公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的目標(biāo)定位研究
——以上海市為例

鐘仁耀 孫昕

一、引言

十九屆五中全會提出，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。我國已把積極應(yīng)對人口老齡化上升為一個國家戰(zhàn)略，健全養(yǎng)老服務(wù)體系是積極應(yīng)對人口老齡化的一個核心，而完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的一個重點。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，全國共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施20.4萬個，養(yǎng)老床位合計775.0萬張，比上年增長6.6%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.5張①《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國民政部門戶網(wǎng)，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/202009/20200900029333.shtml.。但是養(yǎng)老服務(wù)市場中仍然存在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需錯配、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求的窘境。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，指明要大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，支持社會力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同年12月，民政部出臺《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點工作的通知》，試點任務(wù)第三項即為推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營，通過運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式支持公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

在此背景下，各地紛紛探索公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，這種發(fā)展模式之一就是把公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制成公建民營。公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的目標(biāo)定位比較清楚，而公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于既涉及政府責(zé)任又關(guān)系到市場參與，需要解決的問題較多。公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會養(yǎng)老服務(wù)的重要載體，亟須明確機(jī)構(gòu)定位、細(xì)化內(nèi)部分類標(biāo)準(zhǔn)、搭建精準(zhǔn)的政策支撐體系，從而促進(jìn)其實現(xiàn)社會效益最大化。

二、文獻(xiàn)綜述

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)領(lǐng)域，我國已形成以政府保障、市場保障兩種形式為主的養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)體系，即政府和市場的“二分法”模式。隨著政府與社會共建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式的推出，“保障＋市場”模式取得了顯著成效，開始從公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“二分法”向基于“政府—市場”的二維坐標(biāo)分類的發(fā)展。如圖1，可將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為公建公營、公建民營、民建民營等三種類型（鄭榮國，2008；崔樹義、田楊，2017）。除去完全公益性的公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和完全市場性的民建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以外，公建民營就屬于準(zhǔn)公共物品，兼有公益性和市場性雙重屬性，但是如何嚴(yán)格區(qū)分和界定公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性和市場性？它們之間的邊界在哪里？它們兩者之間又如何有機(jī)的結(jié)合并如何共同發(fā)揮作用？這些問題無論在理論上還是實踐中都是值得探討的重大問題；只有把這些問題探討清楚了，社會上達(dá)成共識，才能順利推進(jìn)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

圖1基于“政府—市場”共建維度的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分

對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類可以溯源到對公辦民營、公建民營兩個概念的爭論。雖然目前學(xué)界尚未對其區(qū)別達(dá)成一致，但無法避免對產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、運(yùn)營模式和社會政策定位的探討（董紅亞，2016）。有學(xué)者借助對公建民營合作性質(zhì)的理解，探索了公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要模式，按照政府職責(zé)的視角將其分為委托管理、承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營三種模式（陳芳芳、楊翠迎，2019）。也有學(xué)者從登記機(jī)構(gòu)性質(zhì)，分為事業(yè)性質(zhì)和民非性質(zhì)（方浩，2016），主要源于國家政策對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會價值的定位和對民間合作的認(rèn)可。

目前對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類方式的界定尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在分類上側(cè)重強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)的屬性和機(jī)構(gòu)運(yùn)作中的公益屬性，這會帶來兩個方面的問題：一是資產(chǎn)性質(zhì)和運(yùn)作模式的混合指標(biāo)無法清晰政府的應(yīng)然責(zé)任，不利于指向之后的政策定位；二是基于理想狀態(tài)的政府責(zé)任或民間責(zé)任劃定，往往與現(xiàn)實情況脫軌，不利于全面涵蓋現(xiàn)存公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類型。已有學(xué)者關(guān)注到公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦公營、民辦民營的主要區(qū)別，即引入社會資本（趙辰光、楊肖肖，2017），但尚未從“政府出資情況”入手對現(xiàn)存的公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行細(xì)分，這就需要緊緊抓住“出資情況”這一前置因素，在出資類型、出資環(huán)節(jié)、出資比例等指標(biāo)下對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新審視。

三、上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類現(xiàn)狀

上海市的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)一直處在全國前列，尤其在積極探索公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展方面取得較大成效。通過分析上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)，以反映公建公營、公建民營、民建民營三類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r。

（一）三類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總量供給狀況

關(guān)于上海市公建公營、公建民營、民建民營三類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)問題，分析表1和圖2可知，截至2019年底，上海市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)680家，其中公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)198家，占比為29.12%；公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)127家，占比為18.68%；民建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)355家，占比為52.21%。其中公建民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量最少，但是在2015—2019年的發(fā)展建設(shè)過程中，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的增長率平均水平居中，為9.18%，僅次于民建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均的9.79%。在所有“公建民營”性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)場所中，提供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的有68家，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的有60家。

表1 2015—2019年三類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量及增長率

圖2 2015—2019年三類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量及增長率（資料來源：上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺網(wǎng)站）

（二）分地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量與床位供給

1.公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

從圖3可知，公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多建在近郊和遠(yuǎn)郊地區(qū)，并提供了全市公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中85%的床位數(shù)。與之相比，市區(qū)內(nèi)公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給量較少，這主要是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選址對上海市人口分布和區(qū)域布局的政策依賴性，有意識地用低價養(yǎng)老服務(wù)將老年人口向郊區(qū)疏導(dǎo)，緩解中心城區(qū)人口重度老齡化的情況。

圖3上海市公建公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的區(qū)域分布狀況(資料來源：上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺）

2.公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

從圖4可知，上海市公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要分布在市區(qū)和近郊，遠(yuǎn)郊地區(qū)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的床位數(shù)未達(dá)到20%，市區(qū)提供的床位數(shù)占比為42.7%，近郊提供的床位數(shù)占比為37.7%，總體上呈現(xiàn)較為均衡的分布狀態(tài)，這也是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入民間力量后，與政府協(xié)商努力的結(jié)果。

圖4上海市公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的區(qū)域分布狀況(資料來源：上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺)

3.民建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

從圖5可知，民建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也具有向市區(qū)分布的傾向，但是總體布局較為均衡，市區(qū)床位數(shù)占比51.3%，近郊床位數(shù)占比29.6%，遠(yuǎn)郊床位數(shù)占比19.2%。

圖5上海市民建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的區(qū)域分布狀況（資料來源：上海市公共數(shù)據(jù)開放平臺）

四、公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類及其比較

（一）公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性和多樣性困擾著它的發(fā)展，這主要表現(xiàn)為各主體間的相互作用力的不平衡。公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各方主體存在下圖6所示的關(guān)系。其中作為出資方（提供房屋、土地、服務(wù)設(shè)施等）和監(jiān)管方的政府部門，需要公開招標(biāo)方式引進(jìn)社會力量，與其簽訂合同明確運(yùn)營過程中的要求與模式，對于入住老人一方面由社會力量提供相應(yīng)服務(wù)，一方面由政府進(jìn)行兜底保障。但是在實踐過程中，可能存在出資比例不同導(dǎo)致公私合作方式不同，從而影響政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營中的職能發(fā)揮，抑或是難以調(diào)動社會力量在提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量方面的積極性。因此需要對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理定位與分類，只有準(zhǔn)確地找出分類標(biāo)準(zhǔn)，才能精準(zhǔn)施策。

圖6公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各方主體之間相互關(guān)系

完整的供給體系，是由供給主體、供給對象和供給內(nèi)容組成。隨著養(yǎng)老服務(wù)供給保障制度的大力推進(jìn)和養(yǎng)老服務(wù)市場的快速發(fā)展，公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不可避免地存在局限與挑戰(zhàn)：一是政府的介入程度如何劃分，這就涉及公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營中的定價、服務(wù)內(nèi)容等決定權(quán)；二是公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性可能會帶來較大的監(jiān)管難度和較高的監(jiān)管成本；三是公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依然無法徹底解決“尋租”問題，只能在準(zhǔn)入門檻和退出機(jī)制上盡量避免“尋租”問題的產(chǎn)生。以上這些都需瞄準(zhǔn)一個最基本問題，就是“對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位”。公共財政的公共物品屬性，決定了其公益性。

因此，本文基于公共財政的公益性視角，選取“政府出資多少”這一衡量標(biāo)準(zhǔn)，對公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，這種分類比較科學(xué)和合理。因此，可以把公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類為完全公益型、公益與市場混合型和基本市場型等三大類。在此基礎(chǔ)上，厘清公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的目標(biāo)合理定位。

1.完全公益型：政府全額出資

它是指政府方對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)房屋、裝修和設(shè)備全額出資，在保留養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)基礎(chǔ)上，將運(yùn)營維護(hù)的職責(zé)委托給社會資本，并向社會力量支付一定的運(yùn)營費(fèi)用，政府方自負(fù)盈虧或兜底保障。該類型可以屬于委托經(jīng)營范疇，因此在定價、服務(wù)對象、服務(wù)項目方面由政府主導(dǎo)，政府與運(yùn)營方之間是屬于決策與執(zhí)行之間的關(guān)系。

2.公益與市場混合型：政府和運(yùn)營方共同出資

它是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)房屋、裝修設(shè)備由政府和社會力量共同出資。具體分為：（1）政府承擔(dān)建房費(fèi)用、社會力量承擔(dān)裝修和設(shè)備費(fèi)用；（2）政府承擔(dān)建房和裝修費(fèi)用、社會力量承擔(dān)設(shè)備費(fèi)用。公共財政所占比例的高低決定了公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的多大和市場性的多少；反過來，民間資本所占比例的高低也決定了市場性和公益性的程度；公益性和市場性之間是一種此消彼長的關(guān)系。根據(jù)政府的出資情況，這種混合型又可以具體分為大部分公益型、半公益型和少部分公益型。

3.基本市場型：政府補(bǔ)貼性出資

它是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)房屋不由政府提供，或者說是政府不是無償提供給企業(yè)，需要收取部分租金。政府可以適當(dāng)提供政策優(yōu)惠和補(bǔ)貼，來獲得指導(dǎo)定價的權(quán)利，但是該模式還是基本遵循市場化運(yùn)營規(guī)則。

（二）三類公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比較

1.異同點分析

完全公益型公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅僅提供保障類床位，包括?；緦ο?、保基本服務(wù)和?；緝r格，主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)完全掌握在政府手中。公益與市場混合型公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供一定比例的保障類床位的同時，剩余的床位屬于市場性的，從服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)價格都由運(yùn)營方?jīng)Q定?；臼袌鲂凸駹I養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了提供小部分保障類床位之外，大部分床位都是市場性的，保障對象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)價格則由運(yùn)營方?jīng)Q定。

2.優(yōu)劣分析

完全公益型公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的保障性功能強(qiáng)大，真正能夠體現(xiàn)政府的責(zé)任；但其缺點非常明顯，容易造成公共財政負(fù)擔(dān)很重。公益與市場混合型公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的保障性功能弱于完全公益型，但強(qiáng)于基本市場型；其公共財政負(fù)擔(dān)小于完全公益型，但又大于基本市場型。基本市場型公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的保障性功能最弱，但公共財政負(fù)擔(dān)也最輕。

但究竟是采用完全公益型、公益與市場混合型還是基本市場型主要取決于兩個因素：公共財政的實力與保障對象人數(shù)。

五、公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)設(shè)計

（一）明確各種類型定位

根據(jù)政府出資情況明確公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類型，由此確定定價權(quán)的歸屬以及是否可以享受相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策。完全公益型、公益與市場混合型和基本市場型的保障類床位比例占多少，則完全取決于公共財政和社會力量在整個公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出資情況，包括房屋建設(shè)費(fèi)用、房屋裝修費(fèi)用、床等服務(wù)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。我國應(yīng)少采用完全公益型，而多采用公益與市場混合型和基本市場型，其主要理由盡可能多發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，減少公共財政負(fù)擔(dān)。

今后我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位屬性應(yīng)該分為保障類和市場類兩種。根據(jù)完全公益型、公益與市場混合型和基本市場型，分別確定保障類和市場類的床位比例。完全公益型公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有床位應(yīng)該是保障類床位，即100%。公益與市場混合型公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)再適當(dāng)進(jìn)行分類：一是社會力量僅僅出資服務(wù)設(shè)施、其余是政府投資的，保障類床位占該機(jī)構(gòu)床位總數(shù)的50%及以上，其余的是市場類床位；二是社會力量既出資裝修又出資服務(wù)設(shè)施的，保障類床位占比30%及以上，其余的是市場類床位?；臼袌鲂凸駹I養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的保障類床位占比10%及以上，其余的是市場類床位。

（二）明確各類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)床位的保障類和市場類，分別確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)包括服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量。保障類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用各地長期護(hù)理保險制度規(guī)定的服務(wù)項目。如果服務(wù)項目規(guī)定存在不合理、不科學(xué)之處，則給予及時調(diào)整；同時對裝修標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)有一個最高限價，保證裝修標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)符合“保障類”的要求，規(guī)避豪華型的裝修和設(shè)施。市場型服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)則由老年人需求和機(jī)構(gòu)提供能力來決定，完全市場化。

（三）明確各類服務(wù)定價

公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)實行不同的定價機(jī)制。對于完全公益型（政府全額出資），今后僅僅采用政府自負(fù)盈虧類型，而不應(yīng)該實行企業(yè)自負(fù)盈虧類型；因為企業(yè)自負(fù)盈虧類型與完全公益性屬性相違背。機(jī)構(gòu)服務(wù)價格主要有床位費(fèi)、餐飲費(fèi)和護(hù)理費(fèi)，這三類價格都完全由政府定價；而且政府完全從公益性角度來進(jìn)行定價。

對于公益與市場混合型（政府與社會力量共同出資建設(shè)）和基本市場型（政府補(bǔ)貼性出資），保障類床位完全由政府定價，而市場類床位則完全由運(yùn)營方定價，政府不得干預(yù)。

而對不同性質(zhì)的社會力量，政府應(yīng)該實行不同的定價權(quán)。對民非類，無論是保障類還是市場類的床位，政府要有一定的定價權(quán)。對于企業(yè)，政府應(yīng)有一定的指導(dǎo)價?？傊?，遵循一個基本原則：只要政府公共財政出錢了，政府一定要有定價權(quán)，從而體現(xiàn)公共財政的公益性。

（四）明確保障類對象

今后公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的一個基本方向：既要保障中低收入水平老人享受基本養(yǎng)老服務(wù)，又要保證社會力量有一定的營利性、可生存性和可持續(xù)性。

保障類對象確定的基本原則：一是收入水平，二是實際養(yǎng)老服務(wù)需求程度；同時符合上述兩個條件的，被認(rèn)定為保障類對象。2019年，我國提出要解決相對貧困的指導(dǎo)精神，2020年完成脫貧攻堅任務(wù)，2021年我國全面進(jìn)入小康社會。基于這種形勢，可以借鑒西方國家的相對貧困界定標(biāo)準(zhǔn)：社會平均收入水平或者社會收入中位數(shù)的50%或60%，處于這個收入水平以下的都屬于保障類對象。實際養(yǎng)老服務(wù)需求程度分為兩種情況：一是失能失智等級評估為中度及以上的；二是獨(dú)居老人70歲以上或者純老家庭80歲以上的，不受上述失能失智等級的限制，也可以歸為保障類對象。當(dāng)前，許多地方規(guī)定保障類對象時并沒有把失智老人考慮進(jìn)來，據(jù)估計我國的失智老人數(shù)大約有1000萬，失智老人與失能老人同樣需要政府和社會的保障，保障類對象必須包括失智老人。相比于一般的老人和老人家庭，獨(dú)居老人和純老家庭面臨一個更加突出風(fēng)險即突發(fā)事件，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時，這類老人或這類家庭往往無法及時應(yīng)對。因此對獨(dú)居老人和純老家庭老人應(yīng)該納入保障類對象之內(nèi)。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用主要涉及床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)和餐飲費(fèi)。對于所有保障類對象，餐飲費(fèi)自理。對于低保對象，床位費(fèi)由政府承擔(dān)；對于低收入對象，政府和老人個人各承擔(dān)一半的床位費(fèi)；對于低收入水平以上的保障類對象，床位費(fèi)完全由老人個人承擔(dān)。對于護(hù)理費(fèi)，則完全按照各地長期護(hù)理保險制度規(guī)定來執(zhí)行。另外，如果保障類對象希望享受?；痉?wù)項目以外的養(yǎng)老服務(wù)項目，則完全按照市場價來收費(fèi)。

為了實現(xiàn)目標(biāo)的精準(zhǔn)性，首先各地需要對保障類對象人數(shù)進(jìn)行測算，在此基礎(chǔ)上確定保障類床位數(shù)量。其次各地對社區(qū)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的保障類對象人數(shù)分別進(jìn)行統(tǒng)計，在此基礎(chǔ)上分別確定社區(qū)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的保障類床位數(shù)。最后，到2025年，對于保障類床位，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌安排，打破街鎮(zhèn)之間、縣之間和地市之間的界限，因為街鎮(zhèn)財政、縣財政和地市級財政都具有公益屬性，應(yīng)該為全省有需求的老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)。這樣才能實現(xiàn)既滿足老人的有效需求，又能保證公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。到2035年，把實現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全國社會統(tǒng)籌作為一個中長期目標(biāo)。