新發(fā)展階段縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進研究

謝傳會，奚 雷

（安徽科技學院 管理學院，安徽 蚌埠 233100）

2021年是第十四個五年規(guī)劃的起始之年，吹響了我國向第二個一百年目標奮進的號角，我國將進入由全面建設小康社會轉(zhuǎn)向全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段。民族要復興，鄉(xiāng)村必振興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是中華民族偉大復興夢的關鍵一環(huán)。在脫貧攻堅取得勝利，小康社會全面建成之后，我國“三農(nóng)”工作的重心開始轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年中央一號文件對系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做出了進一步的戰(zhàn)略部署，提出加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[1]這就要求我們要以推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為抓手，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得更大的實效，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定堅實基礎。

1 新發(fā)展階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實意義

馬克思城鄉(xiāng)關系理論認為城鄉(xiāng)從對立走向融合是社會發(fā)展到一定階段的必然趨勢。[2]黨的十八大以來，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設取得了明顯成效，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善，但是鄉(xiāng)村仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和短板，城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不均衡不充分矛盾仍未根本解決。在新發(fā)展階段深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著重大而深遠的歷史意義。

1.1 是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根本出路

當前，城鄉(xiāng)關系的不平衡，鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分影響人民特別是廣大農(nóng)村居民對美好生活的向往是我國社會矛盾的突出體現(xiàn)。城鄉(xiāng)之間不應該相互對立、此消彼長，而應該是相互融合、互惠互利的關系。城鄉(xiāng)融合就旨在調(diào)整以往重視發(fā)展工業(yè)和城市，輕視農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的傾向，走融合發(fā)展之路。只有加快和推動城鄉(xiāng)融合，讓工業(yè)和城市的資源和要素下沉到農(nóng)村，更好服務于鄉(xiāng)村振興，才能帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，才能有效破解城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮與發(fā)展。

1.2 是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要

習總書記一直強調(diào)如果農(nóng)業(yè)農(nóng)村沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化，整個國家現(xiàn)代化的成色和質(zhì)量都要收到影響。與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的深入推進相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的進度顯得滯后了許多，成為“四化”建設進程中的短板。[3]在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，只有通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展，處理好工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村的關系，才能進一步破除城鄉(xiāng)二元體制的障礙，打破制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，創(chuàng)造農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化加深的新局面。

1.3 是激發(fā)經(jīng)濟增長空間的重要推動力

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了翻天覆地的變化，但是與城市相比，在收入、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、基礎設施等方面還存在著較明顯差距，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾依然比較突出。有差距同時也代表著有潛力，所以在向第二個百年目標邁進的行程中，最大的潛力和后勁在農(nóng)村。通過補齊農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務等方面的短板，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就會成為新的經(jīng)濟增長點。

1.4 是城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代化成果的客觀要求

我國的現(xiàn)代化建設與發(fā)展所取得的一系列成績，都離不開農(nóng)民的辛勤勞作和無私奉獻。為億萬農(nóng)民謀幸福，為鄉(xiāng)村謀振興一直是我黨的初心和使命，但是現(xiàn)在農(nóng)民收入不夠高，農(nóng)村環(huán)境不夠美，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不夠強。只有進一步推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，加大強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)力度，才能縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，讓低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)在現(xiàn)代化進程中不掉隊、趕上來，共享改革發(fā)展的成果。

2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展：從制度供給到舉措深化

從黨的十九大提出構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，到2021年中央一號文件加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)融合成為解決我國社會主要矛盾的重要指導思想，并體現(xiàn)在許多方針政策的制定和實施過程中。

2.1 新時代重在制度供給

2017年10月，黨的十九大報告指出城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分已成為新時代我國社會主要矛盾的突出體現(xiàn)，制約人們追求美好生活需要的現(xiàn)實障礙。為從根本上解決這一問題，黨中央從全局和戰(zhàn)略高度明確提出推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展來糾正我國城鎮(zhèn)化進程中存在的制度和政策偏差，把城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為推進中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興的重要途徑。

2019年5月，為消除各種影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的各種體制機制障礙，解決城鄉(xiāng)之間戶籍、土地、人才、資本等體制機制弊端，中共中央、國務院出臺了《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》?！兑庖姟肥浅青l(xiāng)融合發(fā)展的綱領性文件，對于明確城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標，指導相關機制體制政策的制定，重塑新型城鄉(xiāng)關系具有重大指導意義。

2.2 新發(fā)展階段深化舉措

2020年10月，黨的十九屆五中全會提出構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，希望通過 “工農(nóng)互促”共建，推動“城鄉(xiāng)互補”共享，形成“協(xié)調(diào)發(fā)展”格局，走向共同繁榮目標，這是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合等發(fā)展理念的深化。[3]這是在我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要歷史時刻，黨中央在科學把握工農(nóng)城鄉(xiāng)關系當前實際和未來趨勢基礎上所作出的重大戰(zhàn)略部署。

2021年2月，為了以更有力的舉措、匯聚更強大的力量健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效，新出臺的中央一號文件《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布，提出把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。文件專辟一節(jié)強調(diào)加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間載體，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出了具體要求，思路與舉措日漸深化。

3 新發(fā)展階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點：縣域

隨著我國現(xiàn)代化建設進程的不斷深化，縣域?qū)τ谌嫱七M鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性愈發(fā)凸顯?！翱h域”一詞在2021年的中央一號文件中共出現(xiàn)了11次，是21世紀以來出現(xiàn)的最高頻次，其中還專門留出一節(jié)明確提出要加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縣域發(fā)展前所未有地被關注。

3.1 縣域作為新發(fā)展階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展切入點的必要性

城市與鄉(xiāng)村不是對立關系，鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化也絕非兩個陣營，只有兩者緊密結(jié)合，協(xié)同推進，才能實現(xiàn)共同繁榮。相對于城市，農(nóng)戶對縣域地區(qū)更熟悉，買房落戶以及教育、醫(yī)療所要額外負擔的成本較少，所掌握技能使其在勞動力市場中也能有較多選擇，對于農(nóng)民進城而言確實是一個較好的切入點。如果城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)拉大，農(nóng)戶進城落戶壓力也將加深，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和人口市民化也就無從談起。另一方面縣域經(jīng)濟是引領城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的主引擎，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化、吸納農(nóng)村剩余勞動力等方面發(fā)揮著重要作用，能夠?qū)χ苓呧l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮要素集聚和輻射帶動作用?？h域作為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的樞紐，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用，成為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關系和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場。

3.2 縣域作為新發(fā)展階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展切入點的可行性

改革開放以來，縣域經(jīng)濟發(fā)展取得較大進展。國家發(fā)展改革委數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，縣和縣級市數(shù)量分別為共計1881個，大致是地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2倍；縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP的五分之二左右?？h城和縣級市城區(qū)常住人口共計2.4億人左右，約為全國城鎮(zhèn)常住人口的30%。[4]雖然因為新冠疫情，讓縣城的建設水平和質(zhì)量暴露出不少短板弱項，但是國家發(fā)展改革委于2020年5月印發(fā)了《關于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》，針對其中需政府引導支持的部分，提出了4個領域的17項建設任務。[5]縣城是農(nóng)民進城就業(yè)安家、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的首選之地，有了國家的支持，縣城的綜合承載能力和公共服務水平將獲得長足發(fā)展，這將為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化起到支撐作用，有利于推進城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

4 新發(fā)展階段推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的策略

新發(fā)展階段，縣域作為“三農(nóng)”工作和鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。我們要多措并舉，攻堅克難，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，構(gòu)建以縣城為引擎、中心鎮(zhèn)為節(jié)點、鄉(xiāng)村為腹地的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化宏偉目標奠定堅實基礎。

4.1 做大做強縣域經(jīng)濟

縣域從范圍上講，包含城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，因此，對縣域來說，發(fā)揮好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的紐帶作用尤為重要。無論從地理距離還是心理距離，縣域?qū)r(nóng)民的吸引力和親近度較高，是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、富裕農(nóng)民的切入點和依托，是新發(fā)展階段構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關系、推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重點和著力點。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的大背景下，縣域經(jīng)濟的發(fā)展需要從粗放式增長向高質(zhì)量集約式轉(zhuǎn)變。這就要求縣域要立足區(qū)位特點、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎等，引導各縣對主導產(chǎn)業(yè)進行再梳理、再定位、再聚焦，找準自身優(yōu)勢潛力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的最佳結(jié)合點，因地制宜明確產(chǎn)業(yè)主攻方向，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，培育和發(fā)展符合本地特色的富民產(chǎn)業(yè)，[6]不斷壯大縣域經(jīng)濟綜合實力，發(fā)揮縣域經(jīng)濟連接城市、服務鄉(xiāng)村的重要作用。

4.2 提升縣域綜合承載力

未來較長時期內(nèi)，農(nóng)民進城仍是大趨勢。縣城處于城市與鄉(xiāng)村之間，正是農(nóng)民進城的首選之地。雖然改革開放以來，不少大城市發(fā)展迅速，城市建設的質(zhì)量和水平令人矚目，但總體來說，小城市和縣城的發(fā)展還是比較滯后，綜合承載能力和治理能力相對較弱。特別2020年一場突入其來的新冠疫情，暴露出不少縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務等方面，不能充分滿足廣大人民群眾的生產(chǎn)和生活的需要，難以支撐農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的需求。這就要求著力推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，促進城鄉(xiāng)，在有條件的地區(qū)按照小城市標準建設縣城，不斷完善交通、供水、環(huán)衛(wèi)等基礎實施，提升教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務水平，提升城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平，以適應進城農(nóng)民到縣城就業(yè)安家的需求，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供強有力的支撐。

4.3 增加縣域內(nèi)就業(yè)機會

從地理距離上，縣域，離鄉(xiāng)村最近，到縣城就業(yè)可以讓農(nóng)村人口不用遠離家鄉(xiāng)，在家門口就能就業(yè)，賺錢、顧家兩不誤，農(nóng)村人口自然愿意留下來。加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升縣域就業(yè)吸納能力是關鍵。因此，要大力引導農(nóng)民工就地轉(zhuǎn)移，到縣城去近就業(yè)。圍繞當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的實際用工需求，做好就地轉(zhuǎn)移農(nóng)民工的技能培訓工作，以破解兩者之間存在需求錯位的結(jié)構(gòu)性矛盾。同時加強縣域就業(yè)服務體系建設，提升就業(yè)服務水平，發(fā)揮好作為農(nóng)民工和用工企業(yè)之間橋梁和紐帶的作用。對縣域內(nèi)企業(yè)優(yōu)先錄用本地農(nóng)民工的給以減稅、降費等方面的優(yōu)惠政策，以穩(wěn)定當?shù)剞r(nóng)民工的就業(yè)崗位。大力拓展農(nóng)村勞動力就業(yè)渠道，增加就業(yè)機會。對在縣域內(nèi)開展個體經(jīng)營，特色小店等靈活就業(yè)形式的農(nóng)民工和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工，只要符合相應的條件，就給予稅收優(yōu)惠、指導培訓、貸款貼息等政策服務和支持。

4.4 促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

今年的政府工作報告中指出，在“十四五”期間，中國常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，比2019年提高44個百分點。[7]這意味著，即便不考慮人口的增量，未來六年，將有6160萬人從農(nóng)民變成市民。新型城鎮(zhèn)化還需持續(xù)推進，要打通城鄉(xiāng)人口流動堵點，廣開門路、廣設綠燈，促進人口的有序流動。從前幾年人口遷移規(guī)律看，縣城等小城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的第一站，處于城市化的前沿地帶。推動在縣域就業(yè)的農(nóng)民工就地市民化，無疑是順應了這一人口布局的實際。落實這一要求，必須疏通制約農(nóng)民工市民化的政策堵點：一是放開小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍落戶限制，盡快落實按經(jīng)常居住地登記戶口制度，引導農(nóng)民工在中小城市落戶；二是多措并舉降低房價，探索通過“先租后售”、政府企業(yè)貼息、農(nóng)民自建房同等入市、房屋，增加適應進城農(nóng)民剛性需求的住房供給。[8]

4.5 優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局

城鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟的基本承接體，城鎮(zhèn)格局的合理與否對縣域經(jīng)濟有著至關重要的的影響。目前，大量脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口分散在不大不小的村莊中，不利于公共服務供給和治理效率提升。這些問題直接導致了資源難以集聚優(yōu)化、經(jīng)濟難以形成規(guī)模效應，不利于公共服務供給和治理效率提升，制約了縣域經(jīng)濟發(fā)展，迫切需要通過調(diào)整優(yōu)化，重構(gòu)縣域經(jīng)濟地理版圖。在縣域范圍內(nèi)，要形成小小城市、小城鎮(zhèn)、專業(yè)農(nóng)莊梯次銜接的空間布局形態(tài)，按照“做大縣城、做強中心鎮(zhèn)、做優(yōu)特色村”的目標，切實增強中心鎮(zhèn)、特色村的輻射吸納和帶動能力，提升發(fā)展縣域經(jīng)濟。依法適當調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照因地制宜、宜聚則聚、宜散則散和改造、保護、新建相結(jié)合的規(guī)劃理念，維系小城鎮(zhèn)宜居尺度，及時更新完善鎮(zhèn)村規(guī)劃體系，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。

5 結(jié)語

城市讓鄉(xiāng)村更美好，鄉(xiāng)村讓城市更向往，這是我們構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的美好愿景。踏上第二個百年奮斗目標新征程，我們要認真貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，凝心聚力、銳意進取，以縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為抓手，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得新實效，為實全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，奪取全面建成社會主義現(xiàn)代化國家新勝利作出新的歷史貢獻！