尋找平衡點：社區(qū)治理中國家與社會的銜接與融合
——以杭州市江干區(qū)“雙網(wǎng)共生”社區(qū)治理實踐為例

陳佳俊 陳建勝

一、城市社區(qū)治理的新取向與新研究

我國社區(qū)治理走入新時代面臨新挑戰(zhàn)。一方面，國家對于堅持黨對社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)要求不斷深入，黨的十九大及十九屆四中全會明確指出要堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，特別是健全完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層群眾自治組織工作制度，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)作用得以發(fā)揮；另一方面，需要加快形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理、社會調(diào)節(jié)與居民自治良性互動的格局，夯實基層社會治理的基礎(chǔ)，進一步著力要解決居民群眾房前屋后的事、身邊的事，增強居民群眾獲得感、幸福感、安全感、認(rèn)同感和歸屬感。2016年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》要求在充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的同時，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用，促進基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理的有效銜接。十九屆四中全會明確強調(diào)要構(gòu)建基層社會治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，以助力人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體建設(shè)。歸納而言，上述戰(zhàn)略要求的提出，明確了我國城市社區(qū)治理的新取向，即，要實現(xiàn)保持基層社會的縱向組織調(diào)控及其穩(wěn)定有序，同時激發(fā)社區(qū)作為社會生活共同體的水平整合能力及其成員的社區(qū)參與度、可感性與歸屬感。

然而上述治理新取向在實踐中被認(rèn)為存在較大的張力。一方面，我國城市社區(qū)肇始于國家型構(gòu)基層社會（毛丹，2018），社區(qū)作為國家重塑城市管理體系的政治單元，是有效實現(xiàn)國家權(quán)力向基層拓展，維護基層社會穩(wěn)定的制度安排，國家所展現(xiàn)出來干預(yù)社區(qū)的強大動力與管理方式，卻在客觀上強化了社區(qū)“行政化傾向”，并與居民共同體關(guān)系形成的內(nèi)在規(guī)律有所抵牾，成為抑制社區(qū)共同體水平整合能力及居民主動參與的重要因素（楊敏，2007；鄭杭生、黃家亮，2012；郎友興、陳文文，2019）；另一方面，因社區(qū)物理空間阻隔以及群體異質(zhì)性程度加強所帶來的社區(qū)鄰里關(guān)系的疏離，使得社區(qū)共同體難以自我生長和維系，鄰里疏冷、社區(qū)參與度不足等問題成為社區(qū)普遍存在的痛點與難點（徐勇，2001；桂勇、黃榮貴，2006），如果沒有適當(dāng)力量干預(yù)，社區(qū)共同體難以有效構(gòu)建。因而，尋求黨政力量主導(dǎo)推動社區(qū)共同體培育逐漸成為各界共識（李友梅，2007；徐勇、賀磊，2014；毛丹，2018；方亞琴、夏建中，2019），但在實踐中這一方式又往往因國家干預(yù)過度或者較強的行政傾向，使得兩者難以達(dá)到均衡狀態(tài)?？梢哉f，社區(qū)治理的新取向似乎在邏輯上很難實現(xiàn)有機銜接和融合，然而看似矛盾的目標(biāo)追求，在社區(qū)治理的實踐中并存且需要實現(xiàn)“同頻共振”，這在中國社區(qū)治理實踐中是個極有意思的現(xiàn)象，并不禁讓人關(guān)注和疑慮，這種“同頻共振”究竟何以可能？進一步說，這一疑慮涉及兩個關(guān)鍵問題：一是不具備自我維系、生長條件的現(xiàn)代社區(qū)共同體究竟能否被建構(gòu)？二是如果可以被建構(gòu)，那么黨政力量主導(dǎo)推動社區(qū)共同體建設(shè)的平衡點是什么？通過何種方式可以有效實現(xiàn)社區(qū)共同體培育并實現(xiàn)與黨政力量的有機銜接？

二、研究概述

（一）城市社區(qū)共同體建構(gòu)的價值判斷

社區(qū)共同體對于社區(qū)治理價值及重要性也已成為各方的共識，而實現(xiàn)社區(qū)治理新取向的首要前提是，明確在社區(qū)場域中可以建立起社區(qū)共同體。當(dāng)前對于社區(qū)共同體的研究繁多，對于社區(qū)共同體究竟能否被建構(gòu)也一直處于研究的爭論和關(guān)注中。滕尼斯在早期構(gòu)建的社區(qū)（共同體）與社會（聯(lián)合體）分類概念中，將社區(qū)作為一種基于血緣關(guān)系或自然情感的社會有機體，集體規(guī)范、意志和情感，互動頻繁、人口同質(zhì)化程度較高等是這一有機體的典型特征（滕尼斯，1999），并與涂爾干、韋伯等社會學(xué)家一致認(rèn)為，在人類共同生活表現(xiàn)形式從共同體向社會轉(zhuǎn)變的過程中，隨著理性或個體化的不斷增長，共同體關(guān)系將消退（滕尼斯，1999；涂爾干，2000；韋伯，2004）。雖然滕尼斯在提出社區(qū)（共同體）概念時，并未強調(diào)社區(qū)的地域要素及鄰里關(guān)系，但卻從個人社會關(guān)系、組織特征等變化潛在表明包含鄰里關(guān)系在內(nèi)的共同體關(guān)系，必然會在工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中同步衰退。當(dāng)后續(xù)研究者將小地域性和高共同體情感依附作為社區(qū)概念的主要特征時（Hillery，1955），也同步延續(xù)了古典社會學(xué)家對于共同體及相關(guān)關(guān)系的悲觀預(yù)判，即，認(rèn)為由于居住空間結(jié)構(gòu)、人口與職業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)的變化與限制，傳統(tǒng)社區(qū)共同體自我生長、維系的條件和結(jié)構(gòu)被逐漸消解（Stein，1960；Fisher，1984；王小章，2002），城市社會也不具備恢復(fù)傳統(tǒng)社區(qū)共同體的可能。（桂勇，2005；熊易寒，2019）

上述研究傾向具有一定的合理性，傳統(tǒng)共同體生長的外部條件和結(jié)構(gòu)在社會變遷中所發(fā)生的改變具有不可逆性，因此想要在現(xiàn)代城市社區(qū)中找到傳統(tǒng)社區(qū)共同體，抑或是滕尼斯等所建構(gòu)的共同體理想類型自然是不切實際的。但問題是，社區(qū)共同體作為在日常實踐中可以被清楚感知到的社會現(xiàn)象，研究者卻又能普遍發(fā)現(xiàn)、感知其在明確的地域范圍內(nèi)依舊發(fā)揮著重要功能，并且保留著其他社會關(guān)系或組織類型難以取代的作用與價值（Warner，1941；Bell&Newby，1971；Wellman&Hall，1988；陳福平，黎熙元，2008）。究其原因，一方面無論國家干預(yù)社會或社區(qū)的動力及能力有多強，總還是有國家所無法觸及的領(lǐng)域，這為社區(qū)共同體的自我維系留下了空間（毛丹，2018）；另一方面，居民在社區(qū)中依舊保留了居住的穩(wěn)定性，并且存在一些需要鄰里合作互動才能實現(xiàn)和維護的共同利益。在此基礎(chǔ)上，作為特定區(qū)域內(nèi)的社區(qū)共同體，在社區(qū)發(fā)展以及治理中形成了政府、市場、社團等無法替代的積極作用，國家、市場、社會、群眾等不同主體也同步具有建設(shè)以鄰里關(guān)系等為核心的社區(qū)共同體的強大動力（王小章等，2003；桂勇，2007；吳瑩，2015）。這直接或間接說明了古典社會學(xué)家對于社區(qū)共同體的預(yù)判過于悲觀，正如有的研究者認(rèn)為的那樣，共同體的消退并不是消失，而更多可能僅為一種變化，意味著社區(qū)仍然處在不斷建構(gòu)的過程中（Zimmerman，1938）。這一判斷的重要啟示或價值在于，通過確認(rèn)城市社區(qū)共同體的可建構(gòu)性，使得研究者在研究路徑上擺脫了從抽象層面討論社區(qū)共同體能否重建的爭辯，轉(zhuǎn)而向通過什么途徑和方式來建構(gòu)城市社區(qū)共同體所聚攏，并且在建構(gòu)方向上，明確想要恢復(fù)或建設(shè)傳統(tǒng)社區(qū)共同體類型的目標(biāo)并不具備現(xiàn)實可能性。

（二）“國家與社會”視角下的實踐路徑取向

20世紀(jì)90年代以降，社區(qū)或鄰里空間逐漸成為透視中國國家與社會關(guān)系的關(guān)鍵變量，社區(qū)成為實現(xiàn)個體、社會與國家聯(lián)結(jié)的重要場域（朱健剛，1997；桂勇，2007；王漢生、吳瑩，2011）。與這一研究背景有關(guān)，在社區(qū)建設(shè)及社區(qū)共同體構(gòu)建的研究中形成了“國家中心”與“社會中心”的研究路徑及實踐取向。

1.“國家中心”的實踐取向。以“國家中心”論為主的研究者認(rèn)為國家或政府作為構(gòu)建城市社區(qū)共同體的重要組織載體，通過行政化方式介入所提供的組織、制度資源，對于社區(qū)內(nèi)部交往會產(chǎn)生積極影響，特別是隨著城市社區(qū)建設(shè)的推動，由基層政治或行政組織依托“社區(qū)居委會—樓道—居民”三級體系，發(fā)動和組織居民開展參與式社區(qū)治理，通過組織活動來建立、加強社區(qū)居民之間的交互，成為構(gòu)建社區(qū)鄰里關(guān)系、提升社區(qū)居民參與的重要路徑（林尚立，2002；黎熙元、陳福平，2008）?！皣抑行摹甭窂皆谘芯恐谐浞株P(guān)注到了我國社區(qū)是建立在國家政權(quán)建設(shè)基礎(chǔ)上的客觀事實，國家具有習(xí)慣性使用組織化、行政化方式建設(shè)社區(qū)的動力和取向，在社區(qū)共同體的形成中不可避免地會受到來自國家行政力量的干預(yù)，或者說社區(qū)共同體的形成是以國家行政主導(dǎo)為前提的。但是研究也已發(fā)現(xiàn)，居民參與的主動性并沒有隨著基層政府及居委會熱情和積極性的提升而同步增長（馮鋼，2002；楊敏，2007），國家過多地介入有時也并不利于社區(qū)共同體關(guān)系的形成（陳福平，2009；陳鵬，2016）。

2.“社會中心”的實踐取向。以“社會中心”論為主的研究者則與“國家中心”論不同，其更多關(guān)注社區(qū)自下而上的內(nèi)生動力，認(rèn)為在國家保持對城市社區(qū)組織與空間支配的同時，社區(qū)內(nèi)生力量也隨著社會結(jié)構(gòu)的變化在逐漸成長，基層社會群眾自治的空間正在形成，并發(fā)揮著社區(qū)內(nèi)部聯(lián)結(jié)的重要作用（桂勇，2007；朱健剛，2010），因此，基于共同興趣的社會團體以及居民自治組織等被認(rèn)為是可以促進城市社區(qū)居民認(rèn)同以及鄰里關(guān)系建設(shè)的重要載體（桂勇，2001；陳偉東，2010）。這類研究的重要啟示在于，直接或間接表明社區(qū)共同體的建設(shè)并不適宜用組織化的方式進行干預(yù)，社區(qū)內(nèi)部可能還有促進社區(qū)共同體形成的內(nèi)生動力，因此需要將更多注意力放置社區(qū)內(nèi)部的力量聯(lián)結(jié)之上。然而，“社會中心”的研究路徑以“市民社會”為基礎(chǔ)，在理論與實踐上都忽略了與中國城市社區(qū)實際的適配性，試圖以自下而上的方式建設(shè)社區(qū)共同體，并對社區(qū)治理（包括組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系等）產(chǎn)生決定性影響，在實踐過程中則是不切實際的。

3.互動視角下的研究取向。由于上述兩類研究取向在實踐上都存在簡單化的傾向與問題，同時伴隨研究開始發(fā)現(xiàn)和關(guān)注到兩種理論取向在社區(qū)實踐中并不是分立的，而是處于雙向互動，且呈現(xiàn)出復(fù)雜治理的特點（李友梅，2007；郎友興、陳文文，2019），研究者在意識上紛紛認(rèn)識到社區(qū)治理需要在實踐中更多關(guān)注國家與社會之間的銜接（陳偉東等，2010），針對實踐中所展現(xiàn)出來的社區(qū)行政主導(dǎo)力過強、社區(qū)基礎(chǔ)關(guān)系薄弱等問題，研究者結(jié)合實際，在兩個維度上提供了建設(shè)意義或賦予相關(guān)實踐以合理性：一是調(diào)整社區(qū)治理單元。隨著我國城市化進程的不斷推進，作為行政管理單元的社區(qū)規(guī)模不斷擴大，而人口異質(zhì)性、流動性的增強，也使得社區(qū)治理的難度日益增強，因此國家主導(dǎo)調(diào)整社區(qū)治理與服務(wù)的單元成為國家推動社區(qū)治理的有效方式及手段（趙秀玲，2014；黃曉星、蔡禾，2018；何紹輝，2020）。這一調(diào)整大致通過“網(wǎng)格”“小組”“樓道”等治理單元的下沉與縮小，實現(xiàn)社區(qū)治理能力的再生產(chǎn)（鄧大才、張利明，2017；熊競、陳亮，2019）；二是在前述行政主導(dǎo)下，通過“鄰里空間”“院落”“居民自治站”等空間的建設(shè)，配合發(fā)揮重要粘連作用的“積極分子”或“關(guān)鍵群眾”（毛丹，2018；熊易寒，2019）本土文化資源（劉巖、劉威，2008；金橋，2010；朱健剛，2010）互聯(lián)網(wǎng)媒介（舒曉虎、陳偉東等，2013；吳瑩，2015）等不同運作機制，實現(xiàn)社區(qū)居民之間的粘連，提升社區(qū)居民的熟悉度及共同體意識?？梢哉f，日益復(fù)雜化的社區(qū)治理實踐驅(qū)使著研究者將更多關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)社區(qū)行政單元與居民生活共同體兩種角色、功能有機銜接所需的資源與條件之上，這對于本文所要關(guān)注的問題具有啟發(fā)性。但是這些研究整體上也忽略了兩個問題：一方面，已有建設(shè)路徑或機制更多呈現(xiàn)出純粹從某個技術(shù)角度設(shè)定問題并設(shè)計技術(shù)機制的特征，缺乏對于社區(qū)共同體建設(shè)的系統(tǒng)考量；另一方面，以空間為基礎(chǔ)設(shè)立的不同治理單元彼此之間究竟該如何銜接？如果僅有單元而缺乏銜接，那么很難說社區(qū)治理可以在實踐中實現(xiàn)“同頻共振”。

基于對上述問題的思考，本文擬通過對杭州市江干區(qū)2018－2019年民政部社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)創(chuàng)建工作的參與式觀察，了解該區(qū)如何以鄰里坊建設(shè)社區(qū)共同體，特別是居民鄰里網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，從而進一步有效探尋在社區(qū)治理中作為國家行政權(quán)力在社區(qū)延伸的網(wǎng)格治理單元，如何與作為居民生活共同體的社區(qū)鄰里網(wǎng)絡(luò)有機銜接、融合。選擇杭州江干區(qū)作為觀察對象則主要基于以下兩方面的考量：一是作為民政部國家社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，在相關(guān)問題上，江干區(qū)在實驗主題、實驗內(nèi)容等方面與本文所關(guān)注的問題高度契合，同時以實驗推進社區(qū)治理實踐創(chuàng)新，也是為我國當(dāng)前社區(qū)治理中所遇到的這一普遍問題做出先行探索；二是筆者作為參與者自2018年實驗開始，全程參與了實驗區(qū)創(chuàng)建工作，對于相關(guān)問題具有較深入的了解。

三、杭州市江干區(qū)“雙網(wǎng)共生”考察

（一）“雙網(wǎng)共生”的緣起

江干區(qū)位于杭州主城區(qū)東部，是杭州經(jīng)濟、樞紐、行政、文化新中心，總面積105平方公里，轄區(qū)8個街道、147個社區(qū)（村），實有人口108萬，全區(qū)共有社會組織3200家，社區(qū)專職工作者1896人。伴隨著基層社會治理的不斷推進，江干區(qū)在創(chuàng)新社區(qū)治理實踐過程中，與大部分地區(qū)的社區(qū)一樣，面臨著雙重難題：一方面，“網(wǎng)格”是社區(qū)管理的基本單位，在實踐上已經(jīng)成為社區(qū)治理貫徹黨和政府意圖、保持基層社會穩(wěn)定的重要樁腳，是社區(qū)正式組織體系或治理結(jié)構(gòu)中的重要單元。江干區(qū)全區(qū)共有604個網(wǎng)格，實現(xiàn)網(wǎng)格在社區(qū)范圍內(nèi)全覆蓋。但是“網(wǎng)格”在治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容上難以延伸到城市社區(qū)治理的方方面面。作為行政權(quán)力下沉到社區(qū)的延伸，“網(wǎng)格”長期保持著行政主導(dǎo)的管理模式，主要協(xié)助社區(qū)完成各項工作任務(wù)，而由于運行成本、工作方式等因素的限制，“網(wǎng)格”在日常運行中難以有足夠的人力、物力和財力去適應(yīng)、滿足社區(qū)居民多樣化的需求。另一方面，隨著城市化進程加快，江干城區(qū)骨架不斷拉伸，原有“老墻門+大農(nóng)村”城市格局被打破，大部分居民工作地點與生活區(qū)域分離，傳統(tǒng)熟人社會被逐步瓦解，居民聯(lián)結(jié)紐帶松弛、人際關(guān)系松散，原子化的居民間情感聯(lián)系和行動支持不足，居民的社區(qū)治理意識淡薄，參與公共事務(wù)與社會政策的意識缺乏，社區(qū)活動參與率低。社區(qū)管理網(wǎng)格強、居民自治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)弱成為制約江干區(qū)社區(qū)發(fā)展的重要因素。

因此，有效構(gòu)建社區(qū)居民自治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升社區(qū)共同體意識及功能，實現(xiàn)社區(qū)管理網(wǎng)格與居民自治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、互通與互補，成為江干區(qū)社區(qū)治理所關(guān)注的焦點。但是在實踐中，要解決這一問題卻面臨著現(xiàn)實困境。首先，居民“網(wǎng)絡(luò)”關(guān)系作為生活共同體的重要特征，是居民在相互熟悉的基礎(chǔ)上，以共同利益或興趣為紐帶，以信任和合作為基礎(chǔ)的橫向關(guān)系，然而在目前社區(qū)地域較大、居民異質(zhì)性較強、居住隔離程度較高等情況下，居民日常交往、文化分享度等都比較薄弱，如果沒有適當(dāng)推動，社區(qū)基礎(chǔ)關(guān)系“網(wǎng)絡(luò)”很難自我生長和維系。其次，以往一般性沿用行政動員方式所取得的成效十分薄弱，這也讓江干區(qū)相關(guān)部門充分意識到居民自治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難以適宜通過組織化的方式進行干預(yù)生長，與此同時，由于“網(wǎng)格”與“網(wǎng)絡(luò)”在性質(zhì)、功能、運作方式等方面都很不相同，如果缺乏科學(xué)可行的聯(lián)結(jié)機制，兩者并不會自然共生融合。

有鑒于此，江干區(qū)在2018年以“探索打造‘雙網(wǎng)共生’社區(qū)治理模式”為實驗主題。所謂的“雙網(wǎng)共生”，即是指作為管理單位的社區(qū)網(wǎng)格與作為社區(qū)居民生活共同體的居民鄰里網(wǎng)絡(luò)之間的共生共融。

（二）鄰里坊：社區(qū)水平整合的“紐結(jié)”

面對社區(qū)治理所遇到的現(xiàn)實問題，江干區(qū)在社區(qū)范圍內(nèi)，重新設(shè)置了鄰里坊。值得注意的是，鄰里坊雖然是由政府（特別是民政部門）推動設(shè)立，但是在建設(shè)路徑與方向上又顯著區(qū)別于一般的治理單元下沉做法，其首要功能立足于居民鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建之上。

1.根據(jù)“地域相近、人際相親、樓棟相連、資源相通”原則，合理設(shè)置鄰里坊

江干區(qū)在已有社區(qū)網(wǎng)格劃分的基礎(chǔ)上，尊重宿舍、庭院等擁有共同歷史記憶的院落設(shè)置情況，按照“地域相近、人際相親、樓棟相連、資源相通”的原則，結(jié)合社區(qū)實際需求，成立鄰里坊。其中城市社區(qū)突出地域相近，以網(wǎng)格為單位組建鄰里坊，實現(xiàn)一格一坊、坊網(wǎng)合一；撤村建居社區(qū)突出人際相親，以原生產(chǎn)組為單位組建鄰里坊，一組一坊，一坊內(nèi)可涵蓋多個網(wǎng)格。鄰里坊一般以200－700戶居民為宜，在組織性質(zhì)上被定義為開展自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的社區(qū)社會組織。在任務(wù)上則根據(jù)鄰里關(guān)系情況，按照“熟悉、信任、認(rèn)同、參與”四層遞進目標(biāo)加大“網(wǎng)絡(luò)”的粘連度。與此同時，按照資源整合、共建共享、規(guī)范有序的原則，通過出臺《江干區(qū)社區(qū)配套用房建設(shè)提升實施辦法》，在全區(qū)范圍內(nèi)推開社區(qū)配套資源標(biāo)準(zhǔn)化和功能集約化建設(shè)，將可利用的社區(qū)配套用房、小區(qū)物業(yè)用房、轄區(qū)單位共建用房、小區(qū)公共庭院、住宅架空層等作為鄰里坊活動場所，在條件允許下，面積要求達(dá)到50平方米以上，確保有場地用于鄰里坊的日常實踐，實現(xiàn)鄰里坊實體化運作。

2.以社區(qū)范圍內(nèi)的骨干積極分子為依托，配備坊員

江干區(qū)及各社區(qū)充分意識到社區(qū)積極分子或骨干對于鄰里坊運作的作用，因此在實踐中積極吸引社區(qū)骨干或積極分子擔(dān)任鄰里坊員，例如，明確要求坊長由網(wǎng)格內(nèi)的社區(qū)居民骨干擔(dān)任，坊員則從能力突出、積極參與社區(qū)事務(wù)的“能人”中挑選，從而使鄰里坊可以充分發(fā)揮因空間鄰近、社交便利而形成的“熟人效應(yīng)”優(yōu)勢，用關(guān)鍵群眾（積極分子、骨干）實現(xiàn)對一定區(qū)域范圍內(nèi)居民的“黏連”。在此基礎(chǔ)上，各社區(qū)通過加強監(jiān)督指導(dǎo)，組織召開會員大會，推薦產(chǎn)生理事會。對于理事會的人員特征、任務(wù)等也做出了明確規(guī)定。按照《江干區(qū)關(guān)于扎實推進鄰里坊建設(shè)的實施方案》顯示，“通過坊內(nèi)居民自薦、他薦、社區(qū)推薦等方式產(chǎn)生，主要是要將正直熱心、群眾信服的居民代表推選出來，原則上每100戶確定1名理事，理事會一般由三至七名理事組成，設(shè)定理事長1名，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)坊內(nèi)工作。經(jīng)過推選產(chǎn)生的理事長和理事，在所在區(qū)域范圍開展居民自治活動，開展坊內(nèi)社會服務(wù)并帶動居民參與活動”。

3.以制度化方式明確鄰里坊運作規(guī)范

對于納入鄰里坊的坊員，社區(qū)通過明確的制度規(guī)范坊員職責(zé)，使得坊員在日?；顒又芯哂忻鞔_的角色定位及行動方向。江干區(qū)在區(qū)級層面明確了鄰里坊員需要履行的工作職責(zé)，即，“六員五訪二巡查”（詳見表1）。

表1鄰里坊坊員工作職責(zé)

其中，六員是指訪員所具有的角色定位，包括：政策宣傳員、信息采集員、生活服務(wù)員、和睦促進員、管理督察員、感情聯(lián)絡(luò)員；五訪是指對鄰里坊區(qū)域范圍內(nèi)病殘家庭、獨居空巢老人、困難家庭、失獨家庭以及其他重點家庭的走訪關(guān)心；二巡查是指對相關(guān)區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境、治安等進行巡查。通過上述規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，鄰里坊訪員的工作職責(zé)在行動中不僅承擔(dān)了促進居民有效“黏連”，而且還包含社區(qū)工作者，特別是網(wǎng)格員的部分職責(zé)，這從制度設(shè)計上緩解了社區(qū)治理中“人少事多”的困境。江干區(qū)還通過財政補助方式，為訪員提供一定補貼，如要求街道對坊員按每人每月300－700元標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放交通、通信費等，這在一定程度上有效支撐了制度化規(guī)范的落實和運行。

由此，江干區(qū)鄰里坊呈現(xiàn)出三個特征：一是政府通過外部干預(yù)的方式，建立鄰里坊這一社區(qū)社會組織，并給予有效的外部條件與資源支撐，同時賦予鄰里坊運行的自主性，在有效下沉、收縮治理單元的同時，為社區(qū)居民生活共同體構(gòu)建提供了動力；二是通過引入與鄰里坊區(qū)域內(nèi)居民相熟、且具有一定群眾威信的積極分子或骨干，并以制度化方式明確了相應(yīng)職責(zé)，使得積極分子或骨干可以很好地串連區(qū)域內(nèi)的居民，增強社區(qū)居民之間的粘連；三是通過鄰里坊聚合了社區(qū)工作者、網(wǎng)格員等骨干以及群眾積極分子，并通過一定的資源保障，實現(xiàn)了訪員對社區(qū)管理相關(guān)任務(wù)的補充支持，這為后續(xù)以鄰里坊為紐帶，實現(xiàn)管理網(wǎng)格與居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間的聯(lián)結(jié)提供了基礎(chǔ)。

（三）鄰里坊：社區(qū)縱向管理與水平整合的“紐結(jié)”

通過設(shè)置鄰里坊，為社區(qū)居民鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的快速形成提供了可能。在此基礎(chǔ)上，江干區(qū)進一步通過調(diào)整和完善鄰里坊的組織架構(gòu)、運作機制，實現(xiàn)治理單元功能的整合，有效促進了社區(qū)管理網(wǎng)格與居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之間的銜接與融合。

1.重新調(diào)整社區(qū)治理組織架構(gòu)與體系

江干區(qū)以鄰里坊為聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)社區(qū)管理網(wǎng)格與居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的銜接，其首要條件是，鄰里坊可以有效實現(xiàn)兩種不同治理架構(gòu)的融合，其驅(qū)動力在于黨的領(lǐng)導(dǎo)、網(wǎng)格調(diào)整及人員交叉三種機制設(shè)計。

（1）“大黨委”制，實現(xiàn)黨組織對社區(qū)治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大指出，中國共產(chǎn)黨是一切工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，明確要求加強黨對城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，這為鄰里坊實現(xiàn)治理架構(gòu)上融合提供了政治基礎(chǔ)。一方面，江干區(qū)在社區(qū)層面推進社區(qū)“大黨委”制，即以社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)新建社區(qū)大黨委，在功能上主要以組織動員轄區(qū)單位和在職黨員參與社會性、群眾性和公益性工作為主，在目標(biāo)上主要以提高大社區(qū)黨組織的整合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)社區(qū)資源能力，推進社區(qū)共建共治和居民自治為主；另一方面，江干區(qū)在通過社區(qū)“大黨委”制，實現(xiàn)社區(qū)層面的資源整合、多方主體協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，建設(shè)以“網(wǎng)格—樓道—支部”黨組織體系，實現(xiàn)基層黨組織對鄰里坊的領(lǐng)導(dǎo)，形成“一委N坊”的自治架構(gòu)。

（2）“多網(wǎng)合一”，實現(xiàn)治理資源、力量在鄰里坊聚合。江干區(qū)按照重心下移、力量下沉、資源統(tǒng)籌的原則，優(yōu)化調(diào)整政府管理組織架構(gòu)，在區(qū)級、街道、社區(qū)三個層面實現(xiàn)管理架構(gòu)的整合。在區(qū)級層面，以資源整合為目標(biāo)，推進各部門“多網(wǎng)合一”工作，形成“全區(qū)一張網(wǎng)”，優(yōu)化網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)；在街道層面，推進職能調(diào)整，建立“六辦三中心”，優(yōu)化“基層治理綜合信息指揮中心+綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四平臺+全科網(wǎng)格”的基層治理體系，下沉網(wǎng)格管理力量；在社區(qū)層面，依托“雙網(wǎng)雙全”模式，通過網(wǎng)格化管理、網(wǎng)絡(luò)化支撐、全科+全能、全員+全域，提升網(wǎng)格服務(wù)力量。這一自上而下行政力量的整合，其意義在于兩個方面：一是通過“多網(wǎng)合一”整合，改變社區(qū)居委會原來所面臨“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)實困境，在日常工作中實現(xiàn)社區(qū)與行政力量的有效對接；另一方面，優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)力量下沉過程中，確保管道機制可以有效地沉降于社區(qū)以及鄰里坊之中，為實現(xiàn)社區(qū)自上而下的行政力量與自下而上的內(nèi)生力量在鄰里坊實現(xiàn)融合提供了可能。

（3）角色串聯(lián)，實現(xiàn)人員要素在鄰里坊的整合。如果僅僅構(gòu)建平臺的基本架構(gòu)，而缺乏相應(yīng)人員的配置，鄰里坊依舊難以有效運轉(zhuǎn)，而區(qū)別于其他地方實踐中平臺人員配置較為靈活、隨機的狀態(tài)，江干區(qū)通過網(wǎng)格工作人員與鄰里坊居民坊員之間的角色串聯(lián)，使得人員配置在實踐過程中靈活且保持了穩(wěn)定狀態(tài)。首先，優(yōu)化“一委N坊”人員構(gòu)成，將與社區(qū)治理相關(guān)的多方主體中的骨干、代表或積極分子在鄰里坊中實現(xiàn)整合。即是指鄰里坊坊長由社區(qū)居民骨干擔(dān)任，訪員由物業(yè)管理人員、居民代表、居民小組長、樓道長、社區(qū)黨員、黨代表、人大代表等組成；其次，重新設(shè)置網(wǎng)格的“一格五員”，根據(jù)網(wǎng)格工作職能以及工作人員能力適配性，將網(wǎng)格員的角色依據(jù)職責(zé)、功能具體劃分為網(wǎng)格管理員、指導(dǎo)員、協(xié)管員、民情員、監(jiān)督員等5種不同角色，并且在能力、工作條件允許的范圍內(nèi)，讓鄰里坊的坊員擔(dān)任相應(yīng)的職能網(wǎng)格員（見表2），從而形成網(wǎng)格員與鄰里坊人員角色串聯(lián)，同時，區(qū)、街道提供適當(dāng)?shù)娜藛T補助經(jīng)費，確保隊伍穩(wěn)定，有效支撐一體化管理架構(gòu)的形成。

表2鄰里坊三種工作模式

2.配置鄰里坊有效運行的機制配置

通過鄰里坊組織架構(gòu)的重新設(shè)計以及人員角色串聯(lián)，有效實現(xiàn)社區(qū)管理網(wǎng)格與居民自治網(wǎng)絡(luò)在鄰里坊這一平臺空間的要素整合。但是如果僅有組織架構(gòu)，而缺乏一串相互配合、良好機制構(gòu)成的治理運行維護系統(tǒng)，那么管理網(wǎng)格與居民網(wǎng)絡(luò)之間也難以真正實現(xiàn)在治理制度、組織結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)適時、有效地運轉(zhuǎn)并融合。為此，在實踐中，江干區(qū)以低成本高成效為目標(biāo)，構(gòu)建了網(wǎng)格管理與居民網(wǎng)絡(luò)互融互促的工作運轉(zhuǎn)、銜接機制，這集中呈現(xiàn)在以下三個維度：

（1）以鄰里坊空間建設(shè)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)居民生活、服務(wù)、治理等基層社區(qū)力量整合。首先，江干區(qū)依托“社區(qū)配套資源標(biāo)準(zhǔn)化和功能集約化”工程，建設(shè)“街道—社區(qū)”二級社區(qū)服務(wù)綜合體，確保60%－80%的面積用于居民活動和社會力量參與，融通活動空間資源，在空間上將鄰里坊與社區(qū)服務(wù)綜合體的空間有效結(jié)合；其次，以居民社團為抓手，重整網(wǎng)格多方力量。一方面，明確可向社會組織轉(zhuǎn)移服務(wù)清單，大力培育樞紐型社會組織、品牌社會組織，通過公益創(chuàng)投與政府購買，將可轉(zhuǎn)移、可剝離的事務(wù)和職能交由社會組織承擔(dān)；另一方面，通過項目化運作、品牌化培育、專業(yè)化培訓(xùn)、特色化發(fā)展，積極打造文明養(yǎng)成、平安守護、生態(tài)環(huán)保、便民服務(wù)、文體活動等不同類型、不同社會影響力的群眾社團，推動社區(qū)及轄區(qū)各類力量參與網(wǎng)格管理與服務(wù)。

（2）通過議事流轉(zhuǎn)機制的建立，將事項根據(jù)性質(zhì)、嚴(yán)重程度等進行大小區(qū)分，并明確相應(yīng)的處理方式，厘清社區(qū)網(wǎng)格管理與居民自治網(wǎng)絡(luò)在事務(wù)處理上的界限。面對社區(qū)所要面對、處理的復(fù)雜事務(wù)，江干區(qū)在全區(qū)范圍的社區(qū)中統(tǒng)一建立“社區(qū)大小事”工作機制。所謂“大事”是指需要行政執(zhí)法支撐的項目或者由行政部門交付的相關(guān)事項，例如在日常工作中協(xié)助相關(guān)行政部門完成交辦的事項等。這類事情統(tǒng)一按照“層級負(fù)責(zé)、分類處置、上下聯(lián)動、協(xié)同解決”原則，通過構(gòu)建和完善問題流轉(zhuǎn)處置流程，即，“及時發(fā)現(xiàn)——智慧平臺實時轉(zhuǎn)辦——快速處置——確認(rèn)反饋”閉環(huán)，將相應(yīng)“大事”進行有效處理。所謂“小事”主要是指通過居民自治可以實施的項目，特別是關(guān)系到大多數(shù)居民共同利益的坊內(nèi)事務(wù)，則根據(jù)建立“議事七步法”予以辦理，即，采取“多種渠道‘提議題’、多方懇談‘出主意’、議事組織‘?dāng)M方案’、張榜公布‘開言路’、專家審查‘定公約’、居民表決‘說了算’、跟蹤落實‘有回音’”等7個民主協(xié)商步驟，引導(dǎo)坊內(nèi)居民實現(xiàn)自己事情自己辦理。在此基礎(chǔ)上，對于在日程社區(qū)生活中所遇到的熱點、難點且重復(fù)出現(xiàn)的問題，通過建立熱難點問題的議事制度，以共同協(xié)商的方式解決問題。

（3）針對社區(qū)反復(fù)反映和難以解決處理的問題，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上形成居民公約，進一步優(yōu)化公約體系，實現(xiàn)居民有效參與公約制定，增強居民對公約的認(rèn)同。社區(qū)居民公約是實現(xiàn)社區(qū)居民自治有規(guī)可依的重要條件和支撐，但是社區(qū)通過自上而下的方式所設(shè)定的居民公約，由于居民對公約的認(rèn)可度、知曉率都不高，在日常生活中常遇到執(zhí)行效力弱的問題。因此，面對這一公約制定中普遍存在的難題，江干區(qū)在公約設(shè)計、制定的過程中做出了較大調(diào)整。即以社區(qū)內(nèi)經(jīng)常、反復(fù)出現(xiàn)的問題及居民關(guān)系的重要利益問題為切入口，在居民協(xié)商解決問題處理過程中，訂立公約，規(guī)范公約的約束效力，使得公約在形成中獲得更多居民的認(rèn)同。如按照“大事大議、小事小議”原則，建立社區(qū)公約總則和事務(wù)公約細(xì)則相結(jié)合的公約體系，將政府難管但與居民生活息息相關(guān)的道德層面的問題作為立約事項等，從而在這一過程中形成居民自治的內(nèi)循環(huán)。換言之，在居民處理日常生活熱難點事或涉及自身利益的事項中，以大多數(shù)居民的意愿和共識為基礎(chǔ)，形成居民公約，在為同類事物處理提供依據(jù)的同時，也使得居民對公約的認(rèn)可度、知曉率以及執(zhí)行率有較大提升。

四、結(jié)論

我國社區(qū)兼有國家治理單元與居民生活共同體雙重屬性，基于西方社會發(fā)展脈絡(luò)而提出“國家與社會”視角，以及由此所引申的諸種社區(qū)治理模式及實踐類型都難以契合我國社區(qū)治理發(fā)展的特殊性。我國社區(qū)治理的研究視角及建設(shè)路徑需要根據(jù)現(xiàn)實的復(fù)雜特征做出新的探索。在研究視角上，必須清晰看到社區(qū)既不是完全自治的場域（法律表述為居民自治而非社區(qū)自治），也不是政府行政的科層體系，而是國家與社會的“整合點”，由此所反映的新型政社關(guān)系不是祛除政府關(guān)系，而是明確政府與社區(qū)各自職責(zé)，找到國家自上而下縱向管理與社會水平整合之間的“平衡點”。落實在具體治理實踐上，構(gòu)建這一平衡點的關(guān)鍵在于有效構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)共同體并實現(xiàn)其與國家力量之間有效銜接、融合的載體及機制。這也應(yīng)是當(dāng)前我國社區(qū)治理在治理路徑上的總體思路與方向，也是杭州市江干區(qū)“雙網(wǎng)共生”社區(qū)創(chuàng)新實踐的意義所在。