革議程建立“國家轉(zhuǎn)型委員會”取代1950年建立的“國家計劃委員會”。國家轉(zhuǎn)型委員會的定位是“政府首要智囊機構(gòu)”，為印度政府提供長期性和戰(zhàn)略的政策計劃。從強制性的經(jīng)濟計劃制定部門轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略政策咨詢部門，國家轉(zhuǎn)型委員會邁出了市場化改革的重大步伐，但改革的成效還有待進一步觀察。

4.3 印度經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的利弊

強大的經(jīng)濟計劃十分利于政策的貫徹。印度的宏觀經(jīng)濟政策集中體現(xiàn)在一攬子的經(jīng)濟計劃中。在經(jīng)濟計劃的準(zhǔn)繩下，政策的落實和部門的協(xié)調(diào)得以有效進行。采用國家計劃對經(jīng)濟進行有效的干預(yù)，也成為印度宏觀經(jīng)濟管理的重要特點。

但是經(jīng)濟計劃過于僵化。經(jīng)過反復(fù)推敲和廣泛協(xié)商的經(jīng)濟計劃，一經(jīng)出臺，就需要不折不扣地實施。但一旦遭遇國際經(jīng)濟政治形勢的突變或者國內(nèi)經(jīng)濟問題的爆發(fā)，五年經(jīng)濟計劃很少有調(diào)整和回旋的余地，從而不利于有效應(yīng)對內(nèi)外部沖擊。

5 中國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的問題及國際經(jīng)驗的啟示

5.1 中國經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制的問題和挑戰(zhàn)

部門政策協(xié)調(diào)存在一定障礙，政策配套性不足。盡管存在部級至處級的各部門非正式政策協(xié)調(diào)機制，但部門利益和固有的體制機制約束導(dǎo)致了這些協(xié)調(diào)會議難以真正形成有效的協(xié)調(diào)。重大經(jīng)濟問題和政策存在特設(shè)辦公室進行協(xié)調(diào)，但重大戰(zhàn)略的覆蓋面有限，大量經(jīng)濟政策處于協(xié)調(diào)困難的局面。部門之間也嘗試進行一次性協(xié)調(diào)，但經(jīng)濟問題的周期性和反復(fù)性使得一次性協(xié)調(diào)往往難以滿足現(xiàn)實情況的需要，而組織多次協(xié)調(diào)的部門協(xié)商成本則過高。部門印發(fā)的文件很難要求財政和金融支持，政策配套性還存在一定不足。聯(lián)合印發(fā)的文件也由于受到各部門既有法規(guī)的約束，而無法最大限度地得到落實實施。

部門政策在地方層面難以協(xié)調(diào)落實。產(chǎn)業(yè)、就業(yè)激勵政策需要財政金融性配套，但這受到地方政府部門的制約。部門的政策在地方層面往往存在較大的溝通不暢，很難通過跨系統(tǒng)去引發(fā)，導(dǎo)致理應(yīng)配合的部門沒有起到配套作用。而聯(lián)合引發(fā)的文件推行力度就大打折扣，牽頭部門往往較易落實，而配合部門則很難配合落實。

短中長期政策系統(tǒng)銜接性較弱，政策缺乏退出機制。長期規(guī)劃與短中期宏觀調(diào)控，區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力布局政策缺乏有機銜接。除了發(fā)展規(guī)劃以外，財政政策和貨幣政策缺乏明確的期限性，導(dǎo)致短中期調(diào)控工具的混用。與此同時，財政政策缺乏退出完善的機制，短期激勵和長期結(jié)構(gòu)政策缺乏明確的界定。

經(jīng)濟政策的市場預(yù)期引導(dǎo)作用不夠理想。經(jīng)濟政策類型過于繁多，發(fā)布頻繁，執(zhí)行部門過于分散，各部門之間的政策缺乏系統(tǒng)全面的信息披露平臺，使得市場需要主動收集和整理各類經(jīng)濟政策信息，從而導(dǎo)致市場產(chǎn)生政策“繁多而變化快”的感覺。經(jīng)濟政策的預(yù)期引導(dǎo)不足，極大地影響了經(jīng)濟政策實施的有效性。

多部門政策集中實施具有順周期效果，不利于經(jīng)濟金融穩(wěn)定。多部門對某一經(jīng)濟問題實施的激勵或者抑制政策，往往容易導(dǎo)致用力過猛，引發(fā)順周期效果。這一現(xiàn)象在金融領(lǐng)域尤其嚴(yán)重。宏觀調(diào)控應(yīng)具有逆周期調(diào)節(jié)效果，應(yīng)盡量部門競爭式行政監(jiān)管導(dǎo)致的順周期效果。

5.2 完善中國經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制的政策建議

建立健全經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)組織機制。在國務(wù)院內(nèi)部設(shè)立經(jīng)濟政策委員會，協(xié)商辦理涉及國務(wù)院多個部門職責(zé)的事項，由重要經(jīng)濟部門負責(zé)人組成，各成員單位按照共同商定的工作制度，定期舉行會議。建立經(jīng)濟政策制定部門首長定期會晤機制?；诋?dāng)前的部長聯(lián)席會議制度，建立我國政策制定部門首長定期會晤機制，為部門首長提供平臺就各方政策協(xié)調(diào)問題進行深入交流。建立經(jīng)濟政策委員會機制。在經(jīng)濟政策制定部門內(nèi)部，仿照央行內(nèi)部貨幣政策委員會組織模式設(shè)立供決策服務(wù)的政策委員會。各委員會除了本領(lǐng)域?qū)＜覅⒓油?，還需其他部門有關(guān)負責(zé)人、其他領(lǐng)域有關(guān)專家參加。

完善一整套經(jīng)濟政策循環(huán)體系，建立政策退出機制。建立健全經(jīng)濟形勢協(xié)同分析研判機制，加強對國際經(jīng)濟金融形勢和國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域的監(jiān)測分析能力建設(shè)，健全監(jiān)測預(yù)測預(yù)警體系。完善經(jīng)濟政策決策過程的機制化、規(guī)范化、程序化，落實目標(biāo)責(zé)任、強化督查問責(zé)。根據(jù)經(jīng)濟政策的期限特點，有針對性地制定明確的退出機制，引導(dǎo)市場預(yù)期。

重點加強各類經(jīng)濟政策工具之間的協(xié)調(diào)。加強國家規(guī)劃以外的各類規(guī)劃與財政政策工具，貨幣政策工具之間的協(xié)調(diào)。加強多個部門、多種政策對戰(zhàn)略、規(guī)劃中的重大政策、重大改革、重大項目的支持力度。完善國債吞吐等財政金融交叉領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)則和操作機制。創(chuàng)新財政政策對產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、民生、安全等政策的支持保障方式。處理好經(jīng)濟穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的平衡協(xié)調(diào)，優(yōu)化貨幣政策目標(biāo)體系，處理好兼顧經(jīng)濟增長等多目標(biāo)與價格穩(wěn)定目標(biāo)的關(guān)系，關(guān)注更廣意義的整體價格水平穩(wěn)定。

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