國家治理現(xiàn)代化視域下社會主義核心價值觀融入立法的檢視與完善

楊清望， 黃 鑫

(中南大學 法學院， 湖南 長沙 410012)

近年來，學術界對社會主義核心價值觀入法入規(guī)的目標、方式、影響等內容進行了廣泛探討，但是將其與國家治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來加以研究的相對較少。這一方面使得核心價值觀入法入規(guī)缺乏國家治理現(xiàn)代化的目標導引，另一方面也使得立法難以有效表達核心價值觀的要求，使得國家治理現(xiàn)代化缺乏有力的制度保障。有鑒于此，本文主要回答以下四個問題：第一，社會主義核心價值觀融入立法與國家治理現(xiàn)代化的關聯(lián)何在；第二，既有社會主義核心價值觀融入立法的基本模式是什么；第三，社會主義核心價值觀融入立法存在哪些掣肘因素及其產(chǎn)生原因；第四，如何促進社會主義核心價值觀進一步有效融入立法。通過對上述問題的系統(tǒng)回答，我們嘗試為社會主義核心價值觀入法入規(guī)提供理論支撐，進而推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、社會主義核心價值觀融入立法與國家治理現(xiàn)代化的內在契合

國家治理現(xiàn)代化需要價值支撐和制度支持。而社會主義核心價值觀融入立法就是通過將社會主義核心價值觀轉化為法律法規(guī)，實現(xiàn)道德感召力和法律約束力的結合，促進國家治理的良法善治。

(一)國家治理現(xiàn)代化需要社會主義核心價值觀的支撐

國家治理現(xiàn)代化的重要表征在于實現(xiàn)良法善治，這需要以社會主義核心價值觀為檢驗標準。第一，法律是否為“良法”需要以社會主義核心價值觀為判斷標準?！皣抑卫硎遣皇橇挤ㄖ?，關鍵看國家治理制度體系貫通什么樣的價值觀和價值標準?！盵1]社會主義核心價值觀以中國特色社會主義理論為基礎，內含著全球化、信息化和多元化時代背景下的價值依歸，因此可以成為良法的判斷標準。而且，法律作為國家治理最重要的手段，其本身必須反映和表達社會主義核心價值觀的要求。“一個國家的治理現(xiàn)代化缺失了核心價值觀的導航，必定偏離國家的價值目標，悖逆社會的價值取向，違背個人的價值準則?！盵2]第二，治理是否為“善治”也需要以社會主義核心價值觀為判斷標準。善治要求凝結最廣泛的社會共識，發(fā)揮制度優(yōu)勢，提高治理效能。社會主義核心價值觀包括國家、社會、公民三個層面的價值目標，本身就是最廣泛社會共識的反映。而且，將社會主義核心價值觀轉化為法律法規(guī)，一方面可以將道德和價值共識固化為法律制度，為共識性價值目標的實現(xiàn)提供有效的制度支撐；另一方面可以增強民族凝聚力，提升共同體意識，將特有的制度優(yōu)勢轉化為強大的治理效能。

(二)社會主義核心價值觀法律化符合國家治理現(xiàn)代化的要求

國家治理現(xiàn)代化要求系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理、依法治理。第一，系統(tǒng)治理要求各治理要素的兼容和統(tǒng)一。其中關鍵是要處理好公民、政府、市場三個要素之間的相互關系，實現(xiàn)權利保障、治理現(xiàn)代化、市場整合的有機結合。社會主義核心價值觀三個維度的內容也就是這三種要素的科學反映，從而可以成為系統(tǒng)治理的統(tǒng)合性力量。第二，綜合治理要求不同手段的補缺和配合?！皣液蜕鐣卫硇枰珊偷赖鹿餐l(fā)揮作用，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”[3]將社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)，不但劃定了法律、政策和道德的作用邊界，而且也使其作為不同的治理資源相互補缺和相互配合。第三，源頭治理本質上要求“定分止爭”。法律和社會主義核心價值觀的融合，能構建一個“情、理、法”相協(xié)調的規(guī)范系統(tǒng)，為權利義務的分配、權力責任的劃定提供更為科學的法律依據(jù)。第四，依法治理是治理現(xiàn)代化的保障。“國家治理體系是一個宏大的政治體系，在一定意義上也是一個宏大的法治體系?！盵4]國家治理現(xiàn)代化要求建立健全的制度體系，立法發(fā)揮著引領和推動作用。所以，社會主義核心價值觀融入立法既是改進立法工作的基本要求，也是推動國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

二、社會主義核心價值觀融入立法的基本模式及其困難

社會主義核心價值觀融入立法的模式?jīng)Q定著它調整社會關系的途徑以及規(guī)范公民行為的效力。法律法規(guī)要更好地體現(xiàn)國家、社會和公民的價值目標、價值取向、價值準則，“目標”“取向”“準則”的不同表述表明了社會主義核心價值觀融入立法的三種不同模式。

(一)融入法的目的條款

法的目的條款是社會主義核心價值觀融入立法的主要載體。當前，立法者主要是運用這一載體推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)。“立法目的條款是整個法律文本的價值目標，其他部分都是為實現(xiàn)立法目的而設置的?！盵5]它具有高度抽象性，并蘊含著立法者的價值追求，社會主義核心價值觀的三個不同層面皆可通過立法目的條款予以體現(xiàn)。

社會主義核心價值觀融入立法目的條款主要以三種方式呈現(xiàn)：第一，在目的條款之中明確載入社會主義核心價值觀這一概念。我國《民法典》《公共文化服務保障法》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》等第一條就規(guī)定有“弘揚社會主義核心價值觀”的內容。第二，在目的條款之中載入社會主義核心價值觀的一個或幾個具體價值觀。我國《教育法》第一條就規(guī)定“為了促進社會主義物質文明和精神文明建設”的目的；《上海市社會信用條例》第一條有“為了提高社會信用水平、增強誠信意識”的規(guī)定。第三，在目的條款中沒有載入社會主義核心價值觀或者其基本內容的明確術語，但是條文明顯體現(xiàn)了社會主義核心價值觀的價值要求?！渡虾Ｊ芯幼∽C積分管理辦法》第一條目的條款即蘊涵著平等、和諧的價值觀(1)《上海市居住證積分管理辦法》第一條規(guī)定，為了保障境內來滬人員的合法權益，規(guī)范人口服務和管理，提高政府服務水平，促進本市經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展，根據(jù)《上海市居住證管理辦法》，制定本辦法。。這三種方式并不互相排斥，它們有可能在目的條款中同時交叉重疊出現(xiàn)。例如，《英雄烈士保護法》《國歌法》《南京市國家公祭保障條例》第一條，既有培育和踐行社會主義核心價值觀的規(guī)定，也有傳承和弘揚愛國主義精神的內容。

但是，目前很多立法并沒有認識到目的條款如何體現(xiàn)社會主義核心價值觀的要求，體現(xiàn)為不能甄別法律法規(guī)調整對象與調整目的的關系，所以既難以為后續(xù)立法活動提供價值指引，同時又難以有效指導執(zhí)法和司法。

(二)融入法的基本原則條款

法的基本原則條款是表達和反映社會主義核心價值觀的重要載體?！叭魏我徊糠芍饕欠ǖ囊?guī)則所組成的有機統(tǒng)一的體系，這些法的規(guī)則體系必須統(tǒng)一于法的原則之下?！盵6]相較于具體的法律規(guī)則，基本原則更能體現(xiàn)一般的價值準則，融入基本原則的社會主義核心價值觀決定著整部法律的價值取向。

當前，社會主義核心價值觀已經(jīng)融入不少法律的基本原則條款中?！睹穹ǖ洹返谒臈l的平等原則、第七條的誠信原則，確立了民事主體在民事活動中的平等性和遵循誠信原則的必要性，為其他規(guī)則的設立提供了基礎性原理，這兩條原則性條款就表達了社會主義核心價值觀的平等價值觀和誠信價值觀?！睹穹ǖ洹返诰艞l的綠色原則條款，雖然沒有對應社會主義核心價值觀或其基本內容的明確術語，但這一原則蘊含著人與自然和諧相處的思想，詮釋了生態(tài)文明的理念，融入了文明、和諧的社會主義核心價值觀。總之，社會主義核心價值觀融入法的基本原則條款，可以將自身的道德約束力拓展到公民的法律權利義務中，進而指引和評價公民的行為。

但是，不同的法律原則往往是不同法律部門劃分的學理標準及其部門法體系融貫性的基石，而社會主義核心價值觀何以可能符合法律原則的這兩點要求成為一個難題，這呼喚更高的立法技術來解決。

(三)融入法的規(guī)則條款

相較于法律原則，融入法的規(guī)則條款是社會主義核心價值觀由觀念層面轉向制度層面的必由之路和最佳選擇。

社會主義核心價值觀融入法律規(guī)則主要是融入其行為模式部分和法律后果部分。第一，融入行為模式部分時，目前立法基本做到了評價標準盡量明確，權利義務性內容清晰?！堕L沙市文明行為促進條例》第六至十四條細致地規(guī)定了倡導的文明行為與禁止的不文明行為，具體到了公民日常生活的各個方面，每一條都融入了文明的價值觀，并把這種價值觀轉化成了細致的法律條款。通過具體規(guī)則為公民設立行為的準則，使之具有更強的可操作性。第二，融入法律后果部分時，在把握好法律與核心價值觀界限的同時將前者的剛性與后者的柔性有機結合起來，鼓勵公民自覺遵守法律規(guī)定，踐行核心價值觀?！洞壬品ā返诎耸畻l關于國家給予慈善活動稅收優(yōu)惠的規(guī)定，通過對法律后果部分的合理設計，給予公民獎勵性的法律結果，弘揚了友善的價值觀。全國人大于2017至2019年間制定的《外商投資法》《監(jiān)察法》《民法總則》等三部法律，皆在規(guī)則條款中規(guī)定了社會主義核心價值觀的相關內容，將自由、平等、民主等價值觀轉化為調整公民權利義務的法律規(guī)范。

但是，社會主義核心價值觀本質上屬于道德層面的內容，感化和軟約束是其重要的作用方式，將其轉化為硬性約束的法律規(guī)則就存在一個如何把握“度”的難題。

三、社會主義核心價值觀融入立法的困難之成因

目前，社會主義核心價值觀融入立法取得了顯著成效，但是仍然存在一些深層的困難，其主要成因有以下幾個方面。

(一)社會主義核心價值觀與法律的本質區(qū)別決定了融入難度

社會主義核心價值觀與法律本質上分屬兩種不同的規(guī)范體系，二者在作用機理、體系結構等方面都存在差異，這是社會主義核心價值觀融入立法困難的根本原因。

一是社會主義核心價值觀的作用模式與法律的作用機理相錯位。第一，二者作用范圍不同。社會主義核心價值觀本質上是一種道德規(guī)范。它既關注私人領域的關系，也關注公共領域的行為；它在調整公民外部行為的同時也影響著公民的內心世界。而法律調整的是公民的行為，并不對人們的內心活動加以干涉，保持“私域自治”是法律的美德。第二，兩者作用方式不同。社會主義核心價值觀作用的基本方式是感化和勸導，力促公民自覺承擔道德責任，主動維護他人的合法權益和社會的整體利益。而法律的強制性是法的本質特征，立法就是對有限社會資源的強制分配，也賦予維護公民權利的強制手段。作用機理的不同使得社會主義核心價值觀在融入立法時，難以把握融入的精度、深度和廣度?！昂诵膬r值觀入法，既要引導、激勵、約束，又不能超出高限、強人所難?！盵7]一旦立法在融入較高層次的價值目標之后，制定了公民難以遵守的法律規(guī)定，法律制度勢必難以有效實施，將會損害法律的權威，國家治理的社會效益也會大打折扣。

二是社會主義核心價值觀的指導性與法律的精確性要求相錯位。社會主義核心價值觀在未融入立法之前，更多的是以道德規(guī)范的形式調節(jié)著社會關系。作為一種思想意識體系，社會主義核心價值觀是一種抽象的價值指導，它具有豐富的內涵和巨大的解釋空間。然而，法律內在要求確定性和可操作性。根據(jù)《立法法》第六條的規(guī)定，法律規(guī)范應當明確和具體。社會主義核心價值觀內容的模糊性與法律的確定性要求產(chǎn)生沖突，使得融入社會主義核心價值觀的法律法規(guī)可操作性降低。

(二)現(xiàn)有立法技術能力不足阻礙了融入進程

如何促進社會主義核心價值觀融入立法需要高超的立法技術，其中首先要確定合理的立法選項，其次要協(xié)調整體融入與部分融入的關系。目前，立法尚未很好地解決這兩個問題。

現(xiàn)有立法選項對社會主義核心價值觀融入立法的激勵性存在不足。當前立法(特別是地方立法)選項的重心不在于促進社會主義核心價值觀的法律轉化，甚至有的地方立法選項就沒有對培育和踐行社會主義核心價值觀的考慮。例如，2015年設區(qū)的市獲得三個方面立法權之后，各市對“城鄉(xiāng)建設與管理”的立法熱情高漲，甚至請求全國人大法工委對其作出了擴大解釋的答復，但是對可能集中反映社會主義核心價值觀方面的文化傳統(tǒng)保護相對冷淡得多。這一做法使得高品質的社會主義核心價值觀系統(tǒng)立法得不到保證，各項立法也難以從整體上滿足國家治理現(xiàn)代化的需要，對治理體系的價值指引和制度保障作用也難以顯現(xiàn)。

現(xiàn)有立法技術對社會主義核心價值觀入法入規(guī)的方式協(xié)調能力不足。從性質上看，當前社會主義核心價值觀融入立法主要有兩種方式：第一，理念性融入，即將社會主義核心價值觀作為整體理念寫入法律條文，包括目的條款和原則條款。第二，規(guī)則性融入，即將某一具體的價值觀轉化為法律規(guī)則。立法技術的不足使得在第一種方式下，部分法律文件簡單照搬社會主義核心價值觀，法的評價作用減弱，淪為形式化、口號化的宣示性立法；在第二種方式下，不能科學設置公民權利義務，從而不能有效承接社會主義核心價值觀法律化的要求及其限度?！艾F(xiàn)行一些法律法規(guī)的內容盡管總體上與社會主義核心價值觀相一致，但規(guī)定過于寬泛而不夠具體，闡釋不夠明確和清晰，過于強調法律的客觀性和剛性，忽視了社會主義核心價值觀的導向性。”[8]這一方面會導致立法效果與立法目的相背離，法律的公信力受損；另一方面致使社會主義核心價值觀融入立法的現(xiàn)實需求與實際作用相背離，法律法規(guī)難以發(fā)揮預期效果，并不能為國家治理現(xiàn)代化提供有效的制度支撐。

(三)融入立法限度的把握難度制約了融入效果

社會主義核心價值觀融入立法的限度，必須以公民對于法律規(guī)范的遵守程度和社會主義核心價值觀的接受力度為依據(jù)，單純強調融入極易引發(fā)法律制度的可接受性問題。以2013年廣西省南寧市發(fā)布的《南寧市城市公共汽車客運管理辦法(征求意見稿)》中的“讓座”規(guī)定為例，該辦法要求遇有老、弱、病、殘、孕等特殊乘客，應當主動讓位。這一“讓座”規(guī)定目的在于塑造文明乘車理念，弘揚社會主義核心價值觀，但卻可能引發(fā)更多的問題。例如，地方立法能夠任意增設公民的讓座義務嗎？如何保護其他乘客的利益？其法理依據(jù)何在？總之，雖然社會主義核心價值觀融入立法之后其規(guī)范作用增強，但并不能機械地通過立法作對應規(guī)定，立法過多地介入社會主義核心價值觀的作用范圍，效果可能會適得其反，可能不但會折損社會主義核心價值觀，而且不利于弘揚社會主義核心價值觀，從而從根本上弱化了治理能力。

四、促進社會主義核心價值觀融入立法的建議

推動社會主義核心價值觀融入立法是一項繁重的工作和一個長期的過程。針對當前立法遇到的障礙，結合推進國家治理現(xiàn)代化的客觀需要，提出如下幾點建議。

(一)廓清法律與社會主義核心價值觀的邊界，科學設置權利義務

一是根據(jù)實際需要和法律的可接受性要求，將社會主義核心價值觀轉化為法律規(guī)則的各個構成要素。社會主義核心價值觀融入立法是賦予其法律效力的必要前提。推動社會主義核心價值觀融入立法要考慮社會的實際需要和民眾的承受力，綜合權衡社會主義核心價值觀融入某一法律文件的必要性與可行性，科學評估其法律效果、社會效果和政治效果，從而在法律規(guī)則的構成性上科學選擇設定假定條件、行為模式和法律后果的具體內容。此外，將社會主義核心價值觀融入立法并不是機械地將其基本概念納入法律條款之中即可，而是需要運用法律語言和權利保護精神將核心價值觀加以新的闡釋，甚至通過法律解釋方法明確法律概念，劃定其適用范圍。

二是推動社會主義核心價值觀入法，要牢牢把握保護公民基本權利的主線。倡導社會主義核心價值觀固然重要，但不能顛倒社會主義核心價值觀與法律的主次關系。只有堅持基本權利保護的主線，社會主義核心價值觀在從軟性要求上升為硬性規(guī)范時，才不會破壞法律文明和法治精神，融入立法之中的社會主義核心價值觀，才能在國家治理現(xiàn)代化中有效發(fā)揮價值支撐和制度保障的功能。

三是建立健全司法實踐中法律推理和法律論證的“熔斷機制”。推動核心價值觀入法本質上是從法律的角度確保價值觀的約束力，同時也是防止道德僭越法律的需要?！吧鐣髁x核心價值觀入法不能沖淡、減損、破壞或替代法律，切忌顛倒法律與道德之間的主次關系，必須維護法律的至上地位?！盵9]一旦核心價值觀通過立法融入法律條款之中，價值觀就具有了法律效力和熔斷理由，不能再首先或者單純以原來的價值觀來分析和解決糾紛，必須首先以融入后的法律規(guī)則來處理權利義務主體間的矛盾。

(二)改進現(xiàn)有立法技術，確保社會主義核心價值觀實質融入立法體系

社會主義核心價值觀在轉化為良法的過程中，必須依靠完善的立法技術作為支撐，以此增強法律的可操作性和可接受性。

慎重選擇立法項目，準確把握立法選項。確定立法選項須著重把握好以下四點：第一，根據(jù)現(xiàn)實需求深入分析價值觀立法的必要性，遵循立法的自身規(guī)律，積極借鑒國外價值觀入法的先進經(jīng)驗，選擇契合人民訴求的立法項目，避免重復立法。第二，重視價值觀的引領作用，特別是在市場經(jīng)濟、生態(tài)文明、互聯(lián)網(wǎng)等重點領域的立法項目，在準確把握立法趨勢的基礎上區(qū)別輕重緩急，精選有利于踐行社會主義核心價值觀的立法項目。第三，通過網(wǎng)絡、座談會、報刊等廣泛征集公民的立項建議，支持社會各界深度參與立法，確保上升為硬性規(guī)定的社會主義核心價值觀充分體現(xiàn)社會的廣泛共識。第四，對收集到的立法項目進行反復論證，逐一篩選，嚴格把關立法建議項目，針對重點、難點問題及時立法。第五，合理使用立法資源。地方人大要緊扣社會主義核心價值觀融入法律的趨勢，在立法權限內選擇符合地方實際、具有地方特色、滿足地方可持續(xù)發(fā)展需要的立法項目，注重環(huán)境保護、歷史文化保護方面的立法，防止將獲取經(jīng)濟利益作為立法選項的唯一標準。

設定引導措施，完善融入方式，協(xié)調社會主義核心價值觀理念性融入與規(guī)則性融入的關系。改進融入方式可通過以下四種途徑：第一，結合已有的立法選項，選擇適當?shù)娜谌敕绞?，防止片面追求社會主義核心價值觀融入立法。第二，在將社會主義核心價值觀融入立法時，可以根據(jù)立法需求同時采用兩種融入方式，充分發(fā)揮價值觀的引領作用。理念性融入能提升公民對價值觀立法的認同感，規(guī)則性融入能更為高效地約束特定主體，兩種方式的功能雖然存在差異，但卻并不存在沖突。第三，為了避免上升為法律規(guī)范的社會主義核心價值觀以大量宣言似的口號存在，力求明確相應的法律責任以保障社會主義核心價值觀的規(guī)范效力。即使社會主義核心價值觀融入的是法的目的條款和基本原則條款，也需要盡可能增強其指引作用。第四，推動行政機關和地方政府通過實施性立法，將社會主義核心價值觀轉化為更為具體的實施細則。

(三)科學制定立法策略，把握社會主義核心價值觀融入立法的限度

根據(jù)不同的融入模式科學制定相關策略，是把握社會主義核心價值觀融入立法限度的可靠途徑。第一，區(qū)分立法直接目的和間接目的。在社會主義核心價值觀融入法的目的條款時，根據(jù)立法所要解決的首要問題和立法意圖，合理確定何種價值觀為應當首先獲得滿足的直接目的，何種價值觀可通過間接目的予以詮釋。確立為直接目的的價值觀必須反映該項立法的特殊需求，而確立為間接目的價值觀必須由直接目的引起或與其緊密相關。第二，融入基本原則條款的社會主義核心價值觀不得與文本中的其他原則、規(guī)定發(fā)生沖突。當某些價值觀難以轉化為具有可操作性的法律規(guī)范時，可以通過法律語言的轉化融入基本原則條款。第三，科學使用倡導性規(guī)則。例如立法不宜制定命令公民主動做好人好事的強制性規(guī)則，但可以制定倡導性規(guī)則對公民的善行予以保護和鼓勵，在降低做好人好事成本的基礎上調動公民的積極性?？傊?，應該根據(jù)社會主義核心價值觀融入立法的三種不同模式，合理設置相關策略，適度把握融入限度，提高社會主義核心價值觀融入立法的效能，確保良法善治，由此推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。