論我國公職律師制度的現(xiàn)狀和完善

李云明

（北京觀韜中茂〔南京〕律師事務(wù)所，江蘇 南京 210036）

一、公職律師制度概述

（一）公職律師的發(fā)展歷程

新中國成立后，國家各方面的設(shè)施建設(shè)都尚未完善，百廢待興。法律制度尚未成熟，許多具體法律都尚未頒布，直到上世紀(jì)50年代，我國司法部出臺了《律師法》，隨后我國各個省份都逐漸建立了律師協(xié)會，社會執(zhí)業(yè)律師群體漸漸變得壯大。改革開放后，社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會生活環(huán)境不斷改變，我國律師制度慢慢恢復(fù)正常運(yùn)行，律師承擔(dān)著幫助解決社會矛盾的重要責(zé)任，律師也在幫助政府處理日常行政事務(wù)中起到了不可小覷的作用。我國在上世紀(jì)90年代首次提出“公職律師”這一概念，因?yàn)檎谔幚砣粘Ｐ姓聞?wù)時難免會遇到法律專業(yè)性問題，非法律專業(yè)的政府工作人員在處理這類專業(yè)性行政事務(wù)時總是難以避免非專業(yè)性，所以政府逐漸意識到需要法律專業(yè)者為政府處理日常行政事務(wù)出謀劃策。1993年，司法部出臺了《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，首次提出要建立一個機(jī)關(guān)內(nèi)部的律師隊(duì)伍。[1]隨后幾年，司法部又出臺了《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，規(guī)定了公職律師試點(diǎn)工作的職責(zé)范圍和要求條件，公職律師制度逐漸在各個試點(diǎn)要求條件成熟的城市建立起來。

（二）公職律師的概念

辨析“公職律師”這一概念首先要明確“律師”概念和“公職”的概念。律師是指學(xué)習(xí)法律專業(yè)知識、通過國家專業(yè)認(rèn)可的法律專業(yè)考試即國家司法考試并依法取得律師執(zhí)業(yè)證書的法律人員，接受當(dāng)事人的委托或指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。律師根據(jù)法律服務(wù)范圍不同可分為行政律師、刑事律師、民事律師。根據(jù)工作性質(zhì)可分為兼職律師和專職律師?！肮殹备拍钍侵敢环N公共職務(wù)，主要指國家的司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以及中國共產(chǎn)黨和各個民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)以及各人民團(tuán)體、國有企業(yè)和事業(yè)單位的職位，這些職業(yè)的職業(yè)內(nèi)容主要對國家或集體的公共利益承擔(dān)責(zé)任。[2]所以從“公職”定義來看，公職律師是為國家、集體和政府的具有公共利益的日常行政事務(wù)而服務(wù)的。[3]它與傳統(tǒng)的社會律師的角色定位和工作性質(zhì)均不相同，傳統(tǒng)的社會律師作為市場經(jīng)濟(jì)的一個主體，在伸張法律正義的同時也以盈利為目的，而公職律師是由國家或政府任命具有公務(wù)員身份和工作性質(zhì)的職務(wù)，不允許以盈利的目的私自參與社會事務(wù)。故公職律師的定義為通過國家司法考試、獲得律師職業(yè)資格證書并取得律師執(zhí)業(yè)證書，受政府行政部門管理的具有國家公務(wù)員身份、處理政府行政機(jī)關(guān)的日常行政事務(wù)的法律人員。

二、公職律師的發(fā)展現(xiàn)狀

2002年司法部出臺了《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，詳細(xì)規(guī)定了公職律師的權(quán)利義務(wù)、工作范圍和任職的條件，在法律依據(jù)方面正式具體地確立了公職律師制度。此后，我國公職律師制度如火如荼的大力開展起來，到2010年，我國近30個省均開展了公職律師的試點(diǎn)工作，在上海、深圳、廣州、揚(yáng)州、廈門等地開展水平較成熟。全國公職律師近4000人，形成了一個龐大、高專業(yè)水平的公職律師團(tuán)隊(duì)。

（一）廈門公職律師模式

廈門市早在2003年就在區(qū)域內(nèi)開展了公職律師的試點(diǎn)工作，出臺了《廈門市公職律師管理暫行辦法》。廈門對公職律師的概念有其區(qū)域特色的特點(diǎn)，廈門對公職律師概念的界定為:公職律師以自身學(xué)習(xí)的法律專業(yè)知識，幫助政府及政府部門處理日常行政事務(wù)中的有關(guān)于法律層面的事務(wù)，幫助政府機(jī)關(guān)和工作人員從法律的角度和法律理論的層面給予最專業(yè)性的建議和意見，幫助政府起草規(guī)范性文件和修改文件。[4]公職律師不同于社會律師，不能參與處理社會事務(wù)，它的存在必要性僅僅是為了幫助政府能夠更加專業(yè)、高效地處理日常行政事務(wù)。

廈門市的公職律師沒有一個單獨(dú)獨(dú)立出來的公職律師事務(wù)所或者機(jī)構(gòu)，廈門的公職律師大多數(shù)都是從政府內(nèi)部的部門和機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)選拔出來的優(yōu)秀法律工作人員，所以廈門市的公職律師的身份就具有公務(wù)員的身份特征，同時也要求具有律師資格，在律師向其所在行政單位申請同意后即可任職公職律師職位。在行政管理上，廈門市的公職律師受公職律師所在的行政單位人事管理，業(yè)務(wù)上受律師協(xié)會和當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)管理，屬于崗位公職律師。

（二）廣州公職律師模式

廣州同廈門一樣，在司法部頒布《試點(diǎn)意見》后，也積極進(jìn)行公職律師試點(diǎn)工作，在2002年出臺了《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的通知》，確定了公職律師的任職條件、工作范圍、分配給公職律師的日常經(jīng)費(fèi)管理辦法和公職律師的一系列人員安排。廣州模式下的公職律師的任職條件與廈門模式不同，廣州公職律師的任職條件只要求通過公職律師資格，不同于廈門模式還需要取得律師所在行政單位人事管理的同意。廣州模式下的公職律師有其自己獨(dú)立的公職律師事務(wù)所或者專門的工作機(jī)構(gòu)，這些事務(wù)所和機(jī)構(gòu)是由政府財務(wù)負(fù)責(zé)設(shè)立，同廈門公職律師模式比起來更具有獨(dú)立性，能夠團(tuán)結(jié)在政府內(nèi)部的公職律師力量，形成一個有著強(qiáng)大協(xié)調(diào)能力的律師團(tuán)隊(duì)，共同積極為政府日常法律咨詢和事務(wù)處理出謀劃策。[5]

廣州模式下的公職律師數(shù)量發(fā)展迅速，2002年開始實(shí)行公職律師試點(diǎn)后，到2012年短短十年時間，廣州的公職律師事務(wù)所數(shù)量有20多家，公職律師數(shù)量近200名，他們主要就職于政府內(nèi)部的各個法制部門，不參與社會事務(wù)，僅僅只是為政府日常工作提供建議，為政府提供出庭或者一些基礎(chǔ)統(tǒng)計登記等法律服務(wù)。

（三）揚(yáng)州公職律師模式

揚(yáng)州的公職律師模式同廣州和廈門都不同，一是揚(yáng)州的公職律師模式具有很強(qiáng)的特色性，前兩者的公職律師都同時具有公務(wù)員和律師的雙重身份，而揚(yáng)州公職律師并不具有公務(wù)員身份，揚(yáng)州公職律師的選拔是面向社會進(jìn)行公開選拔招聘優(yōu)秀的具有高水平法律專業(yè)知識，經(jīng)驗(yàn)豐富的律師。二是在行政人事管理方面，揚(yáng)州與廣州模式和廈門模式不同的是，廣州模式和廈門模式下的公職律師與所在行政單位是管理與被管理的關(guān)系，二者之間是隸屬關(guān)系，而在揚(yáng)州模式下的公職律師與所在單位之間則是雇傭與被雇傭的關(guān)系。在律師為政府發(fā)揮自身的專業(yè)能力幫助政府部門解決日常法律問題的過程中，如果律師存在能力不足，重大失誤的情況，政府及政府部門可以對該公職律師解除聘任。三是在公職律師的任職條件方面，揚(yáng)州公職律師模式與廣州和廈門均有不同。揚(yáng)州公職律師任職條件包括要求學(xué)歷必須在法律碩士及以上，要求具有高程度的法律知識水平和深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)，能應(yīng)對在現(xiàn)實(shí)情況中遇見的各種復(fù)雜的法律問題。四是在薪資待遇方面，因?yàn)閾P(yáng)州公職律師不具有公務(wù)員身份，故其經(jīng)濟(jì)來源并不限于政府財政撥款，并不受公務(wù)員經(jīng)濟(jì)水平限制。

三、我國公職律師制度在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題

自2002年我國正式開展公職律師試點(diǎn)工作后已有15年時間了，在國家政策的支持下，這段時間中，我國公職律師制度得到非常迅速的發(fā)展，數(shù)量飛速增長，公職律師隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，執(zhí)業(yè)能力不斷提高。但我國公職律師發(fā)展尚處于不成熟階段，在發(fā)展過程中仍存在著一些尚未解決的問題。

（一）缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的公職律師管理體制

我國的公職律師隊(duì)伍正式發(fā)展于2002年，發(fā)展時間尚短，同國外的一些公職律師制度成熟的國家相比，我國現(xiàn)在的公職律師制度尚不完善，各種基礎(chǔ)設(shè)施和體制都不完備，公職律師的管理體制不完善。2002年司法部出臺《試點(diǎn)意見》后，全國各個城市都積極相應(yīng)司法部政策，在各個城市開展符合自己區(qū)域特色的公職律師制度的試點(diǎn)工作，然而這就導(dǎo)致了各個地區(qū)對公職律師的管理體制非常復(fù)雜混亂，沒有一個統(tǒng)一的管理體制和管理系統(tǒng)。[6]譬如在廣州，公職律師同所在行政管理單位是管理與被管理的隸屬關(guān)系，而在揚(yáng)州的公職律師模式中，公職律師與所在的單位是符合市場經(jīng)濟(jì)特征的雇傭與被雇傭關(guān)系。廣州和廈門對其公職律師的管理模式當(dāng)然不同于揚(yáng)州，各個地方均有一套符合本地實(shí)際情況的公職律師管理體制，各有各的優(yōu)勢，各有各的劣勢。如廣州模式的優(yōu)勢是更能激發(fā)公職律師的團(tuán)結(jié)作用，劣勢是設(shè)立了專門的公職律師機(jī)構(gòu)，不利于政府及時的向公職律師進(jìn)行法律咨詢。揚(yáng)州模式的優(yōu)勢在于它要求競選公職律師的人員必須具有高超的法律專業(yè)知識和深厚的法律理論功底，公職律師具有更強(qiáng)的幫助政府部門解決法律事務(wù)的能力，但劣勢就是采取聘用制，容易讓公職律師沒有安全感，不能完完全全付出所有精力幫助政府部門解決法律問題。

我國雖然已經(jīng)存在律師協(xié)會對律師行業(yè)進(jìn)行管理調(diào)整，但是對于公職律師來說，還尚未形成一個公職律師管理體制。律師協(xié)會制定的規(guī)范所調(diào)整對象中都并沒有包括公職律師在內(nèi)，故對于公職律師而言，律師協(xié)會并不能起到一個有效的規(guī)范作用。因此，設(shè)立一個屬于公職律師的管理體制對于提高公職律師的專業(yè)水平和總體素質(zhì)水平有著至關(guān)重要的作用。

（二）職責(zé)不明確工作范圍上容易與其他政府部門機(jī)構(gòu)產(chǎn)生沖突

公職律師制度在運(yùn)行過程中，會與其他的政府部門機(jī)構(gòu)產(chǎn)生業(yè)務(wù)上的重合和沖突。譬如法律顧問，法律顧問是通過政府向社會公開選拔采取聘任制的具有高水平法律專業(yè)知識的法律人員。法律顧問一般都是類似大學(xué)教授或者資深律師等法律專業(yè)知識特別深厚經(jīng)驗(yàn)豐富的法律人員。法律顧問的職責(zé)要求是接受政府或政府部門的委托，處理各類的法律事務(wù)和對政府處理日常行政事務(wù)提供法律建議，起草或者修改政府的規(guī)范性文件，幫助政府處理在社會生活中產(chǎn)生的各類復(fù)雜糾紛等。實(shí)際上，政府法制辦的職能也包括上述內(nèi)容。由此可看出，政府法律顧問的一部分的職責(zé)范圍和公職律師的職責(zé)范圍存在重合，這就導(dǎo)致在政府的日常法律事務(wù)處理過程中，出現(xiàn)“誰都來管，誰都不管”的現(xiàn)象。政府法律顧問、政府法制辦和公職律師之間的職責(zé)范圍沒有一個明確的界限，拉低了公職律師的工作效率和工作積極性，最終不利于政府行政效率的提高。

（三）公職律師的財政經(jīng)費(fèi)撥款緊張

除了揚(yáng)州的公職律師，大多數(shù)城市都采取的類似廣州和廈門的公職律師模式，即將公職律師作為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部編制人員，具有公務(wù)員的身份。因?yàn)楣毬蓭熅哂泄珓?wù)員的身份，不被允許參與社會事務(wù)的處理，所以公職律師的經(jīng)濟(jì)來源全部由政府財政撥款承擔(dān)，公職律師的薪資標(biāo)準(zhǔn)同政府其他部門的公務(wù)員一樣都具有規(guī)定和要求。而社會執(zhí)業(yè)律師的經(jīng)濟(jì)收入決定于承接社會案件的數(shù)量和特殊性，對于專業(yè)知識豐富、執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的律師來說，收入就更加可觀。這樣一來，公職律師的薪資待遇同社會執(zhí)業(yè)律師相比低了許多，然而，成為一名公職律師的要求和條件確比社會執(zhí)業(yè)律師高出許多。成為一名社會執(zhí)業(yè)律師的要求就是通過國家司法考試獲得律師執(zhí)業(yè)證即可成為一名社會執(zhí)業(yè)律師，但對于公職律師而言，不僅僅要求具備成為一名律師的基本要求，還要求具體的專業(yè)能力和專業(yè)知識，更要求具有公務(wù)員身份等。如此高付出低回報的薪資待遇大大打擊了公職律師的工作積極性，故而導(dǎo)致了公職律師的隊(duì)伍發(fā)展速度減慢。

四、公職律師制度的完善建議

（一）建立科學(xué)完善的公職律師管理制度

我國的公職律師制度發(fā)展年限尚短，相關(guān)制度和基礎(chǔ)設(shè)置都不成熟，管理制度就同樣非常需要不斷完善。公職律師集公務(wù)員和執(zhí)業(yè)律師兩種身份于一身，公職律師的職責(zé)和作用就是為了幫助政府處理日常行政事務(wù)，幫書寫法律文書，幫助起草和審核政府的規(guī)范性文件等，最終提高政府的行政效率和保證行政質(zhì)量。因而，對于公職律師而言，突出其律師身份才能更加有利于發(fā)揮公職律師的作用。

第一，司法部的《試點(diǎn)意見》僅僅只是從抽象層面規(guī)定了公職律師的權(quán)利義務(wù)和工作職責(zé)范圍，并沒有對公職律師的工作職業(yè)的具體內(nèi)容和操作步驟方式進(jìn)行具體的規(guī)定。

第二，譬如上文敘述到的廣州公職律師模式和廈門公職律師模式及揚(yáng)州公職律師模式，它們對公職律師制度的設(shè)置和規(guī)定都有其獨(dú)特性和區(qū)域特色?；诿恳粋€地區(qū)和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律發(fā)展程度不同，所以想要建立一個適用于全國的統(tǒng)一系統(tǒng)的管理體制是不現(xiàn)實(shí)的，因此，各地需要根據(jù)本地的實(shí)際發(fā)展情況確定符合本區(qū)域特殊情況的公職律師管理制度，細(xì)化公職律師的職責(zé)。明確公職律師的職責(zé)范圍，確定公職律師的政府主管部門，當(dāng)出現(xiàn)需要公職律師提供法律服務(wù)時，由公職律師的主管部門進(jìn)行工作對接并管理……只有設(shè)置了確定的、規(guī)范的、穩(wěn)定的管理制度，公職律師制度才能很好的發(fā)揮其作用。

（二）確定公職律師職業(yè)范圍并協(xié)調(diào)與其他部門機(jī)構(gòu)之間的沖突

我國公職律師制度發(fā)展尚處于初期階段，許多城市的公職律師工作尚處于試點(diǎn)狀態(tài)，故公職律師職業(yè)范圍并沒有確定具體的界限，這就易造成機(jī)構(gòu)之間的職業(yè)范圍重合從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間的沖突。例如，并入司法部的國務(wù)院法制部門，其一部分職責(zé)為調(diào)查研究依法行政和政府法制建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃政府立法工作的責(zé)任，負(fù)責(zé)起草或者組織起草有關(guān)重要行政法規(guī)草案，故政府的法制部門職業(yè)范圍很大一部分與公職律師的工作范圍重合交叉。公職律師和政府的法制部門的職能范圍界限不明，工作分配不清晰，容易導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)操作中互相推脫責(zé)任的情況發(fā)生，不利于政府行政效率的提高。同樣道理，政府法律顧問與公職律師之間也存在上述情況。

從上述情況可以看出，厘清法制部門、政府法律顧問與公職律師之間的分工問題，這是解決矛盾、提升行政效率的工作重點(diǎn)。首先，對于政府法制部門可按其行政職責(zé)，明確安排其工作，如負(fù)責(zé)法律文件、行政法規(guī)的起草和審查，協(xié)調(diào)各個部門在工作中產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)矛盾等。其次，對于政府法律顧問，依據(jù)政府與社會律師事務(wù)所簽訂的合同，明確界定其工作范圍，明確區(qū)分其與公職律師的工作分工。再次，對于公職律師，將政府在日常行政事務(wù)中遇到的法律事務(wù)和法律問題的解決作為其工作重心，輔以代理政府出庭應(yīng)訴等事務(wù)。這樣一來，減少部門之間的摩擦碰撞，各司其職，最終提高政府的行政效率。

（三）提高公職律師的薪資待遇調(diào)動公職律師的工作積極性

我國公職律師具有公務(wù)員的身份，故其的薪資待遇有公務(wù)員的要求和規(guī)定，這就決定了公職律師的薪資待遇沒辦法太優(yōu)渥。我國社會律師承接案件收費(fèi)，具體有好幾種收費(fèi)方式，法律咨詢時按小時收費(fèi)，代理委托人出庭應(yīng)訴是按件收費(fèi)或者按照案件的標(biāo)的額來進(jìn)行收費(fèi)，普通律師隨著從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的積累，獲取的經(jīng)費(fèi)也越多，尤其一些經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)知識深厚的資深律師，收費(fèi)更是可觀。而我國公職律師，受到公務(wù)員身份的限制，無法獲得同社會執(zhí)業(yè)律師一般的物質(zhì)待遇，這大大打擊了我國公職律師的工作積極性。

故提高公職律師的薪資待遇是解決上述問題的立竿見影的方法。公職律師在身份上雖然是公務(wù)員，但由于其工作的特殊性，可以規(guī)定公職律師的薪資高于普通部門內(nèi)的公務(wù)員，這樣可以大大的鼓勵公職律師的工作積極性，吸引法律專業(yè)高水平的法律人員來競爭公職律師，提高公職律師整體的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)技能，有利于擴(kuò)大公職律師隊(duì)伍，最終有利于政府行政工作效率和行政工作質(zhì)量的提高。