我國災(zāi)害救助的挑戰(zhàn)與回應(yīng)
——基于社會組織參與的視角

李 霖

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

我國幅員遼闊，地形地貌類型多樣，地質(zhì)條件復(fù)雜，氣候類型豐富，種種自然條件的疊加成為我國自然災(zāi)害頻發(fā)的前提。縱觀社會發(fā)展的歷史，社會成員總是遭受到各種自然災(zāi)害的侵襲。諸如洪災(zāi)、火災(zāi)、蝗災(zāi)、地震、瘟疫等，無一不對人民生活的安定與社會秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生難以抹去的影響。近年來，我國經(jīng)濟社會保持高速發(fā)展趨勢，人民生活水平顯著提高。但是，需要注意的是，我國的自然災(zāi)害問題并沒有隨著經(jīng)濟社會的進步而減少，反而更趨嚴重。其中，地震災(zāi)害層出不窮，病菌疫潮接連不斷，洪澇干旱時有發(fā)生……中國已然成為遭受自然災(zāi)害危機最為嚴峻的國家之一。數(shù)據(jù)顯示，2017 年全國各類自然災(zāi)害共造成1.4 億人次不同程度受災(zāi)，因災(zāi)害死亡失蹤979 人，緊急轉(zhuǎn)移安置525.3 萬人次，因災(zāi)直接經(jīng)濟損失3 018.7 億元①參見2017 年《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。?？梢姡喟l(fā)的自然災(zāi)害所帶來的直接后果及其連帶效應(yīng)已成為國家安全與社會穩(wěn)定的威脅與阻礙。由于自然災(zāi)害受制于地形、地質(zhì)、氣候、土壤等自然因素，因此不斷發(fā)展的社會與不斷進步的人類只能通過相應(yīng)手段盡量降低其發(fā)生頻率，減輕其帶來的影響，但無法完全杜絕與根除。

盡管不能從根源消除，但是人類的主觀能動性還是為有效抵御自然災(zāi)害的負面影響創(chuàng)造了可能。人類社會的發(fā)展充斥著對自然災(zāi)害的被動接受與主動回應(yīng)，災(zāi)害救助機制的形成與完善正是社會成員應(yīng)對災(zāi)害的有力佐證，也是其發(fā)揮主動性的有力體現(xiàn)。從封建社會中的非經(jīng)常性的賑災(zāi)救濟，到新中國成立時期的臨時性災(zāi)害救濟，再到如今常態(tài)化危機管理的重要組成部分，我國災(zāi)害救助已成為社會保障體系的特殊制度安排，成為降低人員傷亡、減輕社會財富損毀的重要舉措，也是國家綜合實力、社會精神文明風(fēng)貌的集中體現(xiàn)。但是，在如今更為復(fù)雜嚴峻的自然災(zāi)害面前，單純依靠政府已難以高效發(fā)揮災(zāi)害救助的應(yīng)然作用，作為災(zāi)害救助單極治理主體的政府在財政支持、救援深度等方面已難以滿足需求，單純依靠政府已然無法高效應(yīng)對自然災(zāi)害。因此，從社會層面尋求助力，發(fā)揮社會組織的靈活性、專業(yè)性、草根性等優(yōu)勢，積極推動社會組織參與災(zāi)害救助，以社會組織作為政府災(zāi)害救助活動的有效補充，發(fā)揮協(xié)同治理作用，這對于突破當(dāng)前災(zāi)害救助的現(xiàn)實困境具有重要意義。

一、災(zāi)害救助的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：基于我國自然災(zāi)害的新特征

（一）自然災(zāi)害的頻繁爆發(fā)性要求災(zāi)害救助的常態(tài)化發(fā)展

近十年來，全球范圍內(nèi)自然災(zāi)害發(fā)生頻次顯著增加，災(zāi)害損失十分嚴重。其中，諸如2014 年智利地震、2016 年日本地震、2018 年“山竹”臺風(fēng)、2019新冠肺炎疫情等特大自然災(zāi)害層出不窮，其余程度的自然災(zāi)害亦頻繁發(fā)生。這已不僅僅止于受災(zāi)者的個人損失，災(zāi)害影響在傳播媒體的推動下迅速擴散至世界任何一個角落，為更為廣泛的社會成員所憂慮。將目光縮小至全國范圍亦是如此，2009 年至今，參照民政統(tǒng)計資料，多可判定為中等災(zāi)年及重災(zāi)年[1]。其中，氣候波動與環(huán)境變化直接導(dǎo)致了自然災(zāi)害風(fēng)險的增加。在人類社會頻繁的經(jīng)濟活動中，對自然資源的無節(jié)制消耗成為氣候異常的首要因素。正如美國著名學(xué)者Jared Diamond 教授所言，環(huán)境遭受破壞程度及復(fù)原的可能性取決于人類活動的特點和環(huán)境的特性，當(dāng)二者的均衡狀態(tài)被逾越時，環(huán)境承載力的崩潰便在所難免，自然災(zāi)害成為其中的附屬產(chǎn)物。在這一狀態(tài)下，自然災(zāi)害頻發(fā)已為既成事實，重塑生態(tài)環(huán)境、降低災(zāi)害發(fā)生意在久久為功，這一事實難以在短期內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)。那么，在災(zāi)害應(yīng)急系統(tǒng)上做文章，盡可能降低自然災(zāi)害的負面影響便成為題中之義。然而，當(dāng)前我國的災(zāi)害救助系統(tǒng)卻不可避免地遭受到非常態(tài)化的“情境挑戰(zhàn)”。特殊情境下的自然災(zāi)害不同于日益積聚的技術(shù)風(fēng)險與社會風(fēng)險，其突發(fā)性強、可控性弱，具有強烈的跨界域特征。因此，以全災(zāi)害管理、全過程管理以及多主體管理[2]的內(nèi)涵推動災(zāi)害救助系統(tǒng)的常態(tài)化發(fā)展成為應(yīng)對頻發(fā)自然災(zāi)害的重要舉措。

（二）自然災(zāi)害的快速擴散性要求災(zāi)害救助注重時效性

全球化趨勢與現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展賦予了自然災(zāi)害擴散屬性的雙重涵義。一方面，自然災(zāi)害自身物理范圍的極速擴散致使其破壞性增強。在全球化浪潮下，各國、各地區(qū)之間的相互依存關(guān)系愈加凸顯，彼此聯(lián)系日益緊密，社會流動速率顯著提高。這一趨勢為自然災(zāi)害跨地理界域的擴散與蔓延提供了契機：發(fā)生在某單一國家的自然災(zāi)害擁有了發(fā)展為跨國自然災(zāi)害的可能，局部性自然災(zāi)害擁有了發(fā)展為全球性自然災(zāi)害的可能，原生性自然災(zāi)害也擁有了衍生出次生性自然災(zāi)害的可能。另一方面，自然災(zāi)害相關(guān)信息的高速擴散導(dǎo)致其影響力加劇。伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛躍，時空限制不再成為信息流動的阻礙?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)以虛擬空間為載體，為人類社會建構(gòu)起強大的信息交互平臺，新興媒體以全覆蓋性為依托為社會成員提供信息的持續(xù)輻射與追蹤，二者交互之下極高的即時性為自然災(zāi)害信息的迅速傳播搭建了舞臺。單一地區(qū)或單一國家發(fā)生的自然災(zāi)害信息可能瞬間傳遍全球，隨著信息的持續(xù)擴散，本不處于災(zāi)害中心的社會成員逐漸被信息流所淹沒，繼而可能出現(xiàn)諸如焦慮、擔(dān)憂、害怕等負面情緒，自然災(zāi)害的社會影響力大大增強。例如，發(fā)端于澳洲叢林的火災(zāi)，一經(jīng)爆出便瞬時成為全國乃至多國民眾討論的焦點，對澳洲森林資源與動植物資源的關(guān)切也成為了部分民眾關(guān)注的焦點?？梢哉f，在自然災(zāi)害的雙重擴散下，對其防控的任何推遲與拖延均可能成為單一個體犧牲、全社會風(fēng)險加劇、國家形象受損的導(dǎo)火索。因此，自然災(zāi)害的快速擴散性要求政府必須注重災(zāi)害救助的時效性，在災(zāi)害大范圍擴散之前，甚至是在災(zāi)害發(fā)生之初進行有效防控，最大限度降低災(zāi)害的破壞力度，降低災(zāi)害對全社會的負面影響。

（三）自然災(zāi)害的風(fēng)險復(fù)合性要求災(zāi)害救助的系統(tǒng)性發(fā)展

從風(fēng)險社會學(xué)的視角看，任何災(zāi)害風(fēng)險都具有聯(lián)結(jié)效應(yīng)，均與政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等系統(tǒng)存在緊密聯(lián)系，形成復(fù)合的互動系統(tǒng)，而自然災(zāi)害同樣隸屬于聯(lián)結(jié)效應(yīng)的影響范疇。很多情況下，單一領(lǐng)域爆發(fā)的自然災(zāi)害往往會迅速蔓延至其他系統(tǒng)，快速轉(zhuǎn)化為另一種危機，從而產(chǎn)生復(fù)合性風(fēng)險。這種因風(fēng)險的復(fù)合性而帶來的聯(lián)結(jié)效應(yīng)所產(chǎn)生的風(fēng)險影響和社會后果有時甚至?xí)^風(fēng)險災(zāi)害本身。新冠疫情正是典型的復(fù)合性危機，這次疫情在世界范圍內(nèi)迅速傳播，災(zāi)害性質(zhì)從最初的破壞個人的生活秩序逐步衍生至政治、經(jīng)濟以及社會領(lǐng)域，對國家的政治安全、經(jīng)濟發(fā)展、社會秩序構(gòu)成極大的威脅。以美國為例，在疫情的沖擊下，美國種族沖突加劇、股市十天發(fā)生四次熔斷、游行示威活動不斷，可見災(zāi)害自身已對社會諸多領(lǐng)域產(chǎn)生了負面影響，而這些負面影響的聯(lián)結(jié)效應(yīng)更是擴大了疫情的威力。此外，這種沖擊也搭乘著全球化的列車席卷全球，將一國范圍內(nèi)的風(fēng)險與危機擴散至多國范疇，在擴散過程中，危機也在不同的環(huán)境下加劇了這一復(fù)合特性。可以看出，自然災(zāi)害的復(fù)合性危機對經(jīng)濟社會發(fā)展的強大破壞力，多元領(lǐng)域的危害屬性增加了災(zāi)害救助的成本與負擔(dān)，單純依靠單一的災(zāi)害救助模式已難以應(yīng)對如此復(fù)雜的現(xiàn)代風(fēng)險。因此，推動系統(tǒng)性災(zāi)害救助工作發(fā)展，有效回應(yīng)災(zāi)害的聯(lián)結(jié)效應(yīng)，成為應(yīng)對自然災(zāi)害、降低復(fù)合性風(fēng)險的重要趨勢。

二、社會組織參與：對災(zāi)害救助現(xiàn)實挑戰(zhàn)的三重回應(yīng)

（一）社會組織參與災(zāi)害救助的理論依據(jù)

現(xiàn)代政府在自然災(zāi)害應(yīng)急救助中扮演著極其重要的角色，在政府的單一參與下，客觀上形成了防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)三位一體的災(zāi)害救助模式。隨著自然災(zāi)害爆發(fā)頻次的增加，影響廣度與影響深度的延伸，災(zāi)害風(fēng)險的聯(lián)結(jié)效應(yīng)日益凸顯。作為誕生于傳統(tǒng)模式下以一元化垂直型管理為主要特征的政府僅僅憑借自身優(yōu)勢已難以應(yīng)對復(fù)雜多變的情形，如何有效應(yīng)對災(zāi)害已成為當(dāng)前政府亟待解決的問題。發(fā)端于20 世紀40 年代，建立于組織為了生存而必須獲得關(guān)鍵性資源的理論假設(shè)之上，以解釋組織間行為誘因為研究目的的資源依賴理論可以為災(zāi)害救助提供新的思路。資源依賴理論認為，無論是正式組織或是非正式組織，均對其自身生存條件缺乏完全的控制力，在生存驅(qū)動下，組織與外在環(huán)境的依賴不可避免，任何組織在實現(xiàn)目標任務(wù)時必須獲取外部資源，以此彌補非自給自足狀態(tài)下的資源缺失。各個組織通過適應(yīng)環(huán)境來獲得能量輸入的策略，已逐步演化為一種持續(xù)不斷的互賴關(guān)系。資源依賴理論以組織為切入點，重新厘清了正式組織與非正式組織在擁有資源方面的匱乏性，強調(diào)與外部環(huán)境的必然聯(lián)系，主張組織通過橫向整合、縱向整合等多元策略強化其獲取關(guān)鍵性資源的能力，以達到自身持續(xù)性發(fā)展的目的。依據(jù)資源依賴理論，在政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域聯(lián)系愈加緊密，自然災(zāi)害復(fù)合性不斷增強的背景下，作為正式組織的政府不可能擁有災(zāi)害救助場域中的全部資源，其在達成組織任務(wù)時缺乏完全的控制力，組織任務(wù)的完成情況受到制約，災(zāi)害救助的效率與質(zhì)量受到嚴重限制。這客觀上要求災(zāi)害救助的資源相關(guān)方參與到目標達成的活動之中，以彌補政府相關(guān)資源缺失下的低效工作。而社會組織在謀求自身發(fā)展的同時，掌握著政府災(zāi)害救助過程中欠缺的關(guān)鍵性資源，救災(zāi)物資、救災(zāi)人員、救災(zāi)信息等資源成為其與政府開展資源互動的物質(zhì)基礎(chǔ)。為了達成組織目標，維系自身的合法性，政府需要與社會組織進行資源互動與資源博弈，結(jié)果便是形成動態(tài)性的組織嵌套關(guān)系，從而促進資源流動，完成災(zāi)害救助所需資源的合理配置。因此，資源依賴理論啟示我們，面對日益復(fù)雜的自然災(zāi)害危機，社會組織參與災(zāi)害救助已成為必然。

（二）社會組織參與災(zāi)害救助的政策依據(jù)

黨的十八大提出打造共建共治共享的社會治理新格局，凸顯了社會組織在國家和社會治理中的地位和作用，社會組織已成為國家治理和公共服務(wù)的重要社會力量。黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標之一，并提出“創(chuàng)新社會治理體制”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，意味著“多元參與與合作共治”理念在我國基本確認[3]，給予社會組織參與社會治理空間。黨的十九大報告提出“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[4]的要求，明確指出社會組織融匯于社會治理的合法性。作為社會危機治理的重要組成，災(zāi)害救助也天然地需要社會組織的深度參與。在災(zāi)害救助領(lǐng)域，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作”，《自然災(zāi)害救助條例》第五條規(guī)定“村民委員會、居民委員會以及紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作”，為社會組織參與災(zāi)害救助提供了法律依據(jù)與政策指引。因此，在國家—社會共治的理念下，作為社會治理的重要領(lǐng)域，作為政府危機管理的重要內(nèi)容，鼓勵社會組織參與災(zāi)害救助工作，推進災(zāi)害救助的常態(tài)化發(fā)展，是對黨和政府關(guān)于加強社會治理創(chuàng)新、完善應(yīng)急管理體系的深切回應(yīng)，是切實提高災(zāi)害救助水平的必然選擇，也是社會組織實現(xiàn)自我價值的良好契機。

（三）社會組織參與災(zāi)害救助的實踐依據(jù)

首先，社會組織在整合資源方面具有顯著優(yōu)勢。能否有效調(diào)配充足的資源以應(yīng)對頻發(fā)的自然災(zāi)害危機是災(zāi)害救助成功與否的關(guān)鍵因素。災(zāi)害救助所需資源主要分為兩個方面：物質(zhì)資源與人力資源。從資源依賴理論的分析視角來看，政府在物質(zhì)資源、人力資源方面的有限性與災(zāi)害的突發(fā)性、復(fù)合性之間形成悖論，災(zāi)害救助常常陷入資源困境。但是，社會組織的公益性與志愿性特征能夠賦予其強大的資源動員效率，社會組織靈活的組織結(jié)構(gòu)也使其在資源整合方面凸顯出較強的優(yōu)勢。不論是資源籌集或是資源整合，社會組織均能夠有效回應(yīng)政府的資源困境。具體而言，社會組織一是可以廣泛的群眾信任為依托，發(fā)揮民間款物捐贈優(yōu)勢，彌補政府財政投入不足；二是以強大的社會號召力為支撐，積極吸納社會志愿者參與到災(zāi)害救助中，解決政府調(diào)度不靈、人員缺乏等問題；三是社會組織還能夠以非正式網(wǎng)絡(luò)為依托，第一時間將整合到的各種資源運送至受災(zāi)區(qū)域，減輕政府負擔(dān)。例如，在2020 年新冠疫情爆發(fā)后，短時間內(nèi)韓紅基金會便累計接受善款三億余元，凸顯出了強大的資源籌集能力。隨后，這一社會組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，以善款為資金基礎(chǔ)，通過各種渠道采購大量口罩等緊急醫(yī)療物資，及時運送至湖北省各醫(yī)療機構(gòu)。此外，還組織招募社會志愿者對救災(zāi)資源進行分發(fā)。這一援助過程便足以說明社會組織在資源整合中的優(yōu)勢與作用。

其次，社會組織在救援專業(yè)性方面具有顯著優(yōu)勢。災(zāi)害救助是否有效不僅取決于救助資源的充足供給，還取決于救助活動的專業(yè)化程度。絕大多數(shù)社會組織自成立之初便以專業(yè)化作為自身的發(fā)展方向，其中，社會組織根據(jù)自身的服務(wù)宗旨與服務(wù)目標的性質(zhì)有針對性地吸納組織成員，衍生出文化娛樂型、教育研究型、醫(yī)療衛(wèi)生型、環(huán)境保護型、民權(quán)促進型等提供不同服務(wù)的社會組織，在應(yīng)對自然災(zāi)害的各個階段均能發(fā)揮出獨特的優(yōu)勢。例如，在災(zāi)害前社會組織能夠?qū)赡馨l(fā)生的各類災(zāi)害進行研判，向政府提出預(yù)防策略；在災(zāi)害中社會組織能夠充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，提供專業(yè)服務(wù)；在災(zāi)害后社會組織能夠協(xié)助政府做好災(zāi)后重建、精神慰藉等工作。除此之外，社會組織的專業(yè)性也源自于對災(zāi)區(qū)情況的深入了解。依托于民眾建立的社會組織往往與基層群眾有著密切的社會聯(lián)系，牢固的互嵌結(jié)構(gòu)有助于社會組織充分了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，彌補政府未能考慮到的空白地帶。據(jù)此，社會組織擁有的資源優(yōu)勢與專業(yè)優(yōu)勢能夠有效降低次生災(zāi)害，降低負面影響，社會組織已成為災(zāi)害救助系統(tǒng)性發(fā)展中不可或缺的一環(huán)。

三、實踐策略：推動社會組織高效參與災(zāi)害救助的有效路徑

（一）政府應(yīng)堅持協(xié)同治理理念，為社會組織提供良好的政治生態(tài)

由于歷史的原因，社會組織受到“全能包攬”主義下政府全面管制理念的限制，體現(xiàn)出濃厚的“官辦色彩”，行政上的從屬關(guān)系與資金上的依附屬性導(dǎo)致社會組織陷入自主性發(fā)展困境，缺乏參與災(zāi)害救助的行動空間。不論是在應(yīng)然方面還是實然方面，社會組織均缺乏參與社會治理的行動慣性，這無疑滯后了政府與社會共治局面的形成。在這一前提下，社會組織缺乏參與角度，難以被納入全過程災(zāi)害救助的體系之中，“災(zāi)害治理”理念沒有真正實現(xiàn)。因此，政府應(yīng)充分意識到社會組織在災(zāi)害救助實踐中的優(yōu)勢，強化對社會組織的尊重與信任，樹立正確的參與理念，明確災(zāi)害救助參與主體，實現(xiàn)二者的良性互動。具體而言，一方面，在社會組織尚不健全的背景下，政府應(yīng)始終在自然災(zāi)害救助中充當(dāng)?shù)谝痪戎黧w角色，堅持財政的兜底責(zé)任，及時調(diào)動救援資源、發(fā)動救援力量；另一方面，政府應(yīng)高度重視社會組織在災(zāi)害救助以及危機治理中的重要作用，認識到在應(yīng)對日益復(fù)雜的自然災(zāi)害時社會組織所具備的資源優(yōu)勢與專業(yè)優(yōu)勢，讓渡部分職能，充分給予社會組織活動空間。唯有理念先行，政府才會進一步完善制度環(huán)境，積極培育社會組織有序參與災(zāi)害救助實踐。

（二）政府應(yīng)加強制度建設(shè)，為社會組織提供完善的法律制度環(huán)境

盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《自然災(zāi)害救助條例》等法律文本構(gòu)建了應(yīng)急管理的框架，確認了社會組織參與災(zāi)害救助的義務(wù)，但仍未就其具體的參與方式與參與程度予以詳細說明，社會組織責(zé)任邊界與功能定位上并不明晰，整體性的“合作框架協(xié)議”欠缺，社會組織參與減災(zāi)救災(zāi)缺乏制度保障。因此，政府應(yīng)加強制度建設(shè)，為社會組織的減災(zāi)救災(zāi)提供配套的制度支持。首先，在堅持現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)持續(xù)完善制度規(guī)范，為災(zāi)害救助領(lǐng)域中社會組織的活動場域與責(zé)任邊界提供法律依據(jù)?？梢钥紤]實行“三清單制”[5]，以權(quán)力清單明確社會組織的權(quán)力范圍，以責(zé)任清單明確社會組織的法定職責(zé)，以負面清單明確社會組織的法律約束。其次，政府應(yīng)盡快建立社會組織公益資格認證制度[6]，完善認證程序，鼓勵社會組織參與認證，確保專業(yè)化的社會組織能夠在第一時間參與到救災(zāi)減災(zāi)活動之中，以最大程度防止自然災(zāi)害的快速擴散。最后，政府應(yīng)完善社會組織的救災(zāi)預(yù)案制度，做到應(yīng)急預(yù)案定期演練，確保社會組織參與災(zāi)害救助的實用性與操作性，從而推動災(zāi)害救助的常態(tài)化發(fā)展。

（三）政府應(yīng)構(gòu)建政社協(xié)同機制，為社會組織奠定扎實的實踐基礎(chǔ)

盡管社會組織參與災(zāi)害救助已具備相應(yīng)的理論依據(jù)、政策依據(jù)與實踐依據(jù)，盡管社會組織的參與客觀上能夠有效為政府提供補充，但由于社會組織在資金裝備上的短板等，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，一方面各級政府應(yīng)盡快落實《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件，規(guī)范政府購買服務(wù)流程，并將部分財政支出用于社會組織的裝備升級與救災(zāi)補貼之上；另一方面，政府應(yīng)盡快實現(xiàn)對社會組織的資源分享，建立信息溝通機制，形成災(zāi)害救助實踐中信息的雙向互補，實現(xiàn)社會組織與政府在資源與行動上的高度合作，從而使社會組織真正融入災(zāi)害救助系統(tǒng)，達成災(zāi)害救助的系統(tǒng)性發(fā)展目標。