公私合作（PPP）法律問(wèn)題研究
——基于D市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒項(xiàng)目的分析

徐海靜

（沈陽(yáng)師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110034）

2014年是中國(guó)全面深化經(jīng)濟(jì)改革的破題之年。9月25日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，表示將在全國(guó)范圍內(nèi)開展公私合作（PPP）項(xiàng)目示范；10月24日，李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式；11月16日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑，健全PPP模式；12月2日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指明未來(lái)一段時(shí)間公私合作模式運(yùn)行的基本方向；財(cái)政部對(duì)外公布總投資規(guī)模達(dá)1 800億元的30個(gè)公私合作示范項(xiàng)目，涉及供水、供暖、污水處理、環(huán)境綜合整治等多個(gè)領(lǐng)域；政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心也正式獲批。進(jìn)入2015年，各部委及地方政府制定的PPP相關(guān)文件如雨后春筍般公布，2015年堪稱“中國(guó)PPP元年”，此后公私合作（PPP）在中國(guó)遍地開花。截至2020年11月29日，全國(guó)PPP管理庫(kù)項(xiàng)目為9 820個(gè)，管理庫(kù)項(xiàng)目金額為152 135億元[1]。

一、案情回顧與經(jīng)驗(yàn)借鑒

城市生活垃圾處理是關(guān)乎民生的城市環(huán)衛(wèi)工作的重點(diǎn)，城市生活垃圾量的激增與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的短缺給地方政府造成巨大壓力。作為北方一座文化名城，某省D市政府也在不斷探索“垃圾圍城”的解決之道。2003年，D市政府經(jīng)過(guò)公開招投標(biāo)選取合作伙伴，計(jì)劃采用BOT的方式運(yùn)作垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)，D市政府并未聘請(qǐng)咨詢顧問(wèn)或?qū)I(yè)人士，而是自己組織招標(biāo)，通過(guò)公開招標(biāo)選擇了兩家企業(yè)為中標(biāo)人。選定投資人后，公私雙方的談判卻陷入了僵局。由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有同類項(xiàng)目的招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，項(xiàng)目條件不夠明確，談判過(guò)程中信息不對(duì)稱等，D市政府與投資人前前后后進(jìn)行了十幾輪的談判，期限長(zhǎng)達(dá)5年之久，結(jié)果特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容越來(lái)越多，條款越來(lái)越詳細(xì)，中標(biāo)者價(jià)格反復(fù)提升，政府要支付的垃圾處理價(jià)格從65元/噸談到了105元/噸，致使合同成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)期，項(xiàng)目以失敗告終。

2009年，D市政府終止了原合同，并經(jīng)過(guò)多次調(diào)研聘請(qǐng)了北京某咨詢公司作為專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)，對(duì)項(xiàng)目做了精心的準(zhǔn)備工作。各方專家共同設(shè)計(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款和實(shí)際技術(shù)方案，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)文件，對(duì)合同涉及的細(xì)節(jié)、未來(lái)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)、存在的問(wèn)題及權(quán)責(zé)分配進(jìn)行明確界定。2009年2月5日，D市城建局在建設(shè)工程交易中心發(fā)布了項(xiàng)目招標(biāo)公告，并在監(jiān)察局工作人員的監(jiān)督下采用隨機(jī)抽取的方式確定了評(píng)標(biāo)專家。最終有9家企業(yè)參與項(xiàng)目投標(biāo)，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的綜合評(píng)審和澄清談判后，天津某環(huán)境公司和一家工程技術(shù)公司聯(lián)合體以51元/噸的報(bào)價(jià)中標(biāo)，該報(bào)價(jià)不到上一次招標(biāo)時(shí)中標(biāo)人要求價(jià)格的一半，招標(biāo)結(jié)果大大優(yōu)于D市政府預(yù)期[2]。D市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒BOT項(xiàng)目已于2012年7月竣工投產(chǎn)，結(jié)束了D市建市以來(lái)一直延續(xù)的生活垃圾單一填埋處理模式，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)生活垃圾的資源化、減量化和無(wú)害化處理。該項(xiàng)目2014年年處理生活垃圾64萬(wàn)噸，比設(shè)計(jì)垃圾處理量多出近10萬(wàn)噸，為D市財(cái)政節(jié)省支出近3 000萬(wàn)元，可以說(shuō)經(jīng)過(guò)一段彎路之后，D市中心區(qū)生活垃圾焚燒BOT項(xiàng)目實(shí)施成功。

多年以后，D市城管局對(duì)該垃圾焚燒BOT項(xiàng)目記憶猶新，并總結(jié)了當(dāng)初項(xiàng)目失敗的原因和后期成功的經(jīng)驗(yàn)。

第一，作為主管部門，對(duì)公私合作認(rèn)識(shí)不足。政府部門對(duì)D市的垃圾行業(yè)狀況了如指掌，但是對(duì)招商過(guò)程的復(fù)雜性、專業(yè)性卻估計(jì)不足，將工程項(xiàng)目的招標(biāo)思路用于性質(zhì)完全不同的合作項(xiàng)目法人招標(biāo)，忽視了合作項(xiàng)目極其復(fù)雜的政策、技術(shù)、監(jiān)管、邊界條件等問(wèn)題，也忽視了政府與企業(yè)合作過(guò)程涉及的資本運(yùn)營(yíng)、價(jià)格機(jī)制、權(quán)利義務(wù)分配及監(jiān)督機(jī)制等重要問(wèn)題。

第二，前期準(zhǔn)備工作不足，合作協(xié)議不完備。最初招商時(shí)招標(biāo)文件僅有《投標(biāo)人須知》，并沒(méi)有《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，所有合作協(xié)議的關(guān)鍵條款都要在后期通過(guò)談判來(lái)確定，這就造成了項(xiàng)目招商時(shí)邊界條件不明確，政府部門的理解與投資企業(yè)的理解出現(xiàn)偏差，致使雙方談判多次陷入僵局，草草以失敗告終。而后期政府對(duì)合作項(xiàng)目重新深入調(diào)研，就項(xiàng)目招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的界定、研討、規(guī)劃，編制了全套方案?！短卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》作為招標(biāo)文件的一部分，對(duì)合作協(xié)議中的合作范圍、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、付費(fèi)機(jī)制、政府監(jiān)督和介入權(quán)、項(xiàng)目移交、爭(zhēng)議解決等條款做了全面設(shè)計(jì)，投標(biāo)人僅可在協(xié)議已有的文本基礎(chǔ)上提出修改意見(jiàn)，而且如果對(duì)協(xié)議的修改意見(jiàn)太多則很可能無(wú)法中標(biāo)。這樣，大大減少了后期談判的工作量，為整個(gè)合作項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

第三，缺乏類似的PPP合作項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)人員作用重大。前期過(guò)程中缺乏專業(yè)人員的參與，對(duì)很多專業(yè)問(wèn)題政府工作人員難以解決，工作一直處于被動(dòng)地位；后期工作中政府聘請(qǐng)了智庫(kù)團(tuán)體，招標(biāo)、談判過(guò)程中財(cái)務(wù)、法律、技術(shù)等專業(yè)人員為政府出謀劃策，他們承辦過(guò)各類PPP項(xiàng)目，匯集了全國(guó)各地類似項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，借助高度專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢機(jī)構(gòu)，能牢牢掌控主動(dòng)權(quán)，避免最初走過(guò)的彎路。

第四，通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)，選取有實(shí)力的合作伙伴。合伙投資人的選取是合作項(xiàng)目成功的又一關(guān)鍵因素，選取時(shí)不僅要考量企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還要關(guān)注他們的技術(shù)能力、建設(shè)能力、管理能力、運(yùn)營(yíng)能力，同時(shí)也不能忽視企業(yè)的信譽(yù)和社會(huì)責(zé)任感。在本案中D市政府采用了暗標(biāo)的方式，平等對(duì)待所有參與競(jìng)爭(zhēng)的投資人，增強(qiáng)了投資人的信心，充分的競(jìng)爭(zhēng)能讓政府擇優(yōu)選取綜合實(shí)力最強(qiáng)的投資人，以達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施最優(yōu)的效果。

第五，政府和企業(yè)合作必須互相支持、相互配合。項(xiàng)目后期，D市政府和質(zhì)監(jiān)局建立了暢通的溝通機(jī)制，從項(xiàng)目執(zhí)行到高層溝通，政府部門之間協(xié)調(diào)順暢。由于良好的溝通機(jī)制，這個(gè)項(xiàng)目也算國(guó)內(nèi)建設(shè)最快的。同時(shí)，按照合作協(xié)議約定，政府認(rèn)真完成份內(nèi)工作，項(xiàng)目工程建設(shè)與外部配套同步實(shí)施，使得項(xiàng)目從投標(biāo)，到后期的建設(shè)、運(yùn)行、管理都非常順利。

第六，合作項(xiàng)目設(shè)定條件合理。在第一次招標(biāo)談判中，由于D市政府缺乏垃圾合作項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍超過(guò)了政府自身承受能力。如城市生活垃圾由于成分復(fù)雜、含水率較高，實(shí)踐中很難確定垃圾熱值，但當(dāng)時(shí)卻規(guī)定政府要保證垃圾熱值，如果垃圾熱值低于協(xié)議中約定的數(shù)值，政府需對(duì)投資人進(jìn)行額外補(bǔ)貼。這種約定對(duì)于政府而言風(fēng)險(xiǎn)較大，而且也不現(xiàn)實(shí)。因此，在后面的招標(biāo)中，雙方約定按照垃圾處理行業(yè)慣例，政府提供垃圾的熱值只需在規(guī)定的范圍內(nèi)即可，這樣既符合現(xiàn)實(shí)，也降低了政府違約的風(fēng)險(xiǎn)。

二、公私合作的法理探討

公私合作實(shí)質(zhì)是將私主體力量引進(jìn)國(guó)家任務(wù)的履行之中，讓私主體在資本市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)，以直接或間接的方式完成國(guó)家所應(yīng)履行的任務(wù)，“強(qiáng)調(diào)不同治理主體之間的合作”[3]，突出政府與私主體之間“是一種合作關(guān)系，而不是管理和被管理的關(guān)系”[4]，其本質(zhì)“在于政府資源及市場(chǎng)資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”[5]。如何處理政府、企業(yè)及公眾之間的關(guān)系，怎樣調(diào)動(dòng)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的能量，如何防止公權(quán)力與私主體在互動(dòng)中權(quán)力出現(xiàn)濫用，過(guò)往的國(guó)家發(fā)展中已有多種解決方案和理論探討，如司法控制模式、經(jīng)濟(jì)分析模式、程序控制模式及利益代表模式等。

（一）司法控制模式

長(zhǎng)期以來(lái)，“限制國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利”成為公法理念及其制度建構(gòu)的邏輯基礎(chǔ)。很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府大規(guī)模地對(duì)私主體行為進(jìn)行管制，并且領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，為了確保國(guó)家干預(yù)的合法性，一整套的原則應(yīng)運(yùn)而生。首先，行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)實(shí)施對(duì)私主體行為的控制，立法機(jī)關(guān)通過(guò)頒布規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或者目標(biāo)指引行政權(quán)力的行使。其次，行政機(jī)關(guān)要遵循以聽(tīng)證為特征的裁決程序，以防止行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生錯(cuò)誤判斷，也防止行政機(jī)關(guān)與私主體單獨(dú)接觸，形成利益共謀。再次，要確保對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的司法審查，法院要審查行政機(jī)關(guān)行為是否有立法授權(quán)，審查行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)證的基礎(chǔ)上做出的事實(shí)認(rèn)定。在司法控制模式下，似乎只要符合立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，在公私合作問(wèn)題上行政機(jī)關(guān)就可以將任務(wù)交給私主體執(zhí)行。在實(shí)際運(yùn)作中，法院會(huì)擔(dān)心因缺乏立法機(jī)關(guān)具體明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審查會(huì)侵害行政機(jī)關(guān)的管轄而采取自我設(shè)限。此外，公私合作的任務(wù)是否由私主體執(zhí)行，通常行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出先期判斷，司法機(jī)關(guān)審查屬于事后救濟(jì)，當(dāng)司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)該任務(wù)不適合私主體執(zhí)行時(shí)，可能損害早已發(fā)生。

（二）經(jīng)濟(jì)分析模式

放松管制、撤銷行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)由私性質(zhì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。行政管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出最大化，并且用經(jīng)濟(jì)分析的方法來(lái)衡量行政政策或行為是否適當(dāng)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要通過(guò)一系列的行政規(guī)則來(lái)完成。首先，產(chǎn)品或服務(wù)要完成優(yōu)化配置，需要完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，完善的市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)的條件；其次，行政機(jī)關(guān)的工作成果與經(jīng)濟(jì)效率應(yīng)保持一致，經(jīng)濟(jì)效率是對(duì)行政機(jī)關(guān)工作檢驗(yàn)、控制的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)分析模式忽略了行政的本質(zhì)，即“實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公共利益是行政的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值歸宿，因而也是其最終目的。只有為了社會(huì)的爭(zhēng)議，政府權(quán)威的發(fā)動(dòng)才能得以正當(dāng)化”[6]。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析模式來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)家任務(wù)的履行，要關(guān)注國(guó)家任務(wù)履行的成本，政府采取什么樣的手段能實(shí)現(xiàn)成本最低，如政府自己聘用行政官員來(lái)執(zhí)行還是將任務(wù)交由私主體履行，倘若采取公私合作的方式所用成本高于其他方式，則不應(yīng)該采用公私合作方式來(lái)完成國(guó)家任務(wù)，這樣，經(jīng)濟(jì)分析方法就可以衡量界定是否使用公私合作模式。

（三）程序控制模式

在程序控制模式下，一方面承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)下?lián)碛写罅康淖杂刹昧繖?quán)；另一方面，又要求行政自由裁量權(quán)的行使必須遵循已經(jīng)知曉的、一致使用的規(guī)則。程序控制模式追求的是一種形式正義，通過(guò)設(shè)定規(guī)則消除行政官員的恣意妄為和心血來(lái)潮的決定，使自由裁量權(quán)的行使具備可預(yù)期性和一致性。但是，程序控制模式存在如下問(wèn)題：首先，行政機(jī)關(guān)自己制定規(guī)則，仍會(huì)在某些領(lǐng)域留有一定自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)抵制制定任何規(guī)則或者使用一個(gè)更模糊的規(guī)則，法院也無(wú)法判斷行政機(jī)關(guān)的行為是否正當(dāng)；其次，制定明確的規(guī)則需要大量的行政資源，容易造成行政資源浪費(fèi)；再次，法院可以要求行政機(jī)關(guān)全面闡述行政行為的理由，也致力于實(shí)現(xiàn)形式正義的目標(biāo)，但由于法官缺少事實(shí)經(jīng)驗(yàn)，判斷標(biāo)準(zhǔn)具有主觀性，可能會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的管制造成威脅；最后，程序控制模式通過(guò)規(guī)則限制行政行為，僅能規(guī)范自由裁量權(quán)行使的方式，并不能規(guī)制其具體內(nèi)容，而恰恰是這些內(nèi)容才是有失公正的罪魁禍?zhǔn)祝蔀榕械膶?duì)象。

（四）利益代表模式

“利益代表模式”主張“把參與行政程序的司法審查的權(quán)力廣泛賦予各種利害關(guān)系人，確保行政機(jī)關(guān)考慮所有利害關(guān)系人的利益，從而形成在總體上能夠更好地服務(wù)于社會(huì)的行政自由裁量決定，因此利益代表模式的核心是公民參與”[7]。這種參與瓦解私主體自治與集體權(quán)力之間的界限，使行政決策成為行政機(jī)關(guān)與其管制的私主體之間進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”與“交易”的結(jié)果，既有助于提高行政決定的質(zhì)量，又增進(jìn)了民眾對(duì)社會(huì)政策公眾性的信任。

每一種政府管理模式都體現(xiàn)了時(shí)代的發(fā)展與變遷，都涉及公權(quán)力的運(yùn)行及問(wèn)題，反映的是政府與民眾、公法與私法、法治與憲政之間的復(fù)雜關(guān)系，在西方這些問(wèn)題經(jīng)歷了不同時(shí)代的長(zhǎng)期發(fā)展。處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，這些問(wèn)題呈現(xiàn)出共識(shí)性趨勢(shì)，我國(guó)政府從單純的管制職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾矸?wù)為一體的綜合性職能，必須在實(shí)際的職能履行過(guò)程中解決眾多問(wèn)題。在中國(guó)的合作治理領(lǐng)域，完備的形式法治和強(qiáng)有力的司法審查尚未具備，“傳送帶模式”還沒(méi)有形成，對(duì)于行政自由裁量權(quán)沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力制衡機(jī)制，因而強(qiáng)化立法工作，加強(qiáng)程序控制，擴(kuò)大司法審查權(quán)威，在我國(guó)的公權(quán)力制約機(jī)制中有著廣闊的發(fā)展空間，也是公私合作得以有序開展的法律保障。傳統(tǒng)的以政府為主的命令控制型治理模式暴露的困境依然存在，解決這個(gè)問(wèn)題的答案在于采用新的治理方法和手段，建立利益代表模式下“政府、企業(yè)、公眾及環(huán)境公眾利益相關(guān)者”的多元主體網(wǎng)絡(luò)溝通結(jié)構(gòu)，使政府及私主體包括企業(yè)、非營(yíng)利組織等積極的參與到環(huán)境政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中來(lái)，通過(guò)各利益博弈能有效緩解公私對(duì)立，實(shí)現(xiàn)公共利益。中國(guó)的公眾力量薄弱，公眾參與的實(shí)踐才剛剛起步，利益代表模式需要長(zhǎng)期建設(shè)完善，但利益代表模式為公私合作提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐指引。培植高度組織化的公民社會(huì)、增強(qiáng)民眾的政治能力和參與經(jīng)驗(yàn)，建立弱小利益主體的代表機(jī)制是今后工作的重點(diǎn)，也是公私主體地位對(duì)等、實(shí)力抗衡的基礎(chǔ)。

社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家任務(wù)的變遷，新的治理模式會(huì)不斷被探索、發(fā)展起來(lái)，但是現(xiàn)有的幾種模式和工具仍將保留下來(lái)，雖然他們的應(yīng)用可能會(huì)有所改變。命令控制型的治理手段將會(huì)逐步減少，雖然命令式的治理手段仍繼續(xù)扮演重要的角色，但經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和多元利益主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方法將會(huì)越來(lái)越廣泛地使用。司法審查作為保護(hù)私人權(quán)利、控制國(guó)家權(quán)力的方式將發(fā)揮更大的作用，以刑法、民法、行政法等為基礎(chǔ)的責(zé)任追究體系會(huì)不斷更新。利益代表模式將會(huì)在新時(shí)期發(fā)揮重大的作用，不同利益主體能在環(huán)境治理中發(fā)出自己的聲音，一系列的公私合作協(xié)議被用于環(huán)境治理當(dāng)中。在全球化和治理問(wèn)題復(fù)雜化的背景下，需要探索出一種新的機(jī)制，以承擔(dān)國(guó)家治理后的一些任務(wù)，公私合作將是最好的回應(yīng)。

三、公私合作的動(dòng)因和走向

在公私合作治理中，并非政府推卸責(zé)任，將國(guó)家任務(wù)或職責(zé)交給私主體執(zhí)行，而是因?yàn)樗街黧w有能力、有意愿提供相同內(nèi)容或更好的給付，同時(shí)減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)，國(guó)家才放棄由其自身來(lái)履行的行政任務(wù)，轉(zhuǎn)而以委托、轉(zhuǎn)移、共同參與等方式交由私主體執(zhí)行。公私合作追求的是“國(guó)家瘦身”，縮減臃腫的行政機(jī)構(gòu)，緩解人員壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升行政效率；充分利用民間資源促進(jìn)政府和民間合作，并確保國(guó)家任務(wù)高效率、高質(zhì)量地完成。

（一）確保國(guó)家任務(wù)和行政目的實(shí)現(xiàn)

任何行政行為都應(yīng)具有正當(dāng)?shù)男姓康模姓康挠行н_(dá)成是公部門將國(guó)家任務(wù)交給私主體來(lái)執(zhí)行的必要條件，否則將會(huì)出現(xiàn)私部門受到國(guó)家的挹注而獲利，但對(duì)公眾利益而言卻未有收獲。公私合作不排除私部門的目的在于獲得利潤(rùn)，公私合作本來(lái)就不否認(rèn)公部門與私部門之間各有目標(biāo)，一般公部門追求公共利益，私部門追求經(jīng)濟(jì)利益，但二者之間也存在一定的共同目標(biāo)，公益的追求和私利的獲取并不是必然排斥的關(guān)系，這也是公私合作的特點(diǎn)之一。

（二）提升行政任務(wù)執(zhí)行效率

隨著國(guó)家任務(wù)范圍的擴(kuò)張與多樣化，國(guó)家在任務(wù)執(zhí)行上不可避免地面臨著財(cái)務(wù)拮據(jù)和人員緊張的困境，堅(jiān)持由公部門承擔(dān)國(guó)家治理任務(wù)，會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)造成過(guò)重的負(fù)擔(dān)，公私合作可以減輕國(guó)家的財(cái)政與人事壓力，并提升行政效率。私部門在市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)生存，必須符合市場(chǎng)的運(yùn)作規(guī)則，追求效率，也就是以最低的成本獲得最高的利益或使其資源在市場(chǎng)中獲得最大的價(jià)值。公私合作即是把行政任務(wù)交給熟悉資本運(yùn)作的私部門來(lái)經(jīng)營(yíng)，以協(xié)助國(guó)家完成任務(wù)，也不可避免地讓接受任務(wù)的私主體以市場(chǎng)方式來(lái)運(yùn)作，追求效率和利益。

（三）善用民間資源與優(yōu)勢(shì)

公私合作能有效整合公部門與私部門的資源，更好地發(fā)揮私主體雄厚的資金、先進(jìn)的技術(shù)、科學(xué)的管理、豐富的經(jīng)驗(yàn)和靈活的運(yùn)作等優(yōu)勢(shì)。

（四）有助于綜合考量各種因素

公私合作可以讓公部門及私主體有更多的溝通機(jī)會(huì)，彼此間可以了解相互的需求和所具備的能力，公私合作的過(guò)程中吸納不同的聲音，更有助于環(huán)境問(wèn)題的解決和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。

四、公私合作治理成敗因素及法律應(yīng)對(duì)

（一）影響公私合作的主要因素

“PPP本身不是失敗的原因，問(wèn)題是地方政府沒(méi)有能力變成機(jī)智的行動(dòng)者，不具備以規(guī)制、監(jiān)督和促進(jìn)等解決公共問(wèn)題的新方法就匆忙采用PPP?！盵8]通過(guò)對(duì)D市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒項(xiàng)目的分析，不難發(fā)現(xiàn)影響公私合作的因素大致如下。

1.合作項(xiàng)目計(jì)劃切實(shí)可行。公私合作開展治理工作，不僅要在資金財(cái)務(wù)上可行，也要符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和社會(huì)效益要求；合作項(xiàng)目要科學(xué)合理，具有可研性，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，能獲得公眾的支持。

2.政府強(qiáng)有力的支持。政府的能力與態(tài)度是公私合作成敗的關(guān)鍵一環(huán)，只有政府大力支持，公私合作項(xiàng)目才能穩(wěn)定開展。政府部門支持不僅表現(xiàn)在政策、法規(guī)的導(dǎo)向型作用，還要求政府決策流程透明，決策過(guò)程注重對(duì)私主體、公共利益的保護(hù)；完善政府監(jiān)督機(jī)制，防范政府官員的腐敗濫權(quán)，減少政府不當(dāng)干預(yù)；加強(qiáng)政府部門內(nèi)部協(xié)作，簡(jiǎn)化合作項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)繁雜程序；強(qiáng)化政府信用，關(guān)注政府履約能力。

3.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)。公私合作項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜多樣，如政策變化、利率變化、政府決策失誤、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本超支、市場(chǎng)需求變化、收費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理、配套基礎(chǔ)設(shè)施不到位、招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分、私主體能力不足、不可抗力等。而且各種風(fēng)險(xiǎn)因素之間具有關(guān)聯(lián)性，相互影響，有些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，如政府官員腐敗，被私主體俘獲，導(dǎo)致政府決策出現(xiàn)失誤，合作協(xié)議中政府承諾過(guò)高，引起收費(fèi)機(jī)制不合理。因而，分析公私合作治理項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)造公私主體風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)機(jī)制是確保項(xiàng)目成功的重要因素。

4.利益共享機(jī)制。公私合作治理項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于私人部門，而私主體的營(yíng)利本質(zhì)要求其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中取得合理的回報(bào)；作為公共利益代表的政府既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、私主體的積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，利益共享機(jī)制必不可少。

5.項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的公正、公平和透明。合作項(xiàng)目信息公開、合作事務(wù)民主協(xié)商、合作過(guò)程公正、公平和透明，實(shí)現(xiàn)程序正義是公私合作的關(guān)鍵一環(huán)。

6.健全的法治保障。公私合作治理模式是基于合同建立的法律關(guān)系，公私雙方應(yīng)在自愿的基礎(chǔ)上訂立合同，也應(yīng)秉承契約精神行使權(quán)利、履行義務(wù)，完善的法治是合作協(xié)議簽署、執(zhí)行的必備條件。

7.合理運(yùn)行的市場(chǎng)機(jī)制。一個(gè)合作項(xiàng)目要取得成功，不僅需要選取有能力的合作者，也需要有效的價(jià)格調(diào)整方式、暢通的融資渠道、符合市場(chǎng)需求的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而這些條件都要在完善的市場(chǎng)機(jī)制下才能實(shí)現(xiàn)。

8.有能力的參與主體。公私合作治理項(xiàng)目不僅僅涉及政府與私主體，還涉及專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員、社會(huì)組織及公眾等，各方主體具備相應(yīng)能力，通力合作方能促進(jìn)合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）公私合作治理的法律應(yīng)對(duì)

結(jié)合典型案例成敗因素的分析，對(duì)PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題提出一些法律建議。

1.注重PPP合作協(xié)議的前期準(zhǔn)備工作。每一個(gè)成功的個(gè)案都要求參與合作的公私主體在合作項(xiàng)目啟動(dòng)前做好充分準(zhǔn)備，對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行反復(fù)論證，通過(guò)公開招投標(biāo)方式在眾多競(jìng)爭(zhēng)者中慎重選擇經(jīng)驗(yàn)豐富、管理科學(xué)、技術(shù)先進(jìn)、綜合實(shí)力雄厚的私主體，并通過(guò)完備的合作協(xié)議與其建立長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系。政府各職能部門不僅要改變固化的行政運(yùn)作思路和習(xí)慣，更應(yīng)在合作項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃等方面創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與咨詢機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)人員的合作，為操作實(shí)施過(guò)程奠定基礎(chǔ)。

2.提高政府簽約能力。在實(shí)踐中，政府在應(yīng)用公私合作模式中存在眾多問(wèn)題，如缺乏對(duì)公私合作的正確理解和認(rèn)識(shí)。D市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒項(xiàng)目前期走過(guò)的彎路就是因?yàn)檎嚓P(guān)知識(shí)薄弱、對(duì)合作項(xiàng)目的可行性分析不及時(shí)、不準(zhǔn)確。很多政府不愿在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段耽誤時(shí)間，總是急于求成，而私人部門往往利用政府的認(rèn)識(shí)缺陷和決策失誤，簽訂不平等的合作協(xié)議，為公私合作項(xiàng)目的后續(xù)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)埋下隱患，而這又極易引發(fā)政府失去公信力、公共利益受損等諸多問(wèn)題。

3.合作協(xié)議規(guī)范公允?？茖W(xué)合理的合作協(xié)議，應(yīng)在公主體與私主體地位對(duì)等的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，合理界定雙方的權(quán)利、義務(wù)、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。以各方利益協(xié)調(diào)為例，在公私合作治理項(xiàng)目中，政府作為監(jiān)管者要對(duì)私人部門取得的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，如果私人部門從合作項(xiàng)目獲得的利潤(rùn)較低時(shí)，政府可依據(jù)合作協(xié)議對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼；如果私人部門從合作項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府也可依約定采取手段控制其利潤(rùn)水平。此外，PPP合作協(xié)議還需要“適應(yīng)變化了的情形進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，才能切實(shí)保障各方利益的實(shí)現(xiàn)”[9]。

4.以法律手段提升合作主體履約意識(shí)。很多合作項(xiàng)目的失敗源于合作主體未能按照合作協(xié)議履行義務(wù)，公私主體簽署合作協(xié)議后，即進(jìn)入項(xiàng)目履約階段。但在履約階段私主體缺少競(jìng)爭(zhēng)壓力，政府在信息不對(duì)稱和技術(shù)能力有限的情況下很難對(duì)私主體的履約能力和履約情況進(jìn)行有效監(jiān)管；而政府由于掌控公權(quán)力，如果不具有良好的契約意識(shí)和有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制，在政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)時(shí)，私主體權(quán)益會(huì)受到侵害，合作項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)加大。公私合作主體的糾紛解決機(jī)制、違約的法律責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容需要立法確定，以保障公私合作模式的穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，PPP模式的監(jiān)管職能分散，“缺乏一個(gè)權(quán)威的、全局的、公平公正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)”[10]。

5.以立法途徑解決公私合作協(xié)議性質(zhì)的爭(zhēng)議。合作協(xié)議的性質(zhì)是我國(guó)學(xué)者不斷探討的問(wèn)題，在合作治理項(xiàng)目的司法實(shí)踐中出現(xiàn)最多的是關(guān)于BOT合作形式的訴訟爭(zhēng)議，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的形式是行政合同還是民事合同爭(zhēng)議不斷，司法實(shí)踐對(duì)其認(rèn)定也是標(biāo)準(zhǔn)不一，既不利于合作項(xiàng)目的融資，也給當(dāng)事人造成極大訴累。在今后的國(guó)家立法中，應(yīng)明確合作協(xié)議的性質(zhì)，健全法律救濟(jì)途徑，積極拓展仲裁、協(xié)商等非訴訟解決機(jī)制，保障私主體的合法權(quán)益。

6.突破現(xiàn)有法律制度瓶頸。在融資方面，現(xiàn)行法律制度對(duì)銀行放貸的條件要求嚴(yán)格，對(duì)合作經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的擔(dān)保缺乏政策支持，與國(guó)有資本相比，私主體融資成本較高，不利于市場(chǎng)條件下的公平競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)制度并未對(duì)公私合作項(xiàng)目作出有針對(duì)性規(guī)定，招標(biāo)過(guò)程中禁止談判、政府采購(gòu)中單一來(lái)源、采購(gòu)適用標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題對(duì)公私合作項(xiàng)目開展會(huì)產(chǎn)生制約，不適應(yīng)合作項(xiàng)目應(yīng)給與合作主體就利益、風(fēng)險(xiǎn)等協(xié)商談判空間的要求。在土地政策方面，對(duì)于公私合作項(xiàng)目用地性質(zhì)、取得方式等進(jìn)行有效規(guī)定。稅收方面，公私合作治理項(xiàng)目多屬于公益性項(xiàng)目，一般收益不高，在今后的稅收改革中應(yīng)對(duì)合作項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠，減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，降低地方財(cái)政壓力。

新的時(shí)代背景下，公私合作模式在我國(guó)公共治理領(lǐng)域快速發(fā)展將是大勢(shì)所趨。公私合作不僅是解決政府債務(wù)、吸納私人資金的融資方式，更是全面調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、提高社會(huì)治理效率的方式。公私合作模式的核心是公私主體間的合同規(guī)范與執(zhí)行，要求政府與私人主體基于社會(huì)契約精神，作為對(duì)等的合同當(dāng)事人，分配風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)責(zé)任和分享利益。從公私合作相關(guān)法律文件的頒布數(shù)量可以看出，不論是中央還是地方，都已充分認(rèn)識(shí)到公私合作模式在我國(guó)的重要地位。因此，從國(guó)家層面進(jìn)行公私合作公共治理專門立法，形成有力的公私合作公共治理法律保障體系并加以有效實(shí)施，是公私合作公共治理良性發(fā)展的努力方向。