監(jiān)察案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度研究
——以《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接為視角

黃 凱

（中共韶關(guān)市紀(jì)委監(jiān)察委，廣東 韶關(guān) 512000）

《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“兩法”）均以提高辦案效率、落實(shí)寬嚴(yán)并濟(jì)的政策精神為目的規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，但《監(jiān)察法》出臺(tái)不足四年，與《刑事訴訟法》在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度規(guī)定上存在銜接間隙，導(dǎo)致監(jiān)察案件實(shí)踐應(yīng)用中暴露出諸多問題，如留置對(duì)象缺乏相關(guān)知情權(quán)，留置對(duì)象利用這兩部法律銜接的漏洞規(guī)避適用從寬處理的嚴(yán)格條件，監(jiān)察機(jī)關(guān)出具的量刑建議實(shí)際效力無明確規(guī)定，一定程度上受當(dāng)?shù)乇O(jiān)察機(jī)關(guān)政治地位影響等。為此，應(yīng)當(dāng)細(xì)化相關(guān)規(guī)定、查補(bǔ)漏洞，使該制度在“兩法”中有效、合理銜接。

一、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的“法法”比較

《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》均對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度作出規(guī)定，這有利于促使犯罪嫌疑人、被告人如實(shí)供述犯罪事實(shí)，積極配合司法機(jī)關(guān)依法處理好案件［1］?！皟煞ā睂?duì)該制度規(guī)定的目的基本一致，均與提高辦案效率、落實(shí)寬嚴(yán)并濟(jì)的政策精神相契合。但兩部同位階的法律存在發(fā)展程度、適用機(jī)關(guān)性質(zhì)等方面差異，導(dǎo)致“兩法”在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的眾多規(guī)定上有所不同。

從立法層面看，《監(jiān)察法》作為新出臺(tái)的法律，僅在第31條涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提出從寬處理建議的相關(guān)規(guī)定，相比《刑事訴訟法》總體呈現(xiàn)粗糙、簡(jiǎn)略的特點(diǎn)。第一部《刑事訴訟法》頒布至今已有四十多年，歷經(jīng)三次大規(guī)模修改，其中有12項(xiàng)法律條文對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度作出規(guī)定，總體完備、細(xì)致。通過比較兩部法律的具體規(guī)定，筆者認(rèn)為：

第一，《監(jiān)察法》未明確“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”“從寬”三個(gè)詞語的具體法律內(nèi)涵，僅在中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫的《〈監(jiān)察法〉釋義》中對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰作出解釋，但這并非立法層面的內(nèi)容?！缎淌略V訟法》對(duì)以上內(nèi)容均有明確，其第15條規(guī)定的“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實(shí)供述自己的罪行，承認(rèn)指控的犯罪事實(shí)”即“認(rèn)罪”，“愿意接受處罰的”即“認(rèn)罰”；《刑事訴訟法》第173條、174條對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的犯罪事實(shí)、罪名、適用程序、從寬建議等有更細(xì)致的規(guī)定。

第二，《監(jiān)察法》中未規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有對(duì)留置對(duì)象解釋、告知認(rèn)罪認(rèn)罰從寬相關(guān)法律規(guī)定的義務(wù)，亦未設(shè)置律師等第三人參與見證認(rèn)罪認(rèn)罰過程的規(guī)定以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與留置對(duì)象之間對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬進(jìn)行“協(xié)商”的法律規(guī)定。雖然在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員辦理留置案件時(shí)，通常會(huì)在審訊過程中以從寬處罰的條件來勸說被留置對(duì)象坦白，但那是為了實(shí)現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的辦案目標(biāo)而使用的辦案手段，并非立法層面的強(qiáng)制性程序要求。反觀《刑事訴訟法》，第173條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有告知犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬相關(guān)規(guī)定的義務(wù)，并有聽取犯罪嫌疑人、辯護(hù)人或值班律師等人對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的各項(xiàng)處理意見的義務(wù)?？剞q雙方對(duì)“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”有可商議的余地，當(dāng)然這里的商議與美國的訴辯交易模式本質(zhì)不同，是建立在查明事實(shí)的前提下的。此外，《刑事訴訟法》第174條規(guī)定了犯罪嫌疑人簽訂認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書須有辯護(hù)人或值班律師在場(chǎng)，這對(duì)保障犯罪嫌疑人的訴權(quán)有積極意義，從此處也可體現(xiàn)出在保障基本權(quán)利方面刑訴法比監(jiān)察法更加完善。

第三，據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有對(duì)職務(wù)犯罪案件中認(rèn)罪認(rèn)罰的留置對(duì)象提出從寬處罰建議的權(quán)力，《刑事訴訟法》并未給予偵查機(jī)關(guān)類似的處罰建議權(quán)，偵查機(jī)關(guān)僅可在起訴意見書中說明犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪情況并移送到檢察機(jī)關(guān)處理，由檢察機(jī)關(guān)就認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人如何適用主刑、附加刑、是否適用緩刑等向法院提出定罪量刑建議，并附帶認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書等材料移送至法院。對(duì)比看來，同屬偵查（調(diào)查）階段，監(jiān)察委比一般偵查機(jī)關(guān)多了對(duì)量刑處罰的建議權(quán)。筆者認(rèn)為這與監(jiān)察案件對(duì)口供依賴程度高，案件難以獲得實(shí)物證據(jù)、直接證據(jù)有關(guān)。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為在實(shí)踐中職務(wù)犯罪案件所表現(xiàn)出來的證據(jù)單一化特點(diǎn)即言辭證供較多，使得證據(jù)結(jié)構(gòu)對(duì)比一般刑事案件存在缺失［2］。

從適用條件來看，《刑事訴訟法》對(duì)刑事案件的從寬處理決定，只需要滿足犯罪嫌疑人“認(rèn)罪”及“認(rèn)罰”兩個(gè)條件即可適用。但《監(jiān)察法》適用從寬建議有更嚴(yán)格的要求，不僅要求對(duì)象“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”，而且還要符合“（一）自動(dòng)投案，真誠悔罪悔過的；（二）積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；（三）積極退贓，減少損失的；（四）具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的”［3］這四種特定條件之一。上述四種條件實(shí)質(zhì)上與《刑法》中的量刑情節(jié)對(duì)應(yīng)：條件一實(shí)際上等同于自首，條件二實(shí)際上是指坦白，條件三與《刑法》第383條規(guī)定的退贓情形相一致，條件四的立功程度更嚴(yán)格，需要達(dá)到“重大”程度。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬建議條件更嚴(yán)格。

從適用階段來看，《監(jiān)察法》第31條規(guī)定了留置對(duì)象在接受審查調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在移送人民檢察院時(shí)提出從寬處罰的建議?！缎淌略V訟法》對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用階段雖未明確說明，但從《刑事訴訟法》第120條、173條、190條可以看出，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有向犯罪嫌疑人或被告人告知的義務(wù)，可見認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用貫穿于刑事訴訟的偵查、審查起訴、審判階段。

從適用程序來看，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)行使認(rèn)罪認(rèn)罰從寬建議，須經(jīng)兩個(gè)步驟：一是須獲得本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體領(lǐng)導(dǎo)同意，二是上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審核后作出批準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》對(duì)此并無類似審批規(guī)定，適用從寬建議并不必須經(jīng)機(jī)關(guān)集體領(lǐng)導(dǎo)同意及上級(jí)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)。此外，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的，同時(shí)具有重大立功表現(xiàn)或涉及國家重大利益的，監(jiān)察機(jī)關(guān)僅可提出從寬處理的建議，但不能直接將案件分流、越位終結(jié)。一般犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，如實(shí)交代的，同時(shí)涉及國家重大利益或有重大立功的情形，可以獲得公安機(jī)關(guān)的撤案處理決定、檢察院的不起訴決定，對(duì)比監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處理建議更加靈活，更能體現(xiàn)刑事案件所提倡的“寬嚴(yán)并濟(jì)”的辦案理念。監(jiān)察案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的門檻較高，后期給予的從寬處理方式途徑較少，監(jiān)察從寬建議的適用相對(duì)嚴(yán)格。

二、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的“法法”銜接困境

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在“兩法”中存在著各方面差異，以致在實(shí)踐中出現(xiàn)制度銜接不順暢的情況。例如，由于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致各機(jī)關(guān)記錄認(rèn)罪認(rèn)罰情況或提出從寬處罰建議時(shí)出現(xiàn)較大偏差，也對(duì)不同階段的認(rèn)罪認(rèn)罰文書內(nèi)容真實(shí)、合法記錄標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響。由于監(jiān)察案件的辦理過程不受法律監(jiān)督部門約束，監(jiān)察機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)外部監(jiān)督缺位的漏洞，易出現(xiàn)迫使、引誘留置對(duì)象認(rèn)罪認(rèn)罰等現(xiàn)象。由于適用程序、適用階段不統(tǒng)一，容易增加重復(fù)性工作，不利于實(shí)現(xiàn)高效、流暢的辦案目標(biāo)。要解決認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)踐中的適用問題，需要對(duì)“兩法”銜接困境有更清晰的認(rèn)識(shí)。

第一，從寬處罰建議適用標(biāo)準(zhǔn)失調(diào)。2016年9月，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》，試點(diǎn)工作成果除了在監(jiān)察法中有所提及，更大部分納入了2018年10月修訂的《刑事訴訟法》中，可以認(rèn)為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在“兩法”具有同源性、相對(duì)一致性。根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰后，司法部門可予以從寬處罰建議，但根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定從寬建議除了需要被調(diào)查對(duì)象自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，還需滿足四種特定條件之一才能提出。如此，若是在監(jiān)察調(diào)查階段，留置對(duì)象誠心悔過，如實(shí)交代，自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，卻因?yàn)樗膫€(gè)特定的條件都不符合，而無法適用從寬處罰建議，這將與監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)計(jì)的目的愿景產(chǎn)生落差，容易弱化留置對(duì)象對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的信賴度，妨礙后續(xù)調(diào)查工作開展，也不利于案件政治效果、社會(huì)效果、法律效果的發(fā)揮。筆者認(rèn)為若在監(jiān)察調(diào)查階段，對(duì)職務(wù)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬設(shè)置的門檻過高或從寬力度不大，會(huì)降低留置對(duì)象認(rèn)罪認(rèn)罰信心，使留置對(duì)象對(duì)抗組織調(diào)查，或者存在僥幸心理。因?yàn)橛袝r(shí)被調(diào)查對(duì)象即便早早認(rèn)罪認(rèn)罰，也得不到監(jiān)察機(jī)關(guān)出具的書面從寬建議書，其選擇對(duì)抗組織調(diào)查，或許尚存一線“希望”，況且，即便接受監(jiān)察調(diào)查階段不配合，案件到了審查起訴階段，仍可以選擇認(rèn)罪認(rèn)罰。因此，當(dāng)調(diào)查階段從寬難度較大、從輕力度較小時(shí)，一定程度上阻礙了“合作式”訴訟模式的轉(zhuǎn)型。在監(jiān)察調(diào)查階段不認(rèn)罪認(rèn)罰，等案件進(jìn)入審查起訴或?qū)徖砼袥Q階段再認(rèn)罪認(rèn)罰的現(xiàn)象。此外，監(jiān)察“從寬”建議僅在《監(jiān)察法〈釋義〉》中表明對(duì)符合條件的被調(diào)查對(duì)象可以從輕處罰、減輕處罰或者免除處罰，對(duì)量刑幅度、范圍沒有具體規(guī)定，實(shí)踐中使得監(jiān)察機(jī)關(guān)多會(huì)借鑒《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，出現(xiàn)交叉適用法律現(xiàn)象，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員擁有過大從寬建議自由裁量權(quán)的情況。

第二，基本權(quán)利保障理念需要加強(qiáng)。在監(jiān)察調(diào)查中，留置對(duì)象的法定知情權(quán)十分有限，若非監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)告知，被調(diào)查人可能不清楚認(rèn)罪認(rèn)罰從寬相關(guān)權(quán)利，易造成強(qiáng)大的國家監(jiān)察權(quán)與被調(diào)查人處于權(quán)力明顯失衡的狀態(tài)。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)所作出的決定不服時(shí)，被調(diào)查人的主要救濟(jì)方式是依據(jù)《監(jiān)察法》第49條、第60條規(guī)定進(jìn)行復(fù)審、復(fù)核、復(fù)查，但這只是監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督審查措施，并非有效的外部監(jiān)督，實(shí)際作用十分有限?！侗O(jiān)察法》未引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)制，也沒有設(shè)計(jì)調(diào)查階段的律師參與制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)不允許辯護(hù)人或值班律師在調(diào)查階段介入，更無從談起辯護(hù)人或值班律師等第三人見證簽署認(rèn)罪認(rèn)罰從寬相關(guān)文書?！侗O(jiān)察法》意圖通過第41條對(duì)訊問等重要取證過程進(jìn)行全程錄音錄像的規(guī)定來保障處于弱勢(shì)地位的留置對(duì)象的基本權(quán)利，確保留置對(duì)象在面對(duì)強(qiáng)大的國家監(jiān)察權(quán)作出的認(rèn)罪認(rèn)罰供述是出于自愿合法的，而不是在威脅引誘欺騙下作出的，彌補(bǔ)沒有第三方介入監(jiān)督的缺憾。但筆者認(rèn)為錄音錄像留存?zhèn)洳閮H可證明證據(jù)合法來源，不足以用于證明留置對(duì)象主觀方面是自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的，因?yàn)橹挥挟?dāng)被調(diào)查對(duì)象清晰了解有關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)定時(shí)，選擇認(rèn)罪認(rèn)罰才是真正意義上的自愿，在對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)定及事實(shí)都不清楚的情況下做出的認(rèn)罪認(rèn)罰不能直接認(rèn)定自愿。且錄音錄像作為監(jiān)察機(jī)關(guān)存檔資料，沒有公開性，調(diào)取查看程序繁瑣，錄音錄像是否完整、有無剪輯也難以保障，所以，僅靠錄音錄像這一項(xiàng)措施來保障被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，自愿性、真實(shí)性、合法性太過單薄。

第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)“從寬建議”的效力困惑?！侗O(jiān)察法》并未嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)出具的“從寬處罰建議”的文書格式、內(nèi)容、效力等，以致在實(shí)際操作過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)提交到檢察院的從寬建議，普遍采用《關(guān)于建議給予（涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人姓名）從寬處理的函》方式進(jìn)行［4］。函是一種平行公文，通常用于互不隸屬的機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題，請(qǐng)求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)①詳見中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳于2012年4月16日發(fā)布實(shí)施的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第二章第八條“（十四）函”.。監(jiān)察機(jī)關(guān)采用公文函形式進(jìn)行從寬建議，本無不妥，但考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)是擁有強(qiáng)大國家監(jiān)察權(quán)的政治機(jī)關(guān)，且從寬建議函是在上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后作出的，對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，該函已區(qū)別于普通公函而具有一定的約束力，也會(huì)采取謹(jǐn)慎態(tài)度對(duì)待，實(shí)踐上也存在檢察機(jī)關(guān)直接將監(jiān)察“從寬建議”作為證據(jù)移送到法院，約束審判自由裁量權(quán)［5］。本身已享有量刑建議權(quán)的檢察機(jī)關(guān)如何接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬建議函？若直接采納建議，那在監(jiān)察案件中檢察機(jī)關(guān)的量刑建議權(quán)實(shí)際被架空，無疑對(duì)檢察權(quán)威造成損害。若是對(duì)從寬建議函進(jìn)行審查考量，則符合檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的角色定位，但審查后出現(xiàn)意見不一致時(shí)，是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立決定，還是應(yīng)該同監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)商決定將監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的意見轉(zhuǎn)移到下一訴訟程序，這是實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)出具從寬建議書的效力困惑。

第四，認(rèn)罪認(rèn)罰文書記載差異?！缎淌略V訟法》規(guī)定偵查機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰需要做好記錄并在起訴意見書中說明情況；檢察機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人有量刑建議權(quán)，并出具認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書。偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰情況都有專門的成熟的流程及文書記載，但《監(jiān)察法》對(duì)此并未創(chuàng)造專門的文書文本對(duì)被調(diào)查人員認(rèn)罪認(rèn)罰情況進(jìn)行記錄，僅在《監(jiān)察法》第41條中含糊提及采取訊問、詢問、留置等調(diào)查措施需要制作筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章，以及在第44條規(guī)定詢問筆錄需要被詢問人閱看后簽名。總的來說，《監(jiān)察法》沒有形成關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰方面規(guī)范統(tǒng)一的書面材料模板，對(duì)比《刑事訴訟法》，其對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的文書記載較為粗糙、不夠系統(tǒng)，不利于日后審判階段對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)的認(rèn)定，這也容易造成被告人庭審階段推翻口供、誣陷辦案機(jī)關(guān)強(qiáng)迫其自認(rèn)其罪等情況出現(xiàn)。

三、認(rèn)罪認(rèn)罰案件的“法法”整合路徑

為解決以上困境難題，應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)留置對(duì)象基本權(quán)利保障措施、增添外部監(jiān)督程序，同時(shí)停止適用監(jiān)察從寬建議函、整理制定規(guī)范的認(rèn)罪認(rèn)罰文書，減少證據(jù)爭(zhēng)議，增強(qiáng)司法獨(dú)立，提高辦案效率。

第一，統(tǒng)一認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度可以覆蓋到整個(gè)案件的監(jiān)察調(diào)查、審查起訴、審理裁判等三個(gè)階段，為更好地處理不同階段使用該制度時(shí)差異，同時(shí)也是為正確、有效地銜接從適用監(jiān)察法到適用刑事訴訟法的轉(zhuǎn)化過程，提高辦案效率、節(jié)約司法資源，應(yīng)當(dāng)對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使該制度在監(jiān)察案件辦理的各個(gè)階段具備整體性、統(tǒng)一性。

在認(rèn)定“認(rèn)罪”方面，《監(jiān)察法》可以參考《刑事訴訟法》的規(guī)定，“自愿如實(shí)供述自己的罪行，承認(rèn)指控的犯罪事實(shí)”①詳見《中華人民共和國刑事訴訟法》第118條第2款。，即留置對(duì)象如實(shí)交待自己的犯罪行為，承認(rèn)涉嫌的全部或部分職務(wù)犯罪事實(shí)及對(duì)應(yīng)罪名的指控。在細(xì)節(jié)上落實(shí)有法可依，執(zhí)法有據(jù)，鼓勵(lì)留置對(duì)象在接受監(jiān)察調(diào)查時(shí)勇于說出真相，積極主動(dòng)承認(rèn)犯罪事實(shí)或提供線索，降低調(diào)查難度，提升辦案效率。

在認(rèn)定“認(rèn)罰”方面，《監(jiān)察法》可以參照《刑事訴訟法》規(guī)定的“愿意接受處罰”，只需要留置對(duì)象真誠悔改，有接受處罰的意愿即可，至于處罰的具體種類和處罰幅度范圍則無需涉及。如此監(jiān)察機(jī)關(guān)便可做到監(jiān)察調(diào)查權(quán)使用有度，不影響下一辦案階段中檢察機(jī)關(guān)有效行使量刑建議權(quán)。

在從寬建議方面，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)在寬嚴(yán)并濟(jì)的刑事政策精神基礎(chǔ)上，做到嚴(yán)格追訴犯罪的同時(shí)兼容教育感化，可以考慮取消將四種特定情形作為出具監(jiān)察從寬建議的必要條件，監(jiān)察機(jī)關(guān)只需做好留置對(duì)象前述認(rèn)罪認(rèn)罰記錄，注明有無相應(yīng)的坦白、立功等量刑從寬情節(jié)即可，這種做法對(duì)比原有規(guī)定將更加寬松，利于留置對(duì)象積極主動(dòng)配合調(diào)查工作。同時(shí)從程序上加強(qiáng)適用從寬準(zhǔn)則，除了審判階段可以選擇適用簡(jiǎn)易程序、速裁程序，還應(yīng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)撤案不起訴的權(quán)利，對(duì)于審查調(diào)查后發(fā)現(xiàn)犯罪情節(jié)顯著輕微的監(jiān)察案件，應(yīng)當(dāng)撤案；對(duì)于犯罪情節(jié)輕微且有自首、立功等從寬情節(jié)的，也可以撤案，僅給與被調(diào)查對(duì)象相應(yīng)的黨紀(jì)政務(wù)處分。這并非監(jiān)察機(jī)關(guān)越位行使刑事案件終裁權(quán)，而是合理分流刑事案件，提升認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的使用效果，節(jié)約司法資源的有效合理方式。

第二，共建基本權(quán)利保障理念。監(jiān)察案件的調(diào)查階段對(duì)比審查起訴、審理裁判階段，留置對(duì)象的基本權(quán)利保障程度相對(duì)較弱，因此應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定留置對(duì)象對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度及相關(guān)權(quán)利的知情權(quán)，為監(jiān)察職權(quán)增添告知義務(wù)；并應(yīng)當(dāng)允許被調(diào)查對(duì)象在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其宣布留置之后委托律師，允許律師介入見證簽署認(rèn)罪認(rèn)罰相關(guān)文書與認(rèn)定相應(yīng)從寬情節(jié)，進(jìn)一步保證留置對(duì)象認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿與合法；此外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，建立事后審查機(jī)制，若發(fā)現(xiàn)監(jiān)察案件的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬環(huán)節(jié)存在違法情形，應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察從寬建議不予采納并參考非法證據(jù)排除規(guī)則作出相應(yīng)處理，確保留置對(duì)象權(quán)利免遭非法侵害，在監(jiān)察案件辦理的各個(gè)階段均形成追訴犯罪與保障基本權(quán)利相平衡的理念，保障認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度合理使用。

第三，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬建議效力。建議監(jiān)察機(jī)關(guān)停止適用從寬建議函，使用此種具有隱性約束力的公函會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察從寬建議有一定的傾向性，容易干擾本應(yīng)獨(dú)立行使的檢察權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨的政治機(jī)關(guān)，并非專門司法機(jī)關(guān)，所以作出從寬建議時(shí)不應(yīng)當(dāng)涉及具體處罰的種類和量刑幅度，監(jiān)察機(jī)關(guān)只需把留置對(duì)象認(rèn)罪認(rèn)罰情況如實(shí)記錄形成情況說明書作為證據(jù)移送檢察機(jī)關(guān)即可，如此一來，便不會(huì)出現(xiàn)檢察權(quán)被監(jiān)察從寬建議束縛的情況。此外，關(guān)于監(jiān)察案件量刑建議只能由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能逾越檢察審查環(huán)節(jié)直接將上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬建議批準(zhǔn)書作為證據(jù)移送到法院。即便監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的從寬建議完全一致，也應(yīng)該以檢察建議的形式向?qū)徟胁块T遞交。由此，當(dāng)監(jiān)察從寬建議等同于一般案件中偵查部門出具的建議時(shí)，便可以改變監(jiān)察從寬建議在審查起訴、審判階段效力模糊不清，不受刑訴法約束，受監(jiān)察委在當(dāng)?shù)氐恼蔚匚挥绊懙犬悰r。

第四，規(guī)范監(jiān)察案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的文書。監(jiān)察案件本身具有調(diào)查的隱秘性、口供依賴性等特點(diǎn)，《監(jiān)察法》也因此規(guī)避了律師在調(diào)查階段參與等第三方介入機(jī)制，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循更加嚴(yán)格的法規(guī)制度，謹(jǐn)慎行使權(quán)力。在辦理職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰案件時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依照程序制作筆錄文書，可參照一般案件中偵查機(jī)關(guān)的做法，對(duì)已認(rèn)定的從寬情節(jié)專門說明；并可參照檢察機(jī)關(guān)做法制作職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)文書，形成內(nèi)容全面、格式統(tǒng)一的文本模板，詳實(shí)地記載留置對(duì)象認(rèn)罪認(rèn)罰的具體情況，為后續(xù)審查工作減負(fù)，避免在起訴后出現(xiàn)翻供或事實(shí)認(rèn)定不清引起爭(zhēng)議等情況。

《監(jiān)察法》作為一部年輕的法律，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度上存在立法層面的不完善，與其他法律銜接失暢等問題，為有效地解決這些問題，《監(jiān)察法》應(yīng)以動(dòng)態(tài)發(fā)展的社會(huì)生活為基礎(chǔ)，以《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定為借鑒，優(yōu)化基本權(quán)利保障途徑，發(fā)揮好辦理監(jiān)察案件的政治效果、社會(huì)效果、法制效果。