新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的治理結(jié)構(gòu)與監(jiān)管原則研究

項(xiàng)賢國，宋 穎，李 晨

（唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000）

英國著名法律思想家哈耶克曾說過，“秩序總是與無序相對的，秩序的建構(gòu)依賴一定的規(guī)范進(jìn)行維系，秩序不是生成的就是建構(gòu)的”[1]。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是在我國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展過程中產(chǎn)生的一種經(jīng)濟(jì)組織，包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等法律形態(tài)，應(yīng)規(guī)范、引導(dǎo)并保護(hù)其健康發(fā)展，這就需要對其進(jìn)行立法，進(jìn)一步從法律視野規(guī)范其治理結(jié)構(gòu)，并探索其有效監(jiān)管原則，進(jìn)而建構(gòu)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有序運(yùn)行的新發(fā)展格局。

1 思量：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之法理基石

1.1 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的理論基礎(chǔ)

股份合作制是我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得以快速發(fā)展的理論基礎(chǔ)，它是我國特定時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，具有獨(dú)特的個性和切合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特質(zhì)。股份合作制糅合了股份與合作兩種理論，它既不是單純的股份也不是單純的合作，其本質(zhì)是將勞動聯(lián)合和資本聯(lián)合有機(jī)的統(tǒng)一起來，勞動聯(lián)合反映了合作的理論，資本聯(lián)合則體現(xiàn)了股份的理論。

一般認(rèn)為，股份合作制的理論基礎(chǔ)是美國學(xué)者路易斯·凱爾索主張的“二元經(jīng)濟(jì)學(xué)”。該理論主張，每一個人在經(jīng)濟(jì)活動中可以通過勞動和資本兩種方式來獲得收益，勞動報酬與資本收益是每個人獲得收益的不同途徑。據(jù)此，路易斯·凱爾索認(rèn)為勞動者同時能夠獲得勞動收入和資本收入的制度才是一個理性的制度。股份合作制中既包含股份制的特征又囊括了合作制的本質(zhì)，股東與職工身份出現(xiàn)了重疊，二者密不可分，股東既是投資者又是勞動者，企業(yè)經(jīng)營的好壞直接關(guān)涉股東的根本利益，因此，股東的主人翁地位將更加顯性。

從二十世紀(jì)八十年代農(nóng)村地區(qū)開始的股份合作制實(shí)踐，到二十世紀(jì)九十年代的股份合作制企業(yè)，股份合作制在短時間內(nèi)，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中得到了迅速發(fā)展，凸顯了股份合作的優(yōu)勢。但到了二十一世紀(jì)，隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，股份合作企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)型為股份制企業(yè)，股份合作制的弊端逐漸顯現(xiàn)，其治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制存在突出問題。

1.2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的立法基礎(chǔ)

1.2.1 現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

改革開放三十多年來，在全國農(nóng)村產(chǎn)生了一些具有典型特征的農(nóng)村合作股份組織。以天津推行的土地股份合作社為例闡釋新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。天津市從2013年開始探索建立土地股份合作社，率先在靜?？h、寶坻區(qū)開展試點(diǎn)工作。所謂土地股份合作社，是把農(nóng)村居民的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，委托合作社統(tǒng)一經(jīng)營，讓農(nóng)村居民當(dāng)起了股東，造就了一批享有各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼金、薪金、底金、股金的“新四金”農(nóng)村居民。它實(shí)際上利用了現(xiàn)代企業(yè)制度理論，在農(nóng)村地區(qū)建立一個“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的企業(yè)組織形式，以改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，從而建立一種新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式。實(shí)踐表明，天津推行的土地股份合作社制度對推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、提高土地生產(chǎn)率、增加農(nóng)村居民收入產(chǎn)生很大的推進(jìn)作用。

1.2.2 歷史淵源

從歷史的角度考察，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)生有其歷史淵源。20世紀(jì)50年代，農(nóng)村初級社是股份合作制的制度淵源，當(dāng)時我國農(nóng)村興起了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，其中的初級社含有某些股份合作的因素。20世紀(jì)70年代末，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為改革開放后我國農(nóng)村地區(qū)普遍采取的集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營方式，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會所有變革的重要基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包中土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離為農(nóng)村生產(chǎn)力要素的流動提供了可能，并成為農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步組合的必要因素。而傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要求分離，分離又需要重組，這促成了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)生。

1.2.3 制度基礎(chǔ)

發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是新時代下改革傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)在需求。傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織曾經(jīng)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，然而，由于產(chǎn)權(quán)模糊、機(jī)制僵化，導(dǎo)致集體企業(yè)缺乏生產(chǎn)和經(jīng)營的自主權(quán)，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的弊端暴露無遺。為了改革集體企業(yè)，曾嘗試運(yùn)用承包經(jīng)營方式，但這并未能從根本上解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清問題。而通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體清產(chǎn)核資、折股到人、按股分紅，較好地解決了集體企業(yè)的種種弊端，成為集體企業(yè)改革的應(yīng)然選擇。同時，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有國家政策和法律文件的支撐。自1985年中央1號文件首次在正式文件中提出了“股份式合作”后，1994年原勞動部出臺了 《勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)行股份合作制規(guī)定》，1997年原國家體改委作出了 《關(guān)于發(fā)展城市股份合作制企業(yè)的指導(dǎo)意見》。黨的十九大、十九屆三中、四中全會均提出推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)改革，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的要求。

2 管窺：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之治理結(jié)構(gòu)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是在我國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中誕生的一種新型經(jīng)營組織，它既發(fā)揮了合作經(jīng)濟(jì)的長處,又吸收了股份制的優(yōu)點(diǎn)。然而在農(nóng)村，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的諸多不規(guī)范問題嚴(yán)重阻礙了其健康發(fā)展。規(guī)范股份合作制最重要、最有效的途徑就是把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的運(yùn)行納入法治軌道，明確其治理結(jié)構(gòu)，對其組織和活動中的各種關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)的法律調(diào)整。[2]

2.1 專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場的治理結(jié)構(gòu)

專業(yè)大戶是以家庭為單位，通過轉(zhuǎn)讓方式承包村內(nèi)其他農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。而家庭農(nóng)場是在農(nóng)村承包經(jīng)營戶和專業(yè)大戶的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大規(guī)模，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的一種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場一般都是以家庭為單元開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要由家庭成員參與勞動，特定時期雇傭其他勞動者提供勞務(wù)、參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的民事主體，它們大多數(shù)是農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個體工商戶、個人獨(dú)資企業(yè)或合伙企業(yè)等非法人組織。它們的治理結(jié)構(gòu)一般比較簡單，由所有者本人決定具體經(jīng)營事務(wù)，不設(shè)定專門的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2.2 農(nóng)民專業(yè)合作社的治理結(jié)構(gòu)

根據(jù) 《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》第2條的規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社，是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”[3]。成員大會、理事會和監(jiān)事會一起構(gòu)成了農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。

成員大會作為農(nóng)民專業(yè)合作社的權(quán)力機(jī)構(gòu)，決定農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營發(fā)展的重大事項(xiàng)。農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)行按人頭投票為原則，每個成員各享有一票基本表決權(quán)，以體現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社的成員性，但對于符合特定條件的成員賦予其附加表決權(quán)，以激勵其參與農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營管理活動，更加體現(xiàn)公平性。

設(shè)理事長一人，對外代表農(nóng)民專業(yè)合作社，成員人數(shù)較多時也可以設(shè)立理事會?？梢栽O(shè)執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會。監(jiān)事的人選不能與理事、經(jīng)理和財務(wù)會計(jì)人員相同。同時，依據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會的表決，經(jīng)理、財務(wù)會計(jì)人員和其他工作人員實(shí)行聘任制，經(jīng)理由理事會或理事長依職權(quán)聘任，其他工作人員由經(jīng)理根據(jù)職權(quán)聘任。

雖現(xiàn)行立法關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定較為完善，但在實(shí)踐中存在執(zhí)行不到位的問題，即實(shí)踐中按照農(nóng)民專業(yè)合作社法的規(guī)定建立健全治理結(jié)構(gòu)的情形較少。很多農(nóng)民專業(yè)合作社即使在設(shè)立時建立了現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，但這種治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，沒有按照法律賦予的職責(zé)運(yùn)行，導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社由少數(shù)人控制，治理結(jié)構(gòu)失靈，這并不利于農(nóng)民專業(yè)合作社的長期、持續(xù)和健康發(fā)展。

2.3 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)是根據(jù)企業(yè)法規(guī)定成立的以從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營為主要范圍的一種法人企業(yè)組織，它的治理結(jié)構(gòu)包括股東大會、理事會和監(jiān)事會。應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的經(jīng)營特點(diǎn)以立法的形式明確規(guī)定其治理結(jié)構(gòu)，并在實(shí)踐中貫徹實(shí)施。

股東大會是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)經(jīng)營事項(xiàng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定其經(jīng)營發(fā)展中的重要事項(xiàng)[4]，不對外代表其從事某些事務(wù)，它只負(fù)責(zé)做出決議，由理事會執(zhí)行股東大會通過的決議，并由監(jiān)事會對理事會的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督。同時，對于股東人數(shù)較多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，可以設(shè)立股東代表大會，由全體股東選舉的代表組成，它根據(jù)股東大會授權(quán)來行使企業(yè)經(jīng)營事務(wù)的表決權(quán)。

理事會負(fù)責(zé)執(zhí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)股東大會或股東代表大會表決通過后的具體決策，與《公司法》中規(guī)定的董事會相近，屬于決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營重要事務(wù)的決策。理事會候選人應(yīng)由全體股東通過召開股東會或股東代表大會的形式選舉產(chǎn)生。同時，可以適用公司法有關(guān)規(guī)定，賦予理事會聘請經(jīng)理的職權(quán)，由經(jīng)理執(zhí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的日常經(jīng)營事務(wù)。

監(jiān)事會是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)日常運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模不同，可以選擇設(shè)1名執(zhí)行監(jiān)事或設(shè)立監(jiān)事會。為維護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)成員的利益，監(jiān)事會的成員由該企業(yè)成員或職工擔(dān)任。監(jiān)事會由全體股東通過召開股東大會或股東代表大會的形式選舉產(chǎn)生。監(jiān)事實(shí)行任期制，任期一般為3至5年，具體期限由股東大會或股東代表大會決議決定。借鑒我國公司法的有關(guān)規(guī)定，為保證執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)事不得由理事、經(jīng)理或財務(wù)會計(jì)人員兼任。

3 篤定：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之有效監(jiān)管原則

3.1 經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離原則

該原則要求經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分開，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有特定的經(jīng)營權(quán)，土地等集體資產(chǎn)歸屬集體所有。堅(jiān)持該原則，要求新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成員只是以出資人的身份履行職責(zé)，監(jiān)督新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營，行使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體賦予的相關(guān)股東權(quán)利，不得任意干預(yù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的日常經(jīng)營活動。也就是說，堅(jiān)持該原則，必須要最大程度上保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營自主權(quán)，較少地限制新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)，在這個前提下，成員獨(dú)立履行職責(zé)，行使其股東權(quán)利[5]。

堅(jiān)持這一原則，應(yīng)做到以下兩方面：一方面要政企分離，突出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的企業(yè)職能，不賦予其任何行政職能；另一方面要管理科學(xué)高效，更多地運(yùn)用資本手段調(diào)控新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。也就是說，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要去行政化，不能過多地運(yùn)用行政手段干涉新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的正常經(jīng)營，應(yīng)根據(jù)企業(yè)組織的基本原理，依據(jù)企業(yè)法律規(guī)范建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的治理結(jié)構(gòu)，按照資本與資產(chǎn)、股權(quán)與股份之間的關(guān)系科學(xué)管理新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營活動。

3.2 權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

該原則要求權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一。由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同于一般的股份企業(yè)或合作企業(yè)，它利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動,并將原土地使用權(quán)人吸納為股東，而土地所有權(quán)不變，仍歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此實(shí)際上形成三方關(guān)系，在三方之間形成多重代理法律關(guān)系。在這個多鏈條委托代理關(guān)系中,應(yīng)保證三方的權(quán)利和義務(wù)對等，防止任何一方出現(xiàn)權(quán)利過多或義務(wù)過重的現(xiàn)象，從而避免產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)失衡的結(jié)果。

在堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的同時還要遵循產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任獨(dú)立原則。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)理論，一個科學(xué)高效的企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬必須要清晰，企業(yè)財產(chǎn)的歸屬與股東的財產(chǎn)之間必須要完全分離，企業(yè)具有自己獨(dú)立的財產(chǎn)，只有這樣企業(yè)才能對外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，這樣的企業(yè)才能高效運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛化的情況下,農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸誰尚不清晰，缺乏獨(dú)立的責(zé)任能力，市場主體地位不獨(dú)立，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體財產(chǎn)與集體財產(chǎn)往往混合在一起，這種局面使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營效率很低，大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體營少虧多，因此必須要對其進(jìn)行改制，以使其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，從而構(gòu)建一個權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、責(zé)任獨(dú)立的企業(yè)監(jiān)督機(jī)制。

3.3 多要素同時監(jiān)管原則

該原則是指對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資產(chǎn)、人、事同時監(jiān)管，形成監(jiān)管鏈條。對資產(chǎn)的監(jiān)管主要體現(xiàn)在企業(yè)資產(chǎn)歸屬、利潤分配、資產(chǎn)的處分、企業(yè)財務(wù)會計(jì)報表等方面的監(jiān)督管理；對“人”的監(jiān)管主要體現(xiàn)在對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體高管的監(jiān)管，具體而言包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體高管的選聘、考核、獎懲和高管的持續(xù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)等方面；對“事”的監(jiān)管體現(xiàn)在對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體重大事項(xiàng)的監(jiān)督與管理。資產(chǎn)、人和事三要素同時監(jiān)管，既相互區(qū)別又緊密聯(lián)系，堅(jiān)持三要素同時監(jiān)管原則，有利于保證新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資產(chǎn)價值的長期穩(wěn)定性，進(jìn)而維護(hù)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

綜上，在習(xí)近平中國特色社會主義依法治國和新發(fā)展思想指引下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)遵循立法先行，在法治軌道上健康持續(xù)發(fā)展，在全面提升鄉(xiāng)村治理能力和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化上砥礪前行，終將迎來新發(fā)展的美好格局，進(jìn)而成為推動三農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中流砥柱。