經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局下的旅游改革道路

曾博偉 程金燕

改革開放前20年，盡管中國(guó)外貿(mào)依存度逐年遞增，但外需對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體影響不算太大;改革開放后20多年，伴隨中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)更緊密地連接在一起。此后，大致每隔10年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就受到一次大的外需變化沖擊，國(guó)家往往會(huì)因此調(diào)整決策，提出擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略來應(yīng)對(duì)沖擊?；谥袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的變化，旅游業(yè)也因在擴(kuò)大內(nèi)需、特別是擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求方面的獨(dú)特作用，受到各級(jí)黨委政府的高度重視。

一、擴(kuò)大內(nèi)需導(dǎo)向下旅游改革的歷程

自20世紀(jì)末以來，每到擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，國(guó)家層面往往會(huì)啟動(dòng)一些旅游改革的重大舉措，通過釋放旅游需求潛力和激發(fā)旅游供給活力來擴(kuò)大旅游消費(fèi)。1998年亞洲金融危機(jī)，當(dāng)年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、開拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本立足點(diǎn)和長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針?！甭糜螛I(yè)也因此和信息產(chǎn)業(yè)、房產(chǎn)業(yè)一起被列為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。而后在需求端，國(guó)家改革假日制度，從1999年國(guó)慶節(jié)開始實(shí)施“黃金周”，極大地調(diào)動(dòng)了中國(guó)居民的旅游熱情，促進(jìn)了消費(fèi)增長(zhǎng)。2001年4月，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》，提出“要把發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游放到重要位置，增加適應(yīng)國(guó)內(nèi)旅游需求的產(chǎn)品和服務(wù)供給?！辈⒁蟆吧罨糜喂芾眢w制和旅游企業(yè)改革……加強(qiáng)政府的組織協(xié)調(diào)……積極培育多元化的旅游市場(chǎng)主體……建立健全有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)活力?！痹诠┙o端，通過旅游改革，也迅速形成了一批符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的市場(chǎng)主體。這一階段發(fā)動(dòng)的旅游改革也因此奠定了國(guó)內(nèi)旅游業(yè)在中國(guó)旅游業(yè)中的主導(dǎo)地位和在擴(kuò)大內(nèi)需中的戰(zhàn)略地位。

2008年，受國(guó)際金融危機(jī)的影響，12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，“把擴(kuò)大內(nèi)需作為保增長(zhǎng)的根本途徑。真正把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本立足點(diǎn)放在擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求上，利用這次國(guó)際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)機(jī)，加快形成主要依靠?jī)?nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的格局。”2009年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，明確提出“以國(guó)內(nèi)旅游為重點(diǎn)”，并提出“把旅游業(yè)培育成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的發(fā)展目標(biāo)。在需求側(cè)提出的主要改革任務(wù)是“制定國(guó)民旅游休閑綱要，設(shè)立‘中國(guó)旅游日”，進(jìn)一步推動(dòng)了旅游消費(fèi)需求的常態(tài)化。在供給側(cè)，則提出了“支持各類企業(yè)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制兼并重組……按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力的要求，創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)旅游管理體制改革……支持各地開展旅游綜合改革和專項(xiàng)改革試點(diǎn)”的任務(wù)。這些改革舉措在推動(dòng)旅游供給主體多元化的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展旅游業(yè)的積極性，以旅游目的地為主體的發(fā)展格局得以形成，伴隨地方旅游公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的明顯改善，散客旅游得以快速增長(zhǎng)。

2018年，再次暴發(fā)全球金融危機(jī)，當(dāng)年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則再次強(qiáng)調(diào)，“促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)?！倍殡S經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆風(fēng)，加之2020年新冠疫情的沖擊，主要通過國(guó)內(nèi)需求來促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略被進(jìn)一步強(qiáng)化。2020年4月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略”，并明確提出“構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。2020年10月召開的中共十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步要求“要以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，高質(zhì)量供給引領(lǐng)和創(chuàng)造新需求”。為發(fā)揮旅游業(yè)在擴(kuò)大內(nèi)需中的“主力軍”作用，2019年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)文化和旅游消費(fèi)潛力的意見》;與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門也出臺(tái)了多個(gè)有利于旅游消費(fèi)增長(zhǎng)的政策文件，試圖開啟新一輪旅游改革。值得注意的是，經(jīng)過多年發(fā)展，僅靠倡導(dǎo)性的政策已經(jīng)很難激活旅游消費(fèi)。要讓旅游業(yè)成為經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局下的新動(dòng)能，我國(guó)旅游業(yè)迫切需要背水一戰(zhàn)，全面深化旅游改革。

二、經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局下旅游改革存在的主要? ?問題

經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局下，中國(guó)既存在上萬億出境旅游消費(fèi)回流（據(jù)國(guó)家外匯管理局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年出境旅行支出達(dá)到17 553億元）和旅游消費(fèi)升級(jí)帶來的增長(zhǎng)機(jī)遇，也面臨因?yàn)楦母锊坏轿欢率孤糜蜗M(fèi)萎縮的風(fēng)險(xiǎn)。大體而言，當(dāng)前旅游改革的問題主要有：

一是需求激發(fā)上，存在消費(fèi)優(yōu)先還是生產(chǎn)優(yōu)先認(rèn)識(shí)之間的矛盾。由于增加公民休息時(shí)間會(huì)提高企業(yè)的人力成本，這使得決策層和人力資源管理部門在推動(dòng)帶薪休假這類有利于增加公民出游時(shí)間的制度時(shí)并不堅(jiān)決;此外，政府更傾向給能帶來直接稅收的生產(chǎn)端進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，在用財(cái)政資金激發(fā)旅游消費(fèi)方面的投入意愿不足。

二是供給保障上，存在旅游生產(chǎn)要素市場(chǎng)化和相關(guān)管理制度僵化之間的矛盾。盡管旅游主體市場(chǎng)化方面還存在一定的改革空間，但土地、資金、人才等生產(chǎn)要素領(lǐng)域的制度限制較多，這也是阻礙旅游供給增加和優(yōu)化的主要“瓶頸”。

三是改革推進(jìn)上，存在旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和旅游改革授權(quán)不足之間的矛盾。制約旅游消費(fèi)增長(zhǎng)的障礙大都不在旅游行政主管部門。過去旅游行政主管部門試圖通過旅游綜合改革城市、旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)、全域旅游示范區(qū)等工作為載體，支持和鼓勵(lì)地方在旅游改革方面進(jìn)行探索。但因地方在旅游改革中需要突破的障礙大都屬于中央層面各部門的事權(quán)，這使得旅游改革成效不佳。另外，盡管相關(guān)部門近年來也陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》（2012年）、《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（2015年），但由于缺少更高層面的統(tǒng)籌推進(jìn)，導(dǎo)致改革難有大的突破。

三、經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局下旅游改革的方向

經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局下，一方面，可以借鑒日本制定《觀光立國(guó)推進(jìn)基本計(jì)劃》的做法，把旅游業(yè)作為國(guó)家戰(zhàn)略基點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)家層面統(tǒng)籌推進(jìn)旅游改革;另一方面，由于旅游業(yè)具有綜合性強(qiáng)、涉及面寬的特性，可以把旅游業(yè)作為促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的重要突破口，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的改革。具體可以考慮以下改革方向。

一是深化改革公民休息制度。黨的十九屆五中全會(huì)提出“十四五”時(shí)期要“以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的”。通過改革，穩(wěn)步增加公民休息時(shí)間本身就是人民美好生活的重要組成部分，不能因固守生產(chǎn)優(yōu)先的觀念給更靈活的休假制度安排設(shè)限。未來需要在國(guó)家層面完善周末2.5天彈性作息制度，以便釋放周末過夜兩日游的巨大潛力;需要在保持節(jié)假日總量穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，優(yōu)化組合元旦、清明、“五一”、端午、中秋節(jié)假日與前后周末時(shí)間安排，給旅游休閑消費(fèi)提供更多時(shí)間。此外，還需要在新一輪國(guó)民休閑綱要制定中，擴(kuò)大帶薪休假制度的受益面，加強(qiáng)帶薪休假執(zhí)行的力度。

二是建立旅游消費(fèi)補(bǔ)貼制度。對(duì)特殊時(shí)期和特殊人群旅游消費(fèi)進(jìn)行政府補(bǔ)貼，是許多國(guó)家的通行做法。比如，法國(guó)有針對(duì)企業(yè)雇員的假日支票制度;西班牙對(duì)弱勢(shì)群體提供有補(bǔ)貼的度假產(chǎn)品;巴西在旅游淡季對(duì)中小學(xué)生實(shí)施免費(fèi)游學(xué);日本為應(yīng)對(duì)新冠疫情對(duì)旅游業(yè)的沖擊，撥款1.35萬億日元實(shí)施“go to travel”計(jì)劃，讓民眾旅游消費(fèi)成本下降了一半。盡管中國(guó)各地零星地實(shí)施過旅游消費(fèi)券政策，但是整體上缺少國(guó)家層面的統(tǒng)籌考慮。2035年，中國(guó)將成為中等發(fā)達(dá)國(guó)家。伴隨中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，可以考慮著手建立系統(tǒng)旅游消費(fèi)補(bǔ)貼制度，通過逐步實(shí)施福利旅游，保障國(guó)民旅游消費(fèi)權(quán)利，促進(jìn)旅游消費(fèi)均等化，帶動(dòng)旅游消費(fèi);同時(shí)，也可以因此減少旅游淡季旺季對(duì)旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)的沖擊，促進(jìn)旅游區(qū)域均衡發(fā)展。

三是建立促進(jìn)旅游創(chuàng)新的制度。旅游業(yè)邊界模糊，旅游消費(fèi)的應(yīng)用場(chǎng)景豐富，這為旅游產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的創(chuàng)新提供廣闊空間。但是由于配套制度不完善，讓大量旅游創(chuàng)新的投資和經(jīng)營(yíng)處于“灰色”狀態(tài)，既造成了無序甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)，也不利于旅游供給的持續(xù)健康增長(zhǎng)。比如，盡管民宿產(chǎn)品眾多，但取得合法手續(xù)的寥寥。許多體驗(yàn)性強(qiáng)、廣受年輕人歡迎的中高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目，都沒有明確的審批部門和審批標(biāo)準(zhǔn)。再比如，21世紀(jì)初探索失敗的分時(shí)度假，在共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管手段大幅改善的情況下能否重新啟動(dòng)也值得考慮。未來需要在旅游創(chuàng)新領(lǐng)域切實(shí)推進(jìn)負(fù)面清單管理制度，法無禁止即可為;同時(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重點(diǎn)突破，抓緊修改完善不適應(yīng)旅游創(chuàng)新的現(xiàn)行政策，為豐富旅游產(chǎn)品和業(yè)態(tài)開辟道路。

四是完善旅游生產(chǎn)要素保障制度。2020年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化體制機(jī)制的意見》，這為改革旅游相關(guān)生產(chǎn)要素制度創(chuàng)造了條件。當(dāng)前，迫切需要深化改革旅游用地制度，全面實(shí)施鄉(xiāng)村旅游“點(diǎn)狀供地”政策;及時(shí)推廣廣西等地在旅游用地改革方面的成功經(jīng)驗(yàn);結(jié)合國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)等制度調(diào)整，完善旅游用地政策，促進(jìn)更多滿足城鎮(zhèn)居民休閑度假需要的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目合法落地。要加大對(duì)旅游企業(yè)金融支持力度，可以考慮設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)振興基金，以財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等政策手段，用于支持旅游企業(yè)，特別是中小旅游企業(yè)發(fā)展。此外，還要改革旅游人才培養(yǎng)制度，解決旅游教育學(xué)用脫節(jié)等問題。

旅游業(yè)是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)發(fā)展不停歇，旅游改革就不應(yīng)該停滯。抓住經(jīng)濟(jì)新發(fā)展格局機(jī)遇，深化旅游改革恰逢其時(shí)、大有可為。

（第一作者系該院教授，第二作者系該院碩士研究生;收稿日期：2020-11-20）

[責(zé)任編輯：吳巧紅;責(zé)任校對(duì)：宋志偉]