繁簡分流問題探析

陳鳳貴，洪東冬

（沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽110034）

公正和效率是司法審判工作的永恒主題。2016年9月12日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》提出了提高審判質(zhì)效的目標(biāo)性要求，并規(guī)定了系列改革舉措，但這些舉措如何落地生根，需要認(rèn)真思考。鑒于繁簡分流問題集中體現(xiàn)在基層法院，故筆者在走訪幾家基層法院了解情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他法院實(shí)踐做法及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，尋求進(jìn)一步落實(shí)《意見》所提出的繁簡分流具體措施。

一、繁簡分流含義解讀

曾經(jīng)以為，繁簡分流是指按照訴訟規(guī)律，根據(jù)案件本身的復(fù)雜程度和處理上的難易程度，決定對(duì)案件適用普通程序或者簡易程序等進(jìn)行審理，以控制成本，提高效率的制度。但在我國當(dāng)下，社會(huì)司法需求不斷增長與司法資源明顯不足已經(jīng)成為我國法治建設(shè)過程中所表現(xiàn)出來的一對(duì)主要矛盾，在此背景下提出的“繁簡分流”，則被實(shí)務(wù)界約定俗成地視為有利于解決“案多人少”矛盾的諸多事項(xiàng)，其具體觀點(diǎn)如下。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“繁簡分流具體可以分為三個(gè)層次。第一層次，繁簡分流是指訴訟程序的繁簡分流，不同案件分別適用不同審理程序，實(shí)現(xiàn)簡案快審、繁案精審。第二層次，繁簡分流是指解紛方式的繁簡分流，既包括訴內(nèi)的不同程序，又包括訴外的多元化解。第三層次，繁簡分流是指整個(gè)司法系統(tǒng)的繁簡分流，不僅包括訴內(nèi)訴外的繁簡分流，而且包括司法資源的優(yōu)化分配?！盵1]也有觀點(diǎn)認(rèn)為，推進(jìn)繁簡分流要樹立“大繁簡、大分流”的理念，構(gòu)建一個(gè)立體的、動(dòng)態(tài)的、分層的分流“漏斗”，按照糾紛發(fā)生與案件審理的流程進(jìn)行多層次分流。并認(rèn)為準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)繁簡分流的合理層次，應(yīng)該包括：促進(jìn)糾紛訴前分流；利用審前程序分流；選擇審判程序分流；圍繞爭議焦點(diǎn)分流[2]。

此外，一些地方法院還就繁簡分流進(jìn)行了許多探索，比如：深圳法院為配合簡單民事案件的“門診式”或者“要素式”庭審，設(shè)計(jì)了令狀式、要素式、表格式裁判文書；湖南長沙縣法院推行“繁簡分流、事實(shí)分流、爭點(diǎn)分流”的“三分式”改革，庭前準(zhǔn)備程序讓爭議焦點(diǎn)脫穎而出，庭審重點(diǎn)解決爭議焦點(diǎn)，裁判文書對(duì)無爭議事實(shí)直接確認(rèn)、對(duì)有爭議的事實(shí)認(rèn)定或者法律適用問題詳細(xì)說理[3]?？梢?，所謂繁簡分流，是指在遵循訴訟規(guī)律、遵守現(xiàn)行立法規(guī)定的前提下，按照司法改革所確定的原則、路徑和制度措施，尋求解決案多人少矛盾的辦法。其內(nèi)容涵蓋能夠提高審判效率，節(jié)約司法資源，及時(shí)化解糾紛的諸多事項(xiàng)，包括糾紛解決方式的訴訟與非訴，糾紛解決程序的普通、簡易、小額、督促和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)，糾紛解決過程中的庭前準(zhǔn)備和開庭審理，乃至糾紛解決系統(tǒng)機(jī)制中的人員配置、物質(zhì)保障、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分和文書制作等。

二、繁簡分流的實(shí)踐現(xiàn)狀

自2015年5月1日起，為了解決“立案難”問題，我國全面啟動(dòng)和實(shí)行立案登記制。在“立案難”問題得到了有效化解的同時(shí)，法院內(nèi)部本來就已經(jīng)存在的“案多人少”矛盾更加突出，繁簡分流作為分流泄洪的重要舉措，在法院系統(tǒng)被提上了重要議事日程。各級(jí)法院，面對(duì)不斷增長的受案數(shù)量，一面負(fù)重前行，一面努力尋求提高效率、緩解壓力的辦法。如在各地法院司法實(shí)踐中探索的以完善多元化糾紛解決機(jī)制為核心的訴前分流；以民訴法立案前調(diào)解規(guī)定為依據(jù)的立案前分流；依據(jù)民事訴訟法就不同案件適用不同程序的規(guī)定進(jìn)行的程序分流；發(fā)揮審前程序功能的開庭前分流等。但是，囿于繁簡分流本身即是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要受到立法規(guī)定、制度條件、司法環(huán)境、物質(zhì)保障、人員素質(zhì)等多方面的制約和影響，所以雖經(jīng)積極探索，在取得一些經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)一些問題和困惑。

（一）訴前分流

訴訟是解決糾紛的方式，但不是解決糾紛的唯一方式。為了建立必要的糾紛解決機(jī)制，保障排解糾紛的能力和效果，各個(gè)國家均探索多元化糾紛解決方式，多元化糾紛解決方式區(qū)分為訴訟和訴訟外糾紛解決方式（又稱“替代性糾紛解決方式或ADR糾紛解決方式”）。其中，訴訟外糾紛解決方式在我國包括和解、調(diào)解、仲裁和行政裁決。在當(dāng)下繁簡分流的語意下，為了節(jié)約司法資源，減輕法院壓力，讓更多糾紛在訴訟渠道外得到解決是必要的。

為了強(qiáng)化訴訟外糾紛解決方式的作用，我國從立法層面，一是強(qiáng)化了訴訟外糾紛解決方式的效力，包括賦予具有給付內(nèi)容的公證債權(quán)文書、仲裁裁決書、經(jīng)法院確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力；二是保障訴訟與訴訟外糾紛解決方式之間的銜接，如在《人民調(diào)解法》中規(guī)定，經(jīng)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力?！睹袷略V訟法》為了對(duì)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議提供程序保障，在“特別程序”中專列一節(jié)規(guī)定了“確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件”，以便實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接。實(shí)踐表明，這些訴訟外糾紛解決方式并沒有受到當(dāng)事人的青睞，從我國推行立案登記制以來，不斷攀升的法院受理案件的數(shù)量，以及基層法院受理的寥寥無幾的確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件，可以印證如下結(jié)論，即訴訟外糾紛解決方式功能軟弱，作用發(fā)揮不足。

（二）立案前分流

2012年《民事訴訟法》修改，增加了“立案前調(diào)解”的規(guī)定①《民事訴訟法》第122條：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！??；诖耍恍┗鶎臃ㄔ航⒘嗽V調(diào)對(duì)接中心，對(duì)案件在立案前進(jìn)行過濾、甄別、分流和引導(dǎo)。具體做法是對(duì)當(dāng)事人同意訴前調(diào)解的，引導(dǎo)當(dāng)事人先行調(diào)解，對(duì)不同意訴前調(diào)解的，立即登記立案。這樣，可以使大量矛盾糾紛在進(jìn)入立案登記前就得到有效化解[4]。但是，當(dāng)我們就相關(guān)立法規(guī)定層面考察立案前調(diào)解，可以發(fā)現(xiàn)其存在的制度性缺陷。

《民事訴訟法》第122條規(guī)定的先行調(diào)解，即立案前調(diào)解。又依據(jù)《民事訴訟法》第123條的規(guī)定，對(duì)于符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案①《民事訴訟法》第123條：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人依照法律規(guī)定享有的起訴權(quán)利。對(duì)符合本法第119條的起訴，必須受理。符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案，并通知當(dāng)事人；不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出裁定書，不予受理；原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴?！?。由此規(guī)定可以就立案前調(diào)解的時(shí)間條件得到答案，即可以用于立案前調(diào)解的時(shí)間只有七天。盡管該七日期間在立法本意上并非出于立案前調(diào)解考慮，而是為法院審查當(dāng)事人的起訴是否符合受理?xiàng)l件的法定期間。即便不否定法院將審查起訴條件的七天時(shí)間同時(shí)用于調(diào)解，但僅僅七天的時(shí)間調(diào)解案件，也顯然時(shí)間不足。

2015年《民訴解釋》出臺(tái)，其以第208條規(guī)定了立案登記制②即“人民法院接到當(dāng)事人提交的民事起訴狀時(shí)，對(duì)符合民事訴訟法第119條的規(guī)定，且不屬于第124條規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福粚?duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴材料，并出具注明收到日期的書面憑證?！?，結(jié)合2015年4月13日《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第2條第2款內(nèi)容：“對(duì)符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以登記立案?！币布戳傅怯浿圃瓌t上要求人民法院對(duì)于當(dāng)事人的起訴實(shí)行當(dāng)場(chǎng)立案。由此，《民事訴訟法》規(guī)定的七日審查起訴時(shí)間，也被嚴(yán)格限制在了需要補(bǔ)充必要相關(guān)材料的情況，在補(bǔ)齊相關(guān)材料后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)決定是否立案。

就以上規(guī)定分析，可以得出如下結(jié)論，即民事訴訟法雖然規(guī)定了立案前調(diào)解，但立案登記制并沒有為立案前調(diào)解留出時(shí)間。

（三）程序分流

為了遵循訴訟規(guī)律，根據(jù)案件繁簡確定相應(yīng)審理程序，我國三大訴訟法在立法規(guī)定上對(duì)此都有考慮和體現(xiàn)，即在規(guī)定普通程序的基礎(chǔ)上還規(guī)定了簡易程序。以我國《民事訴訟法》為例，既規(guī)定了普通程序，也規(guī)定了簡易程序，且在簡易程序中設(shè)置小額訴訟，并且規(guī)定督促程序和在特別程序中規(guī)定了實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件的審理程序。

1.簡易程序適用的不規(guī)范性

目前司法實(shí)踐中，有資料顯示進(jìn)入訴訟程序的案件，簡易程序和普通程序適用率的比例大概是7：3③2013年至2015年，民事案件簡易程序適用率分別為71.45%、67.98%、66.13%，參見李少平《大力推進(jìn)繁簡分流 全面深化司法改革》，人民法院報(bào)，2016-09-14（5）.，甚至簡易程序的適用率會(huì)更高。更多的案件適用簡易程序?qū)徖?，符合繁簡分流的價(jià)值追求。但是，沒有考慮適用普通程序?qū)徖斫Y(jié)案的案件，其中包括適用簡易程序在先，但在適用簡易程序?qū)徖磉^程中，出于各種原因?qū)е碌膶徬薏蛔愣D(zhuǎn)為普通程序的“簡轉(zhuǎn)普”情況。所以，如果按照立案后法院決定適用普通程序或者簡易程序的案件比例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，適用簡易程序的比例會(huì)更高。之所以如此，主要原因：一是考慮我國審判組織與審理程序的“捆綁式”規(guī)定，即普通程序的審判組織必須是合議庭，簡易程序的審判組織只能是獨(dú)任庭，只有適用簡易程序才能解決法官人手不足問題；二是在程序的轉(zhuǎn)化方面，民訴法規(guī)定適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，在審理過程中，如果發(fā)現(xiàn)不適合適用簡易程序，可以轉(zhuǎn)為普通程序，而適用普通程序的不可以轉(zhuǎn)為簡易程序。也即實(shí)踐中出于對(duì)“案多人少”、提高效率而適用簡易程序的考慮，往往擴(kuò)大對(duì)簡易程序的適用條件“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的解釋。同時(shí)，看上去是適用普通程序，合議庭審判的案件，往往也只是一種形式，實(shí)質(zhì)上仍是簡易程序，獨(dú)任庭審理。

2.小額訴訟適用情況并不樂觀

2012年《民事訴訟法》修改，在簡易程序中增加小額訴訟。規(guī)定對(duì)于適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，如果該案件的?biāo)的額在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以下，即適用小額訴訟，實(shí)行一審終審④《民事訴訟法》第162條：“基層人民法院和它派出的法庭審理符合本法第157條第一款規(guī)定的簡單的民事案件，標(biāo)的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之三十以下的，實(shí)行一審終審。”。但是，小額訴訟程序在我國尚無成熟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法也不完善。小額訴訟程序中如何處理當(dāng)事人程序選擇權(quán)、救濟(jì)權(quán)，審理規(guī)則及審理機(jī)構(gòu)都有待研究。實(shí)踐中法官、當(dāng)事人、代理人均對(duì)小額訴訟表示顧慮，持消極態(tài)度。當(dāng)事人擔(dān)心一審終審敗訴后救濟(jì)手段不足，不愿意選擇小額訴訟；法官擔(dān)心當(dāng)事人一審終審后對(duì)裁判結(jié)果不滿，容易引起信訪或申請(qǐng)?jiān)賹彽龋辉敢膺m用小額訴訟；包括訴訟代理律師也出于代理成本考慮不愿意代理小額訴訟。所以，實(shí)踐中的小額訴訟適用情況并不樂觀。

3.督促程序適用率低

督促程序是人民法院根據(jù)債權(quán)人就到期債權(quán)要求債務(wù)人給付一定的金錢或者有價(jià)證券的申請(qǐng)，向債務(wù)人發(fā)出附條件的支付令，以催促債務(wù)人限期履行義務(wù)，如果債務(wù)人在法定期間內(nèi)不提出異議，該支付令即具有執(zhí)行力的一種程序。督促程序可以迅速解決當(dāng)事人之間對(duì)事實(shí)沒有爭議的債權(quán)債務(wù)關(guān)系糾紛。司法實(shí)踐中該類糾紛所占基層法院受案比例不在少數(shù)，且毫無必要通過繁瑣的訴訟程序解決糾紛。但實(shí)踐表明，督促程序的適用率并不高。2012年《民訴法》修改，為了提高督促程序的適用率，在督促程序和訴訟程序的銜接方面作出了調(diào)整。即在督促程序中，支付令失效的，轉(zhuǎn)入訴訟程序；在訴訟程序中，當(dāng)事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉(zhuǎn)入督促程序①《民事訴訟法》第217條第2款：“支付令失效的，轉(zhuǎn)入訴訟程序，但申請(qǐng)支付令的一方當(dāng)事人不同意提起訴訟的除外?！钡?33條第1款第1項(xiàng)：“人民法院對(duì)受理的案件，分別情形，予以處理：（一）當(dāng)事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉(zhuǎn)入督促程序。”。盡管如此，督促程序的適用率仍然未見提高。究其原因：一是因?yàn)榭陀^上支付令無法送達(dá)（直接送達(dá)或留置送達(dá)）債務(wù)人，不符合督促程序適用條件；二是法官主觀上有顧慮，不愿意受理支付令申請(qǐng)；三是多數(shù)當(dāng)事人并不了解督促程序。

4.實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的局限性和程序困惑

為了能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)享有擔(dān)保物權(quán)的債權(quán)人、建設(shè)工程施工合同承包人的權(quán)利，同時(shí)考慮出質(zhì)人、設(shè)置了留置擔(dān)保的債務(wù)人或所有權(quán)人的利益，與《物權(quán)法》之規(guī)定相銜接，2012年《民事訴訟法》修改時(shí)，在特別程序中增加規(guī)定了實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件②1999年10月1日施行的合同法第286條對(duì)建設(shè)工程價(jià)款的支付問題明確規(guī)定：“發(fā)包人未按照約定支付價(jià)款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價(jià)款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價(jià)，也可以申請(qǐng)人民法院將該工程依法拍賣?！?007年10月1日起施行的物權(quán)法第195條明確規(guī)定：“抵押權(quán)人與抵押人未就抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式達(dá)成協(xié)議的，抵押權(quán)人可以請(qǐng)求人民法院拍賣、變賣抵押財(cái)產(chǎn)。”其第220條規(guī)定：“出質(zhì)人可以請(qǐng)求質(zhì)權(quán)人在債務(wù)履行期屆滿后及時(shí)行使質(zhì)權(quán)；質(zhì)權(quán)人不行使的，出質(zhì)人可以請(qǐng)求人民法院拍賣、變賣質(zhì)押財(cái)產(chǎn)”；其第237條規(guī)定，“債務(wù)人可以請(qǐng)求留置權(quán)人在債務(wù)履行期屆滿后行使留置權(quán)；留置權(quán)人不行使的，債務(wù)人可以請(qǐng)求人民法院拍賣、變賣留置財(cái)產(chǎn)?！薄?015年《民訴解釋》又就此進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定。但是，司法實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序的適用仍然很少。原因在于：其一，當(dāng)事人對(duì)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序了解不足；其二，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序本身的局限；其三，法院對(duì)于適用實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序的顧慮；其四，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件的一些具體程序事項(xiàng)仍在探索中，如可否適用公告送達(dá)問題、案件審查標(biāo)準(zhǔn)問題、主債務(wù)人訴訟主體地位問題，乃至可否提出管轄權(quán)異議、案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，這些程序性問題，形成司法實(shí)踐中的困惑，加之實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件需要審查的事項(xiàng)繁多，如果再因無法聯(lián)系到被申請(qǐng)人而公告送達(dá)，則其審理時(shí)間不比普通程序周期短，故法官寧可適用普通審理程序以保障裁判結(jié)果的穩(wěn)妥，也不適用實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件的特別程序。

（四）開庭前分流

訴訟程序中如何處理審前準(zhǔn)備和開庭審理兩個(gè)階段的關(guān)系問題，我國曾經(jīng)經(jīng)歷過兩個(gè)極端的實(shí)踐過程。先是職權(quán)主義時(shí)期的“重審前、輕庭審”，幾乎把百分之百的工作都放在了審前階段，庭審走過場(chǎng)；后是向當(dāng)事人主義訴訟模式轉(zhuǎn)變過程中的“強(qiáng)化庭審功能”，曾經(jīng)有法院提出并被推廣的“一步到庭審判模式”，又將百分之百的工作放在開庭審理階段，庭前對(duì)案件情況一無所知。實(shí)踐證明，以上兩種做法都是錯(cuò)誤的，前者無法讓當(dāng)事人以“看得見的方式”實(shí)現(xiàn)公正，后者多次反復(fù)開庭造成司法資源的無益消耗。

經(jīng)過審視國內(nèi)司法實(shí)踐，參考、研究域外法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國學(xué)界對(duì)于審前準(zhǔn)備階段的問題進(jìn)行了深入研究，提出打造審前程序，并概括總結(jié)了審前程序的功能，即：及時(shí)（或提前）化解糾紛；實(shí)現(xiàn)案件分流；通過確定爭點(diǎn)、固定證據(jù)，為開庭做好準(zhǔn)備。2012年，我國《民事訴訟法》修改，第133條規(guī)定：人民法院對(duì)受理的案件，分別情形，予以處理：1.當(dāng)事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉(zhuǎn)入督促程序；2.開庭前可以調(diào)解的，采取調(diào)解方式及時(shí)解決糾紛；3.根據(jù)案件情況，確定適用簡易程序或者普通程序；4.需要開庭審理的，通過要求當(dāng)事人交換證據(jù)等方式，明確爭議焦點(diǎn)。2015年《民事訴訟法的解釋》出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)定了“庭前會(huì)議”制度①《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法的解釋〉》第224條：“依照民事訴訟法第133條第4項(xiàng)規(guī)定，人民法院可以在答辯期屆滿后，通過組織證據(jù)交換、召集庭前會(huì)議等方式，作好審理前的準(zhǔn)備?！?，為了更好地實(shí)現(xiàn)審前程序的功能，明確規(guī)定庭前會(huì)議的內(nèi)容可以包括：1.明確原告的訴訟請(qǐng)求和被告的答辯意見；2.審查處理當(dāng)事人增加、變更訴訟請(qǐng)求的申請(qǐng)和提出的反訴，以及第三人提出的與本案有關(guān)的訴訟請(qǐng)求；3.根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)決定調(diào)查收集證據(jù)，委托鑒定，要求當(dāng)事人提供證據(jù)，進(jìn)行勘驗(yàn)，進(jìn)行證據(jù)保全；4.組織交換證據(jù)；5.歸納爭議焦點(diǎn)；6.進(jìn)行調(diào)解。也即通過庭前會(huì)議，明確雙方分歧，確定雙方爭點(diǎn)，排除程序障礙，固定相關(guān)證據(jù)，及時(shí)化解糾紛。

應(yīng)該說，關(guān)于審前準(zhǔn)備和開庭審理之間的關(guān)系問題，在理論上厘清了，在立法上也規(guī)定了，但是實(shí)踐中究竟如何操作才能真正做好審前準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)審前程序功能，目前仍然處于探索階段。走訪發(fā)現(xiàn)雖有法院積極探索利用審前程序分流案件、化解糾紛，但經(jīng)驗(yàn)不足，效果不佳。

（五）糾紛解決系統(tǒng)機(jī)制尚在實(shí)踐探索中

以“司法去行政化、去地方化，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判”為切入點(diǎn)的新的一輪司法改革，明確提出了“法官員額制”“法官責(zé)任終身制”“法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理”等，為糾紛解決系統(tǒng)機(jī)制的形成奠定了基礎(chǔ)，也框定了輪廓。目前，我國新的一輪司法改革尚在進(jìn)行中，一些具體舉措也在各級(jí)法院，尤其是在基層法院實(shí)踐探索中。

三、繁簡分流的理性思考

旨在解決“案多人少”矛盾，以提高司法工作效率為宗旨的繁簡分流，并不是簡單地孤立地存在，而是在司法改革的大背景下，以司法公正為主旋律的基礎(chǔ)上，挖掘現(xiàn)有司法資源的潛力，提升訴訟和訴訟外糾紛解決方式排解社會(huì)糾紛的能力和效果。基于以上對(duì)繁簡分流含義的理解和對(duì)繁簡分流現(xiàn)狀的描述，考慮進(jìn)一步推進(jìn)繁簡分流的辦法，應(yīng)當(dāng)處理好以下問題。

（一）繁簡分流與訴訟外糾紛解決方式

人民法院是國家司法審判機(jī)關(guān)，是以國家公權(quán)力，通過行使審判權(quán)，負(fù)責(zé)審理案件，以解決基本民事、行政、刑事糾紛的國家機(jī)構(gòu)。作為行使審判權(quán)載體的訴訟活動(dòng)，其在性質(zhì)上不同于任何一種訴訟外糾紛解決方式。出于化解“案多人少”矛盾的繁簡分流，其內(nèi)涵雖然涵蓋訴訟外糾紛解決機(jī)制，但其要旨在于：一是使得更多的糾紛在訴訟外得到解決，盡可能從源頭上控制“案多”問題；二是對(duì)于法院已經(jīng)受理的案件也可以借助其他糾紛解決主體的幫助和配合，能夠及時(shí)化解糾紛，提高效率。推進(jìn)繁簡分流應(yīng)當(dāng)正確理解法院在訴訟外糾紛解決方式中的作用。訴訟外糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與完善主要依靠黨政有關(guān)部門及相關(guān)社會(huì)力量，法院不是也不應(yīng)該成為訴訟外糾紛解決方式的主體。對(duì)于推進(jìn)繁簡分流《意見》中所強(qiáng)調(diào)的“完善多元化糾紛解決機(jī)制”，對(duì)法院而言應(yīng)該是在訴訟與訴訟外糾紛解決方式的銜接方面依法處理，包括接受仲裁申請(qǐng)保全、執(zhí)行仲裁裁決、對(duì)訴訟外調(diào)解進(jìn)行司法確認(rèn)，以及法院內(nèi)設(shè)調(diào)解機(jī)構(gòu)以借助外力化解糾紛和搭建平臺(tái)為訴訟外糾紛解決方式提供支持等?；诖耍瑢?duì)于有的法院在推行繁簡分流中向社區(qū)、企事業(yè)單位等派駐法官的做法，使得有限的司法資源又被進(jìn)一步稀釋，不符合繁簡分流的宗旨，也不應(yīng)該是繁簡分流的內(nèi)在要求。

（二）繁簡分流與現(xiàn)行立法規(guī)定

繁簡分流要求法院在遵守現(xiàn)行立法規(guī)定的前提下，挖掘潛力、提高效率，尋求緩解壓力的辦法，而非限制法律適用、曲解甚至違反法律規(guī)定，片面追求效率。司法實(shí)踐中仍然存在的錯(cuò)誤傾向：一是為了追求形式上的效果而不當(dāng)適用法律。如為了追求形式上實(shí)現(xiàn)訴前化解糾紛的效果而對(duì)符合條件的起訴不予立案登記，強(qiáng)行委托調(diào)解；還有的為了體現(xiàn)立案前調(diào)解的效果，在立法并沒有為立案前調(diào)解預(yù)留時(shí)間的情況下，以征求意見的方式做當(dāng)事人工作，甚至直接告知當(dāng)事人先行調(diào)解，違背當(dāng)事人真實(shí)意愿，在接受當(dāng)事人起訴材料后，推遲立案時(shí)間，固執(zhí)地進(jìn)行立案前調(diào)解。二是出于對(duì)督促程序和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序、特別程序、單方審查所做裁判容易被撤銷等顧慮，對(duì)于本來符合督促程序和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序條件的案件，不愿或不敢適用督促程序和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序。

（三）繁簡分流與程序保障

以實(shí)現(xiàn)節(jié)省時(shí)間和訴訟成本為目標(biāo)的繁簡分流，在訴訟過程中簡化送達(dá)、簡化裁判文書、圍繞訴求或爭議要點(diǎn)進(jìn)行庭審（簡化庭審）等實(shí)踐方式，以至于有學(xué)者認(rèn)為收案量的急劇攀升已在相當(dāng)程度上重新塑造了民事審判實(shí)踐，或者說產(chǎn)生了一種與以往共通認(rèn)識(shí)頗為不同的“新非正式制度”。也有學(xué)者憂慮，“如果不厘定繁簡分流的理念基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)，只是簡單地?cái)U(kuò)大簡易程序的適用范圍，將使剛剛起步的程序正當(dāng)化進(jìn)程毀于萌芽狀態(tài)[5]。并指出以緩解法官負(fù)擔(dān)為目的而不是方便當(dāng)事人程序救濟(jì)的制度，全面限制當(dāng)事人的程序權(quán)利將嚴(yán)重?fù)p害程序正義。提出尋求建立體現(xiàn)不同價(jià)值取向的多元程序，以當(dāng)事人程序選擇權(quán)作為過濾簡易程序和復(fù)雜程序各自缺陷的理性裝置，以緩解簡易程序和程序保障之間的價(jià)值沖突。審視我們正在推行的繁簡分流，簡易程序的適用并不規(guī)范，督促程序和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序沒有達(dá)到預(yù)期效果。所以，非常有必要在考慮緩解法官負(fù)擔(dān)的同時(shí)，更重要的是要尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，打造和構(gòu)建出當(dāng)事人樂于接受的程序規(guī)則和制度。

（四）保障司法救濟(jì)權(quán)與制裁濫用訴權(quán)

以保障當(dāng)事人司法救濟(jì)權(quán)為目的的“立案登記制”，基本上破解了我國多年以來存在的立案難問題。與此同時(shí)，一些人利用立案登記制不當(dāng)行使訴訟權(quán)利，虛假、欺詐訴訟多有發(fā)生。雖然2012年《民事訴訟法》修改，考慮到虛假訴訟問題，在基本原則中規(guī)定了民事訴訟的誠實(shí)信用原則，在第三人制度部分規(guī)定了第三人撤銷之訴制度，并對(duì)虛假訴訟明確規(guī)定了駁回起訴及罰款、拘留和構(gòu)成犯罪的追究其刑事責(zé)任的制裁措施。但是，由于虛假訴訟具有一定的隱蔽性，實(shí)踐中如何在實(shí)體上識(shí)別和在程序上確認(rèn)，尚缺乏可以準(zhǔn)確判斷的標(biāo)準(zhǔn)和可操作的具體規(guī)范，虛假訴訟尚未得到有效遏制。實(shí)行立案登記制以保障司法救濟(jì)權(quán)利是正確的，嚴(yán)厲制裁虛假訴訟也同樣重要，但如果沒有切實(shí)有效的制裁濫用訴權(quán)的辦法，則有限的司法資源會(huì)被虛假訴訟所消耗。繁簡分流解決案多人少矛盾，有必要在源頭上控制法院受案數(shù)量，但控制的辦法除完善訴訟外糾紛解決機(jī)制，使得更多的糾紛通過訴訟外方式得到化解外，嚴(yán)厲打擊虛假訴訟，以形成震懾，在當(dāng)下司法環(huán)境中更具意義。

四、推進(jìn)繁簡分流的具體措施

基于以上分析，筆者認(rèn)為雖然繁簡分流包括訴前分流，但訴前分流依賴于訴訟外糾紛解決機(jī)制的成熟，法院期待有更多的糾紛能夠通過訴訟外糾紛解決方式得到化解，以減少法院受案數(shù)量，但以審判為核心的法院司法活動(dòng)雖在一定程度上能夠影響訴訟外糾紛解決機(jī)制的完善與成熟，但無法起到?jīng)Q定性作用。此外，立案前調(diào)解因?yàn)槿鄙贂r(shí)間保障，不具有可操作性，實(shí)踐中雖經(jīng)動(dòng)員有同意調(diào)解暫緩立案的當(dāng)事人，但調(diào)解成功后也需立案并制作調(diào)解書結(jié)案，調(diào)解不成的仍需立案審理。故鑒于訴前分流問題的復(fù)雜性和立案前調(diào)解的制度性障礙，落實(shí)繁簡分流的具體措施，重點(diǎn)關(guān)注法院立案后的繁簡分流，在遵循訴訟規(guī)律，遵守現(xiàn)行立法，結(jié)合司法改革所確定的大的框架的前提下，著眼于提高法院司法工作效率，落實(shí)《意見》所確定的繁簡分流具體措施。

（一）遵循司法活動(dòng)認(rèn)知規(guī)律進(jìn)行程序分流

1.立案環(huán)節(jié)甄別分流

立案環(huán)節(jié)是訴訟程序的開始，從效率角度講，應(yīng)該是案件分流的最佳時(shí)機(jī)。但是，立案環(huán)節(jié)對(duì)案件繁簡的確認(rèn)存在局限。其一，法院僅能審查起訴人或申請(qǐng)人所提供的材料，而且就訴訟案件而言，僅能審查起訴材料；其二，不了解對(duì)方當(dāng)事人情況，包括能否聯(lián)系到對(duì)方當(dāng)事人并能夠送達(dá)，對(duì)方當(dāng)事人是否進(jìn)行答辯和如何答辯；其三，在訴訟案件中更無法判斷在立案后的訴訟過程中原告是否增加、變更訴訟請(qǐng)求，被告是否提出反訴，等等。所以，對(duì)于《意見》所確定的“推進(jìn)立案環(huán)節(jié)案件的甄別分流”，應(yīng)該理解為法院基于當(dāng)事人的請(qǐng)求、所依據(jù)的事實(shí)理由及證據(jù)情況，根據(jù)立法規(guī)定，結(jié)合司法實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)作出初步判斷并對(duì)案件予以分流處理。（1）對(duì)于符合《民事訴訟法》第157條規(guī)定條件，屬于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的案件，決定適用簡易程序；（2）尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)，支持和鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇適用簡易程序，督促程序和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序；（3）區(qū)別類型化案件直接轉(zhuǎn)入速裁機(jī)構(gòu)。

2.根據(jù)送達(dá)情況再次分流

案件能否適用簡易程序、督促程序和實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序，均與能否找到被告或者被申請(qǐng)人并對(duì)其送達(dá)相關(guān)。根據(jù)《民事訴訟法》和《民訴解釋》的規(guī)定：訴訟案件應(yīng)當(dāng)在法院受理案件后5日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送給被告；督促程序中，人民法院受理申請(qǐng)后，經(jīng)審查債權(quán)人提供的事實(shí)、證據(jù)，對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的，應(yīng)當(dāng)在受理之日起十五日內(nèi)向債務(wù)人發(fā)出支付令；人民法院發(fā)出支付令之日起三十日內(nèi)無法送達(dá)債務(wù)人的支付令自行失效；實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件中人民法院受理申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)向被申請(qǐng)人送達(dá)申請(qǐng)書副本、異議權(quán)利告知書等文書。依據(jù)以上規(guī)定法院向被告或被申請(qǐng)人及時(shí)送達(dá)，并根據(jù)送達(dá)情況分別處理：（1）能夠送達(dá)的，則適用相應(yīng)程序進(jìn)行審理。（2）無法送達(dá)的，則立案環(huán)節(jié)決定適用簡易程序?qū)徖淼陌讣柁D(zhuǎn)為普通程序進(jìn)行審理；適用督促程序的，在申請(qǐng)人不表示拒絕的情況下直接轉(zhuǎn)入訴訟程序；適用實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)特別程序?qū)徖淼陌讣?，從有利于徹底解決糾紛考慮，向申請(qǐng)人行使釋明權(quán)，由申請(qǐng)人決定選擇繼續(xù)適用實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)特別程序，抑或另行提起訴訟[6]。

3.審前階段依法分流

對(duì)于適用普通程序?qū)徖淼陌讣ㄟ^審前程序的證據(jù)交換、訴答過程，以及庭前會(huì)議以明確當(dāng)事人之間有無實(shí)質(zhì)性爭議抑或爭議的焦點(diǎn)問題。按照《民事訴訟法》第133條的規(guī)定，當(dāng)事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，轉(zhuǎn)入督促程序；可以調(diào)解的，調(diào)解解決；必須開庭審理的，固定證據(jù)，明確爭議焦點(diǎn)。

（二）著力破解“送達(dá)難”

“送達(dá)難”已被司法實(shí)務(wù)界公認(rèn)為制約審判效率提高的“老大難”問題。對(duì)于“送達(dá)難”的原因，具體表現(xiàn)方式有：“留置送達(dá)見證人不愿合作；委托送達(dá)協(xié)助不力；受送達(dá)人拒不配合或躲避送達(dá)；送達(dá)地址常變化；送達(dá)成本居高不下等”[7]。為了解決送達(dá)難問題，各地法院探索嘗試各種辦法，包括：在機(jī)構(gòu)設(shè)置上成立專門工作組；通過與電信公司建立聯(lián)系，有效發(fā)揮電話實(shí)名制的作用，在確認(rèn)被送達(dá)人電話號(hào)的方式，以短信送達(dá)；專門研發(fā)送達(dá)語音留痕系統(tǒng)，等等。還有的法院在直接送達(dá)、留置送達(dá)均不能的情況下，同時(shí)啟動(dòng)郵寄送達(dá)和公告送達(dá)，以避免因郵寄送達(dá)不能導(dǎo)致時(shí)間上的拖延，同時(shí)為了解決兩種送達(dá)方式發(fā)生沖突的問題，無論郵寄送達(dá)還是公告送達(dá)，均確定相同的開庭時(shí)間。最高人民法院也在關(guān)注并著力解決送達(dá)難問題。在《意見》中明確，當(dāng)事人在糾紛發(fā)生之前約定送達(dá)地址的，人民法院可以將該地址作為送達(dá)訴訟文書的確認(rèn)地址。另外，要充分利用中國審判流程信息公開網(wǎng)，建立全國法院統(tǒng)一的電子送達(dá)平臺(tái)。就此，基層法院期待電子送達(dá)平臺(tái)發(fā)揮作用，同時(shí)積極影響當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)與對(duì)方約定送達(dá)地址。

（三）落實(shí)審判工作的信息化建設(shè)

制約訴訟效率的具體因素除前述“送達(dá)難”外，還有外地當(dāng)事人非因本人主觀原因不能按時(shí)到庭，證人應(yīng)該到庭但難以到庭，以及書記員庭審記錄的速度和質(zhì)量問題等。落實(shí)審判工作的信息化建設(shè)，包括采用遠(yuǎn)程視頻方式開庭、同步視頻作證和利用智能語音識(shí)別技術(shù)、庭審錄音錄像替代書記員記錄，以及推進(jìn)檔案電子化，等等。審判工作信息化要求兩個(gè)方面的保障，一是物質(zhì)保障，即投入場(chǎng)所、設(shè)備和資金；二是技術(shù)保障，即提供科技手段的技術(shù)支持，并需培訓(xùn)相關(guān)審判人員等掌握技術(shù)和熟練使用設(shè)備。

（四）提高審判人員業(yè)務(wù)能力

繁簡分流主要體現(xiàn)為制度、機(jī)制上的調(diào)整、改造和創(chuàng)新，但要使這些調(diào)整、改造和創(chuàng)新確實(shí)發(fā)揮其作用和功能優(yōu)勢(shì)，離不開人的作用，尤其是審判人員的決定性作用。包括：其一，習(xí)慣了通過開庭審理來處理案件的審判人員如何開好庭前會(huì)議是挑戰(zhàn)；其二，習(xí)慣了“原告訴稱、被告辯稱、審理查明、本院認(rèn)為”這種格式化裁判文書寫作方式的審判人員如何撰寫要素式裁判文書也是挑戰(zhàn)；其三，立法上強(qiáng)調(diào)裁判文書的說理性，而實(shí)踐中又要求裁判文書的簡明扼要，如何處理好二者之間的關(guān)系，同樣是挑戰(zhàn)。以上均要求審判人員要有深厚的理論功底、準(zhǔn)確的領(lǐng)悟立法規(guī)定的能力、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及對(duì)于訴訟過程和審判程序的高超駕馭能力。

（五）實(shí)現(xiàn)審判輔助性事務(wù)集中管理

區(qū)分審判核心業(yè)務(wù)和輔助性事務(wù)，對(duì)于送達(dá)、保全等輔助性事務(wù)集中管理的辦法，應(yīng)該是各地法院實(shí)踐探索并行之有效的成功措施。專事送達(dá)、保全等事務(wù)的人員，可以積累經(jīng)驗(yàn)和技巧，及時(shí)有效地處理這些輔助性事務(wù)，同時(shí)也使得審判業(yè)務(wù)人員從這些具體的輔助性事務(wù)中擺脫出來，將全部精力投入到審判核心業(yè)務(wù)中，以提高審判質(zhì)量。